朱勤皓

法 治 用法說(shuō)法

學(xué)法用法 以法明志 擔(dān)起歷史賦予的職責(zé)使命

朱勤皓

2015年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)慈善領(lǐng)域第一個(gè)以國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的規(guī)范性、綱領(lǐng)性文件?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》于今年9月1日起施行，這是我國(guó)首部關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的基本法。這充分說(shuō)明了黨和國(guó)家對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的高度重視和關(guān)心支持，必將為今后慈善事業(yè)的健康發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。

一、充分理解慈善法的頒布和實(shí)施對(duì)上海慈善事業(yè)發(fā)展的深遠(yuǎn)影響

首先，要充分認(rèn)識(shí)慈善法頒布的重要意義。因種種原因，過(guò)去一段時(shí)間我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的立法相對(duì)滯后，許多社會(huì)領(lǐng)域缺乏基本法律，無(wú)規(guī)則、無(wú)法條，很容易導(dǎo)致行政管理失序。同時(shí)，極端突發(fā)事件的出現(xiàn)也很容易誤導(dǎo)社會(huì)大眾，造成對(duì)公共道德的踐踏，產(chǎn)生極高的社會(huì)成本。而慈善法的出臺(tái)，開(kāi)啟了依法治善的新時(shí)代。可以說(shuō)，它是社會(huì)立法系統(tǒng)中開(kāi)門(mén)立法的一個(gè)典范。慈善法是我國(guó)慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，也是社會(huì)領(lǐng)域法律體系的重要一環(huán)，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)從傳統(tǒng)美德和道德追求向社會(huì)制度和保障體系的全面發(fā)展。它界定了以扶貧濟(jì)困救災(zāi)為重點(diǎn)，包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等公益事業(yè)在內(nèi)的調(diào)整范圍；它明確了減免稅費(fèi)、金融支持、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、弘揚(yáng)慈善文化等促進(jìn)措施和監(jiān)督管理措施；它規(guī)范了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)等內(nèi)容，為慈善事業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間。有利于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，有利于全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與慈善事業(yè)，有利于弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德，是慈善事業(yè)發(fā)展的一座光輝的里程碑。

其次，要充分認(rèn)清民政部門(mén)的責(zé)任和使命。慈善法明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)主管全國(guó)慈善工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)依據(jù)本法和其他有關(guān)法律法規(guī)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好有關(guān)工作”。這一規(guī)定將民政部門(mén)對(duì)慈善工作的主管職責(zé)上升為法定職能，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)提出了更高的要求。4月11日，民政部在南通舉行了“全國(guó)民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施慈善法培訓(xùn)班”，李立國(guó)部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：要把組織實(shí)施慈善法作為頭等大事來(lái)抓。高曉兵副部長(zhǎng)指出，貫徹實(shí)施慈善法既是今年的大事，也是長(zhǎng)期的任務(wù)，民政部門(mén)要進(jìn)一步增強(qiáng)貫徹落實(shí)的光榮感、使命感、責(zé)任感，以只爭(zhēng)朝夕、時(shí)不我待的精神，全力以赴，攻堅(jiān)克難，迎接慈善法的正式施行。

第三，要站在新的起點(diǎn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，砥礪前行。對(duì)上海而言，上海貫徹落實(shí)慈善法有著良好的基礎(chǔ)。近年來(lái)，在民政部的大力支持和市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，上海著力加強(qiáng)慈善事業(yè)的制度體系、組織體系、平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)、公信力建設(shè)和品牌文化建設(shè)，在扶貧賑災(zāi)、扶老恤幼、助殘濟(jì)困、助學(xué)助醫(yī)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。截至目前，全市共建有180多家慈善超市和慈善愛(ài)心屋、3200多個(gè)捐助站點(diǎn)，各類(lèi)慈善組織年平均增長(zhǎng)率超過(guò)10%，五年累計(jì)社會(huì)慈善捐贈(zèng)總額超過(guò)120億元。給社會(huì)帶來(lái)了關(guān)愛(ài)與和諧，為城市增添了溫暖與光彩。上海的慈善制度建設(shè)也一直走在全國(guó)前列，2012年，上海出臺(tái)了全國(guó)第一部募捐領(lǐng)域地方性法規(guī)《上海市募捐條例》；2013年，制定出臺(tái)了《上海市募捐活動(dòng)備案實(shí)施辦法》；2015年，市政府印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)本市慈善事業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，這些法律法規(guī)為上海慈善事業(yè)的規(guī)范持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。在“中國(guó)城市慈善指數(shù)”排行榜上，上海連續(xù)多次位列前茅，并榮獲全國(guó)“慈善七星城市”的稱(chēng)號(hào)。

二、把握重點(diǎn)，厘清民政部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)

