陳衛(wèi)東

美國(guó)對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品337調(diào)查須過(guò)“三關(guān)”

2016年4月26日，美國(guó)鋼鐵公司向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱ITC）提出337調(diào)查申請(qǐng)，聲稱中國(guó)40家鋼鐵企業(yè)向美國(guó)出口和在美銷售的碳鋼和合金鋼產(chǎn)品違反美國(guó)關(guān)稅法第1337條款，請(qǐng)求ITC進(jìn)行調(diào)查并發(fā)布有限排除令，以全面禁止被調(diào)查的中國(guó)鋼鐵企業(yè)將涉案的鋼鐵進(jìn)口到美國(guó)，并停止令以禁止已在美國(guó)境內(nèi)的鋼鐵產(chǎn)品的銷售；同時(shí)，要求ITC發(fā)布普遍排除令和停止令，進(jìn)一步禁止所有國(guó)外加工的鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)。這一調(diào)查將2015年開(kāi)啟的鋼鐵貿(mào)易戰(zhàn)再次升級(jí)，引發(fā)全球關(guān)注。

美國(guó)337調(diào)查的法律依據(jù)是現(xiàn)行美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第1337節(jié)（因其最初是第337條而通常被稱為337條款），因其主要用于對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別是專利權(quán)的進(jìn)口產(chǎn)品采取貿(mào)易限制措施而聞名。337調(diào)查已經(jīng)成為令中國(guó)企業(yè)頭痛的貿(mào)易保護(hù)措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)13年成為337調(diào)查涉案最多的國(guó)家。從2007年到2016年4月，美國(guó)共發(fā)起337調(diào)查392起，其中，涉華案件多達(dá)169起，占比43%。

與之前中國(guó)企業(yè)遭受的眾多337調(diào)查相比，本案顯得非比尋常。首先，本案發(fā)生在鋼鐵市場(chǎng)產(chǎn)能過(guò)剩成為全球性問(wèn)題的大背景下，而各國(guó)出于轉(zhuǎn)嫁矛盾的目的紛紛把矛頭無(wú)端指向中國(guó)，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)已在世界市場(chǎng)中成為眾矢之的、步履維艱；其次，這是美國(guó)首次針對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的337調(diào)查，而之前美國(guó)商務(wù)部和ITC本身已經(jīng)針對(duì)中國(guó)相關(guān)鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施了多起反傾銷和反補(bǔ)貼措施調(diào)查。再次，本案是在337調(diào)查中首例涉及運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)攻擊手段竊取商業(yè)秘密、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的案件；最后，本案是337調(diào)查罕見(jiàn)地用于與美國(guó)反壟斷法有關(guān)的調(diào)查，上一次類似的調(diào)查還要追溯到1978年針對(duì)日本鋼鐵企業(yè)的焊接不銹鋼管案。

本案的申請(qǐng)人美國(guó)鋼鐵公司對(duì)中國(guó)鋼鐵企業(yè)的指控共有三項(xiàng)：第一，合謀定價(jià)，并操控產(chǎn)量和出口數(shù)量。第二，侵占和非法使用美國(guó)鋼鐵公司的商業(yè)秘密。第三，使用虛假原產(chǎn)地和生產(chǎn)商標(biāo)識(shí)。具體來(lái)說(shuō)：美國(guó)鋼鐵公司援引《謝爾曼法》（美國(guó)反壟斷法主要法典）第1節(jié)，聲稱通過(guò)“中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)”相互流通生產(chǎn)與價(jià)格信息、協(xié)調(diào)并擬定生產(chǎn)政策的方式，中國(guó)鋼鐵企業(yè)共同控制產(chǎn)量、出口量和價(jià)格，構(gòu)成337條款下的“不公平競(jìng)爭(zhēng)方法與不公平行為”。同時(shí)，美國(guó)鋼鐵公司主張，其曾投資數(shù)百萬(wàn)美元所研發(fā)的高強(qiáng)度鋼鐵的商業(yè)秘密在2011年因遭到來(lái)自中國(guó)黑客的攻擊而遭竊。在網(wǎng)絡(luò)攻擊之前，中國(guó)鋼鐵企業(yè)并不掌握上述技術(shù)，而在竊案發(fā)生后，寶鋼集團(tuán)很快就成功開(kāi)發(fā)出能商業(yè)化生產(chǎn)的高強(qiáng)度鋼產(chǎn)品，其技術(shù)突破速度遠(yuǎn)超出美國(guó)當(dāng)初研發(fā)相關(guān)技術(shù)所需要的時(shí)間。因此，美國(guó)鋼鐵公司質(zhì)疑，正是中國(guó)鋼鐵企業(yè)盜用其商業(yè)秘密生產(chǎn)高強(qiáng)度鋼，并出口至美國(guó)境內(nèi)。最后，美國(guó)鋼鐵公司聲稱，部分中國(guó)企業(yè)通過(guò)虛假文件或通過(guò)其他國(guó)家轉(zhuǎn)運(yùn)商品規(guī)避美國(guó)商務(wù)部針對(duì)中國(guó)熱軋鋼、冷軋鋼、不銹鋼和油井管等產(chǎn)品的進(jìn)口所加征的反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。以油井管為例，在2009年對(duì)華產(chǎn)品雙反調(diào)查（即反傾銷和反補(bǔ)貼合并調(diào)查）前，臺(tái)灣、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南出口到美國(guó)的油井管均未超過(guò)5萬(wàn)噸，而2009年后，臺(tái)灣對(duì)美出口卻增加到5萬(wàn)噸以上，而馬來(lái)西亞、泰國(guó)和越南對(duì)美出口更是躍升到20萬(wàn)噸。類似的情況也發(fā)生在上述其他產(chǎn)品的出口上。美國(guó)鋼鐵公司聲稱，使用虛假文件和轉(zhuǎn)運(yùn)的手法謊報(bào)原產(chǎn)地規(guī)避反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，有意欺騙美國(guó)海關(guān)和國(guó)內(nèi)消費(fèi)者，足以構(gòu)成《蘭哈姆法》（美國(guó)商標(biāo)法）項(xiàng)下的“原產(chǎn)地的混淆、誤導(dǎo)與欺瞞”。最后美國(guó)鋼鐵公司聲稱，中國(guó)鋼鐵企業(yè)的上述行為導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)的嚴(yán)重虧損和失業(yè)率上升，從而構(gòu)成對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害或破壞。

