鄭 毅

中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授

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民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的法律問題及規(guī)范完善
——以義務(wù)教育階段為例*

鄭 毅

中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授

一、問題：民辦學(xué)校終止與學(xué)生受教育權(quán)的困境

2013年8月23日，南寧市良慶區(qū)星星外國語實(shí)驗(yàn)學(xué)校（以下簡稱星星學(xué)校）的家長收到學(xué)校發(fā)來的短信，讓其為孩子重新找學(xué)校，原因是學(xué)校將被強(qiáng)制拆除，無法繼續(xù)辦學(xué)。星星學(xué)校成立于2002年，是一所集小學(xué)教育、初中教育的九年制民辦學(xué)校， 2007年搬遷到南寧市金象大道，租用的場地屬于原南寧地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)干部學(xué)校（以下簡稱農(nóng)經(jīng)干校）。全校共有800多名學(xué)生，其中小學(xué)生近600人，其余為學(xué)前班和初中生。由于區(qū)劃調(diào)整撤銷了原地區(qū)，農(nóng)經(jīng)干校的土地歸屬崇左市。作為崇左市的國有獨(dú)資公司，建卓資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱建卓公司）具體負(fù)責(zé)接收、處理、經(jīng)營崇左市留邕行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。星星學(xué)校校長表示，從2005年開始就聽說建卓公司準(zhǔn)備開發(fā)學(xué)校所在的地塊，但一直沒有動(dòng)靜。2007年，學(xué)校與農(nóng)經(jīng)干校簽訂合同，除了租賃對(duì)方的場地外，還無條件接收當(dāng)時(shí)的在校學(xué)生，合同到期日是2011年12月31日。合同期屆滿后，對(duì)方一直沒有進(jìn)行具體開發(fā)，學(xué)校也就繼續(xù)租用辦學(xué)。由于該地塊本屬教育用地，作為商業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)必須經(jīng)過土地變性，而辦妥手續(xù)的時(shí)間一直未能確定。因此，盡管學(xué)校收到了對(duì)方的搬遷通知，但直到2013年5月，對(duì)方仍表示“沒有開發(fā)商買地，可能還要四五年”，讓學(xué)校誤以為可以繼續(xù)在此辦學(xué)。8月13日，建卓公司突然通知要拆除學(xué)校進(jìn)行開發(fā)，學(xué)校雖積極溝通，希望能延長一個(gè)學(xué)期的租期，但未能如愿。1趙勁松：《民辦學(xué)校租用場地被收回 妥善安置數(shù)百學(xué)生成難題》，載廣西新聞網(wǎng)：http://news.gxnews.com.cn/ staticpages/20130830/newgx521fce74-8413690.shtml，2015年4月8日訪問。

*本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“文化法治體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC024）的階段性成果。2015年5月16日，在北京大學(xué)教育法研究中心主辦的“民辦教育法治化的理論與實(shí)踐”學(xué)術(shù)研討會(huì)上，北京大學(xué)法學(xué)院湛中樂教授和國家行政學(xué)院法學(xué)部韓春暉副教授對(duì)本文提出了寶貴建議。特此致謝，文責(zé)自負(fù)！