學(xué)好法，才能用好法。為積極貫徹落實(shí)慈善法，上海召開(kāi)了多次專(zhuān)題會(huì)、研討會(huì)和座談會(huì)，組建了貫徹落實(shí)慈善法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了工作方案，梳理了幾十項(xiàng)職責(zé)和任務(wù)。一是關(guān)于慈善的內(nèi)涵。以往人們對(duì)于慈善的涵義，最直接的反應(yīng)往往是扶貧濟(jì)困、扶老救孤、救災(zāi)救難。事實(shí)上，這是狹義上的“小慈善”概念。慈善法進(jìn)行了更為廣義的界定，將促進(jìn)教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展及保護(hù)環(huán)境的公益活動(dòng)都囊括在內(nèi)。可以說(shuō)，這一放眼“大慈善”格局的界定不僅是一次巨大的慈善理念與公共倫理的升華，而且為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了廣闊空間。

二是慈善組織登記認(rèn)定制度。慈善法打破了原先“歸口登記、雙重管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的社會(huì)組織管理體制，將慈善組織登記認(rèn)定與現(xiàn)行社會(huì)組織登記管理無(wú)縫銜接，明確規(guī)定：“慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式；設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)申請(qǐng)登記；本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織?！边@一制度設(shè)計(jì)，降低了慈善組織準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化了慈善組織登記程序，有利于激發(fā)慈善組織發(fā)展活力，增強(qiáng)慈善組織自治服務(wù)功能。民政系統(tǒng)要認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究相關(guān)規(guī)定，做好工作人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)工作，在辦法出臺(tái)后嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，確保換發(fā)慈善組織登記證書(shū)工作正式施行。

三是建立公開(kāi)募捐資格許可制度。從2013年，《上海市募捐條例》實(shí)施情況來(lái)看，上海僅有公募基金會(huì)和市紅十字會(huì)可以開(kāi)展公開(kāi)募捐活動(dòng)，整體數(shù)量和所占比例較小，有效吸納社會(huì)慈善資源的能力有限。慈善法著眼于擴(kuò)大公開(kāi)募捐主體范圍，建立了慈善組織公開(kāi)募捐許可制度，規(guī)定：“慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格?！贝蚱屏嗽泄_(kāi)募捐資格的限制，將公開(kāi)募捐權(quán)利平等地賦予了各類(lèi)慈善組織。民政系統(tǒng)要做好上下對(duì)接，確保公開(kāi)募捐活動(dòng)依法有序進(jìn)行。

四是做好公開(kāi)募捐活動(dòng)管理。慈善法將慈善募捐區(qū)分為面向社會(huì)公眾的公開(kāi)募捐和面向特定對(duì)象的定向募捐，重點(diǎn)對(duì)公開(kāi)募捐主體、資格、方式及要求作出了規(guī)范，其中采取傳統(tǒng)方式募捐的，要求在其登記的民政部門(mén)管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行并報(bào)民政部門(mén)備案，確有必要在其登記區(qū)域外進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)報(bào)其開(kāi)展募捐活動(dòng)所在地的縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)備案。雖然經(jīng)過(guò)《上海市募捐條例》四年來(lái)的實(shí)踐，民政部門(mén)對(duì)募捐活動(dòng)備案已經(jīng)有所經(jīng)驗(yàn)，但慈善法對(duì)備案的要求與募捐條例有所區(qū)別，我們要本著“上位法優(yōu)于下位法”“新法優(yōu)于舊法”的原則，及時(shí)改革操作方法，按照慈善法的要求做好相關(guān)備案工作。對(duì)于采取互聯(lián)網(wǎng)方式公開(kāi)募捐的，民政系統(tǒng)也要做好相關(guān)的指引和指導(dǎo)工作，要按照民政部的要求，在統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺(tái)發(fā)布募捐信息，努力消除社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的網(wǎng)上任意公開(kāi)募捐的亂象。

五是積極發(fā)展慈善信托。慈善信托既是發(fā)達(dá)國(guó)家慈善方式的成熟做法，也是推動(dòng)社會(huì)各界群眾參與慈善事業(yè)的重要載體。慈善法著眼于拓寬慈善事業(yè)發(fā)展途徑，設(shè)置了慈善信托專(zhuān)章，明確規(guī)定慈善信托屬于公益信托，民政部門(mén)是慈善信托備案管理機(jī)構(gòu)，并將設(shè)立慈善信托由信托法規(guī)定的批準(zhǔn)制度改為備案制度，確定了受托人范圍，規(guī)定了受托人、監(jiān)察人義務(wù)。民政部門(mén)要積極配合做好慈善信托的探索研究和政策制定工作，要積極研究相關(guān)政策措施，探索開(kāi)展慈善信托試點(diǎn)工作，支持有條件、有意愿的自然人、法人或者其他組織依法設(shè)立慈善信托，開(kāi)展慈善活動(dòng)。