正是這樣一份充斥著無(wú)端猜測(cè)和主觀臆斷的申請(qǐng)書(shū)，啟動(dòng)了歷史上罕見(jiàn)的、超越知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的337調(diào)查，注定了本案從立案申請(qǐng)伊始就備受爭(zhēng)議，其案件進(jìn)程也一波三折。盡管被調(diào)查的中國(guó)鋼鐵企業(yè)提交了公共利益評(píng)論并要求ITC不應(yīng)該立案，但5月26日，ITC仍正式立案發(fā)起調(diào)查。立案后不久，在7月11日，ITC行政法官卻發(fā)布初裁，以“本案所涉事項(xiàng)部分屬于反傾銷和反補(bǔ)貼法問(wèn)題”，需要通知美國(guó)商務(wù)部為由暫時(shí)中止了調(diào)查。8月5日，ITC又發(fā)布了復(fù)審決定，推翻了初裁，要求繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查。

之前對(duì)于本案調(diào)查期定為16個(gè)月（即將于2017年10月2日公布終裁），然而由于前述的調(diào)查中止，最終調(diào)查期限因此順延。根據(jù)本案的申請(qǐng)人的申請(qǐng)和ITC的權(quán)限，ITC可能發(fā)布的限制措施包括：第一，有限排除令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（d）款，禁止中國(guó)涉案企業(yè)未來(lái)出口至美國(guó)、銷售至外國(guó)或送至外國(guó)加工，或直接出口、銷售至美國(guó)的不公平競(jìng)爭(zhēng)的碳鋼和合金鋼進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。第二，停止與禁止令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（f）款，禁止中國(guó)涉案企業(yè)，及其分公司、關(guān)聯(lián)公司與其代理人在美國(guó)國(guó)內(nèi)從事進(jìn)口、銷售、分銷、廣告、轉(zhuǎn)讓涉案產(chǎn)品。第三，普遍排除令：根據(jù)關(guān)稅法第1337條（i）款，禁止所有出口至美國(guó)的不公平銷售的碳鋼與合金鋼進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)。第四，依據(jù)ITC的職權(quán)采取其認(rèn)為必要的其他救濟(jì)措施。因此，一旦ITC做出肯定性裁定，中國(guó)企業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品將面臨著被長(zhǎng)期甚至永久禁止進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

337調(diào)查的程序主要包括三步：第一，立案審查、行政法官調(diào)查和初審；第二，ITC復(fù)審和發(fā)布最終裁定；第三，ITC向美國(guó)總統(tǒng)提交措施建議，總統(tǒng)最終決定是否否決ITC建議的措施。而且，對(duì)337條款下措施，當(dāng)事方還可以上訴到美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院進(jìn)行司法審查。更重要的是，針對(duì)涉嫌違反WTO規(guī)則的337措施，還可以通過(guò)涉案企業(yè)的本國(guó)政府到WTO起訴來(lái)維護(hù)出口方應(yīng)訴企業(yè)的權(quán)利。因此，盡管本案已經(jīng)勉強(qiáng)通過(guò)了立案和進(jìn)入行政法官初審這一關(guān)，在最終對(duì)中國(guó)涉案產(chǎn)品采取有限排除令甚至普遍排除令的措施之前，還需要通過(guò)以下兩重關(guān)隘：