星星學(xué)校的案例是我國《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施過程中所面臨的一類普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題，但是學(xué)術(shù)界目前對(duì)該問題的關(guān)注較為有限。根據(jù)筆者在中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果，當(dāng)前《民辦教育促進(jìn)法》研究的焦點(diǎn)大致有三：一是從宏觀上對(duì)該法的立法目標(biāo)和實(shí)際效用間的張力問題進(jìn)行探討，即所謂“促進(jìn)”和“促退”的辨析及其關(guān)系問題；2如有學(xué)者曾尖銳地指出，《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》實(shí)際上扮演的是“促退”的角色。參見蕭讓：《龍種與跳蚤：民辦教育促進(jìn)法與實(shí)施條例的沖突》，載《中國改革》2005年第2期，第48頁。二是從中觀上對(duì)該法的核心、基礎(chǔ)概念進(jìn)行詮釋和規(guī)范批判，如民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題；3白平則：《〈民辦教育促進(jìn)法〉的立法缺失及完善思考》，載《教育理論與實(shí)踐》2006年第9期，第19頁。三是從微觀上對(duì)一些具體制度設(shè)計(jì)提出意見和完善建議，如“合理回報(bào)”的界定及其規(guī)制技術(shù)問題等。4賈東榮、夏季亭：《〈民辦教育促進(jìn)法〉存在的不足與建議》，載《教育與職業(yè)》2007年第8期，第59頁。上述研究路徑本無可厚非，但卻忽視了一個(gè)非常重要的現(xiàn)實(shí)問題：民辦教育的根本功能或目的在于為在校學(xué)生提供良好的教育服務(wù)，這一點(diǎn)與公立學(xué)校別無二致。因此，學(xué)生對(duì)教育服務(wù)的享有及其受教育權(quán)的充分保障，同樣是《民辦教育促進(jìn)法》研究即相關(guān)制度構(gòu)建與完善無法回避的重要議題，而當(dāng)前的研究現(xiàn)狀恰恰導(dǎo)致了解構(gòu)視角的單一化和規(guī)范詮釋的不周延。5在筆者有限的閱讀范圍內(nèi)，尚無專門成果針對(duì)該問題展開研究。相關(guān)的附帶研究則多流于泛泛，且多從財(cái)政優(yōu)待、經(jīng)濟(jì)保障等方面著眼。參見前引4，賈東榮、夏季亭文，第61頁；前引3，白平則文，第22頁。

鑒于義務(wù)教育階段受教育權(quán)的“權(quán)力—義務(wù)”雙重屬性，當(dāng)民辦學(xué)校終止且未能妥善安置在校學(xué)生時(shí)，將導(dǎo)致這些學(xué)生面臨如下兩個(gè)方面的制度困境。

首先，受教育權(quán)利行使障礙。第一，接受持續(xù)、不間斷的義務(wù)教育的障礙。民辦學(xué)校的終止，雖然不排除根據(jù)章程的規(guī)定自然終止的情形，但大多數(shù)情況下對(duì)學(xué)生和家長而言均屬“突發(fā)事件”（如前述星星學(xué)校例），倘若安置方案在時(shí)間銜接方面出現(xiàn)問題，則極易出現(xiàn)義務(wù)教育進(jìn)程臨時(shí)性中斷的情形，這對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的行使無疑將造成消極影響。第二，難以繼續(xù)接受義務(wù)教育的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，許多學(xué)生之所以選擇民辦學(xué)校，就是基于各方面原因無法通過正常制度路徑入讀公辦學(xué)校，而所就讀的民辦學(xué)校一旦終止，也勢必?zé)o法根據(jù)相關(guān)制度被順利分流和安置到其他公辦學(xué)校。對(duì)這些學(xué)生而言，無法分流安置實(shí)際上意味著難以繼續(xù)其義務(wù)教育。6有學(xué)者專門就黑戶、農(nóng)民工子弟學(xué)校與民辦教育制度的契合為視角展開論述，參見黃卉：《黑戶、農(nóng)民工子弟學(xué)校合憲不合法嗎？——試析〈民辦教育促進(jìn)法〉之立法失誤及其補(bǔ)救》，載《比較法研究》2007年第6期，第87—100頁。第三，教育機(jī)構(gòu)選擇權(quán)。如果說前兩項(xiàng)問題通過相關(guān)努力尚可避免的話，那么民辦學(xué)校從終止時(shí)起對(duì)學(xué)生選擇教育機(jī)構(gòu)權(quán)的侵害則是不可逆的；即便在分流安置過程中提供相應(yīng)的新校選擇空間，亦已構(gòu)成對(duì)后者“自由選擇初衷”的違拗。更重要的是，在選擇權(quán)自由行使的背后往往存在費(fèi)用、路途、安全性等諸多現(xiàn)實(shí)考量，而選擇的被迫不能無疑也將導(dǎo)致學(xué)生和家長面臨一系列的次生問題。