六是實(shí)行慈善組織年度報(bào)告制度。慈善法將現(xiàn)行社會(huì)組織的年檢制度改為年度報(bào)告制度，規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門(mén)報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告?！边@一制度安排，是慈善組織監(jiān)管制度的重要改革，它并不意味著放松對(duì)慈善組織的監(jiān)管，而是要在監(jiān)管理念和方式上發(fā)生變化。民政部門(mén)要依法推動(dòng)慈善組織執(zhí)行好年度報(bào)告和信息公開(kāi)制度，積極推行隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查方式。對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)及時(shí)懲處，形成有效震懾，增強(qiáng)慈善組織守法的自覺(jué)性。

七是保障慈善財(cái)產(chǎn)合法使用。為保證慈善財(cái)產(chǎn)最大限度地用于慈善活動(dòng)支出，慈善法規(guī)定：“慈善組織中具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門(mén)并向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明情況。”民政部門(mén)要做好相關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)管工作，既保障慈善財(cái)產(chǎn)使用效益最大化，也保障慈善組織列支必要的年度管理費(fèi)用，達(dá)到正常運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展。

八是加強(qiáng)慈善信息公開(kāi)。慈善法按照不同主體、不同方式、不同環(huán)節(jié)，對(duì)信息公開(kāi)作了規(guī)定，其中民政部門(mén)也肩負(fù)了政府慈善信息公開(kāi)的重要職責(zé)。上海對(duì)社會(huì)組織網(wǎng)進(jìn)行功能調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以此作為統(tǒng)一規(guī)范的慈善信息平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)信息共享，方便慈善主體公開(kāi)信息，方便社會(huì)公眾了解和監(jiān)督。各區(qū)縣民政局要做好慈善信息發(fā)布的歸口管理工作，按照“誰(shuí)發(fā)布誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確信息發(fā)布的職責(zé)。此外，在日常性監(jiān)管和周期性評(píng)估中，要著重檢查慈善組織履行信息公開(kāi)義務(wù)的情況，對(duì)于那些不報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)信息的慈善組織，要依法查處。

九是促進(jìn)慈善服務(wù)發(fā)展。慈善法對(duì)慈善服務(wù)做了定義，突出志愿服務(wù)重點(diǎn)，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善組織、其他組織和個(gè)人，向社會(huì)或者他人提供志愿無(wú)償服務(wù)以及其他非營(yíng)利服務(wù)；規(guī)范了慈善服務(wù)提供方式、服務(wù)原則、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、志愿者招募登記、培訓(xùn)管理、服務(wù)記錄、證明出具、購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)、安全保障等內(nèi)容，第一次從法律高度引領(lǐng)和支持慈善服務(wù)發(fā)展。前幾年，浦東新區(qū)、徐匯區(qū)、閔行區(qū)和上海市社會(huì)福利中心等區(qū)和單位已經(jīng)試點(diǎn)了志愿服務(wù)記錄制度，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。慈善法實(shí)施后，市、區(qū)兩級(jí)民政部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同，強(qiáng)化與相關(guān)委辦局協(xié)作，推動(dòng)完善志愿服務(wù)記錄制度，指導(dǎo)慈善組織依法出具志愿服務(wù)記錄證明，支持慈善組織招募、培訓(xùn)志愿者，為志愿者參與慈善服務(wù)提供必要條件，讓志愿者更有熱情、志愿服務(wù)更有保障。

十是大力提升監(jiān)管執(zhí)法能力。針對(duì)慈善領(lǐng)域的違法行為和政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，慈善法設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。民政部門(mén)要積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)強(qiáng)捐、騙捐、諾而不捐和私分、挪用、截留、侵占慈善財(cái)產(chǎn)等廣受公眾詬病的違法行為，堅(jiān)決依法查處、嚴(yán)厲打擊。民政部門(mén)要完善日常監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化源頭監(jiān)管和日常執(zhí)法，嚴(yán)格防止違法行為。在執(zhí)法的過(guò)程中，要建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，確保執(zhí)法工作有據(jù)可查，切實(shí)提高執(zhí)法活動(dòng)的透明度。要建立健全民政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)協(xié)同的慈善事業(yè)管理制度以及常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制，確保政府部門(mén)認(rèn)真履行職責(zé)、嚴(yán)格依法行政，確保執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正，促進(jìn)慈善事業(yè)全面持續(xù)健康發(fā)展。

慈善法對(duì)民政部門(mén)原有的慈善工作管理職能進(jìn)行了強(qiáng)化，同時(shí)針對(duì)新形勢(shì)新增了不少全新的管理權(quán)責(zé)，這是慈善事業(yè)發(fā)展的契機(jī)，也是傳統(tǒng)民政向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)變的機(jī)遇。法律的生命力在于實(shí)施，對(duì)慈善法既要認(rèn)真學(xué)，更要抓緊做，民政系統(tǒng)積極準(zhǔn)備，主動(dòng)作為，做到學(xué)法用法、以法明志，擔(dān)起歷史賦予的職責(zé)使命，將慈善法確立的各項(xiàng)改革舉措落實(shí)到位，不斷增強(qiáng)改革創(chuàng)新意識(shí)，開(kāi)創(chuàng)慈善事業(yè)發(fā)展新局面。

（作者系上海市民政局局長(zhǎng)）