第一，由于案情復(fù)雜，ITC是否最終做出肯定性裁定尚未可知。盡管本案申請(qǐng)人提出了支持其三項(xiàng)訴求的相關(guān)初步證據(jù)，但這些訴求和證據(jù)要么是申請(qǐng)人的主觀臆測(cè)缺乏事實(shí)依據(jù)（如第二項(xiàng)），要么與中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)被采取的反傾銷和反補(bǔ)貼措施有密不可分的關(guān)系（如第一項(xiàng)和第三項(xiàng)）。因此，ITC在復(fù)審階段時(shí)，也需要解決三大難題：能否有確鑿的事實(shí)證據(jù)支持對(duì)中國(guó)企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)攻擊竊取美國(guó)公司商業(yè)秘密的指控；能否將合謀定價(jià)的行為與反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查中的“低于市場(chǎng)價(jià)格”的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為區(qū)別開(kāi)來(lái)，從而不會(huì)因同一行為導(dǎo)致雙重救濟(jì)措施；能否將使用虛假原產(chǎn)地和生產(chǎn)商標(biāo)識(shí)與本屬于反傾銷和反補(bǔ)貼中的規(guī)避調(diào)查區(qū)別開(kāi)來(lái)，從而不會(huì)因同一行為導(dǎo)致雙重救濟(jì)措施。如果ITC不解決上述問(wèn)題，其裁定將涉嫌違反WTO規(guī)則。中國(guó)涉案企業(yè)應(yīng)該在抗辯過(guò)程中，識(shí)別和駁斥申請(qǐng)方在法律和事實(shí)方面存在的問(wèn)題，協(xié)助ITC更合理地認(rèn)識(shí)本案在立案基礎(chǔ)、管轄職權(quán)和法律適用方面存在的諸多問(wèn)題，推動(dòng)ITC最終作出否定性裁定。

第二，由于產(chǎn)品特殊，美國(guó)總統(tǒng)是否最終否決救濟(jì)措施也不確定。即使ITC于2017年底作出肯定性裁定，但從程序上，ITC僅有救濟(jì)措施的建議權(quán)，是否采取措施，還要取決于美國(guó)總統(tǒng)在兩個(gè)月內(nèi)是否否決ITC建議的措施。在1978年針對(duì)日本鋼鐵企業(yè)對(duì)美出口的焊接不銹鋼管案中，盡管ITC作出了肯定性裁定，但時(shí)任總統(tǒng)卡特基于公共利益考慮仍否決了ITC建議，從而導(dǎo)致該案無(wú)果而終。盡管美國(guó)的下一任總統(tǒng)（不論是現(xiàn)共和黨候選人特朗普還是民主黨候選人希拉里）在其競(jìng)選過(guò)程中都強(qiáng)烈表達(dá)了保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、抑制中國(guó)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的立場(chǎng)，但中國(guó)政府和企業(yè)協(xié)會(huì)仍可以通過(guò)各層面的協(xié)商渠道，說(shuō)明對(duì)涉案產(chǎn)品采取有限排除令等救濟(jì)措施并不有利于美國(guó)的下游產(chǎn)業(yè)（如汽車行業(yè)）和消費(fèi)者，同時(shí)，337調(diào)查并未解決與反傾銷和反補(bǔ)貼措施的重復(fù)救濟(jì)的問(wèn)題，最嚴(yán)重的是該措施將極大地?fù)p害中美正常經(jīng)貿(mào)關(guān)系，從而游說(shuō)美國(guó)最高決策層出于公共利益考慮否決ITC的建議。

盡管做了上述努力，仍不排除ITC作出肯定性裁定和美國(guó)總統(tǒng)不否決救濟(jì)措施的可能性。屆時(shí)，除了中國(guó)企業(yè)在美國(guó)聯(lián)邦上訴法院提出司法審查訴訟外，中國(guó)政府有必要根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》對(duì)美出口至中國(guó)產(chǎn)品或服務(wù)采取相應(yīng)的對(duì)等限制措施，并在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)美國(guó)的337條款本身和本案措施提出起訴。

值得注意的是，美國(guó)337條款及其措施曾經(jīng)在GATT時(shí)期和WTO時(shí)期三次被訴，特別是在1987年歐共體起訴的“1930年關(guān)稅法337條款案”中，專家組作出了美國(guó)337條款與GATT第3條第4款下的國(guó)民待遇不符，且不能援引GATT第20條一般例外條款證明正當(dāng)?shù)牟枚?。盡管美國(guó)337條款已歷經(jīng)1988年《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》和1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》的修訂，但其原來(lái)存在的與GATT第3條國(guó)民待遇義務(wù)不符的“問(wèn)題做法”仍未實(shí)質(zhì)性改變，結(jié)合本案ITC裁定中可能存在的將337措施和雙反措施并用從而導(dǎo)致針對(duì)同一行為的多重救濟(jì)措施的問(wèn)題，我們可以抓住中國(guó)產(chǎn)品的待遇低于美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品在其反壟斷調(diào)查中的待遇從而構(gòu)成對(duì)GATT第3條的違反等重點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)337條款本身和本案措施提出挑戰(zhàn)，維護(hù)中國(guó)政府和企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。（本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目資助）

作者系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授