其次，受教育義務(wù)履行障礙。由于義務(wù)教育階段的受教育權(quán)本身契合了相當(dāng)?shù)牧x務(wù)屬性，因此接受教育過程的中斷或終止勢必造成學(xué)生受教育義務(wù)履行的障礙乃至事實(shí)不能?！睹褶k教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定：“民辦學(xué)校有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)終止：（一）根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定要求終止，并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的；（二）被吊銷辦學(xué)許可證的；（三）因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的?！痹诘谝环N情形，依章程中止可視為民辦學(xué)校出資者或舉辦者選擇自由的行使，但根據(jù)《憲法》第51條“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”的規(guī)定，若終止方案未能對(duì)在校學(xué)生分流安置問題做出妥善安排，則存在侵害學(xué)生受教育權(quán)利的可能性；在后兩種情形，由于實(shí)踐中多為突發(fā)情況，故這種被迫不能履行受教育義務(wù)的違法乃至違憲成本，最終只能由學(xué)生及家長自行承擔(dān)，因?yàn)槟壳暗姆煽蚣芟虏⒉淮嬖谌魏无D(zhuǎn)嫁或追責(zé)的可能性。

二、成因：現(xiàn)行民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的制度缺憾

對(duì)于民辦學(xué)校終止后對(duì)學(xué)生的安置問題，《民辦教育促進(jìn)法》并非毫無作為，其第57條規(guī)定：“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善安置在校學(xué)生。實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校終止時(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)?！比欢@短短兩句話的概括性規(guī)定，在實(shí)踐中卻面臨諸多詰難。

首先，第57條對(duì)學(xué)生安置責(zé)任實(shí)際上設(shè)定了二元化主體，即首要安置責(zé)任由民辦學(xué)校承擔(dān)，而在義務(wù)教育的特殊情況中，審批機(jī)關(guān)則負(fù)有協(xié)助責(zé)任。然而在實(shí)踐中，正滑向終止深淵的民辦學(xué)校行為能力本已有限，且許多時(shí)候又往往是面臨突然被迫終止的境遇，期待學(xué)校自行實(shí)現(xiàn)學(xué)生的妥善安置并不現(xiàn)實(shí)。至于審批機(jī)關(guān)的安置責(zé)任，一方面，雖然要求為“應(yīng)當(dāng)”，但卻并未設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，7《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于審批機(jī)關(guān)的責(zé)任設(shè)置集中在第63條，但該條列舉的六項(xiàng)追責(zé)情形均難以適用于審批機(jī)關(guān)不協(xié)助安置學(xué)生的情形，甚至連最后的“兜底條款”也被限定為“濫用職權(quán)、徇私舞弊”的語境之下。即審批機(jī)關(guān)在作為和不作為間具有較靈活的選擇空間，違法成本幾近于零；另一方面，雖然被納入責(zé)任主體范疇，但審批機(jī)關(guān)的責(zé)任卻僅被定位為“協(xié)助”，關(guān)于如何協(xié)助、在多大程度上協(xié)助等需要規(guī)范予以明確的重要問題，不僅《民辦教育促進(jìn)法》沒有提及，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）亦未予規(guī)制。由此，實(shí)踐中審批機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)助安置學(xué)生職責(zé)的履行幾乎完全視該審批機(jī)關(guān)的責(zé)任心而定，沒有任何外在強(qiáng)制的法律效用。8當(dāng)然，外遷強(qiáng)制性確實(shí)并不必然意味政府的不作為，實(shí)踐中有不少地方教育部門對(duì)于民辦學(xué)校終止后學(xué)生的安置工作作出了諸多努力。如本文開篇所舉的星星學(xué)校事例中，當(dāng)?shù)亟逃志图皶r(shí)表態(tài)，本著“就近入學(xué)”的原則，要求轄區(qū)內(nèi)的民辦學(xué)校到星星學(xué)校招生，并聯(lián)系了其他區(qū)的教育部門請(qǐng)求給予協(xié)助，一共提供了10多所學(xué)校供家長選擇。此外，學(xué)生的課本由新學(xué)校負(fù)責(zé)提供，已交納的書報(bào)費(fèi)亦將統(tǒng)一退還。此后，有8所小學(xué)在教育部門組織下赴星星學(xué)校招生，供學(xué)生及家長自愿選擇。教育部門表示，如果家長不是太挑剔，都能給孩子找到新學(xué)校。前引1，趙勁松文。

其次，即便審批機(jī)關(guān)基于較強(qiáng)的責(zé)任心意欲積極作為，但在很多情況下限于自身能力而難以實(shí)際承擔(dān)協(xié)助分流的重任?！睹褶k教育促進(jìn)法》第11條對(duì)審批機(jī)關(guān)的范圍作了明確規(guī)定：“舉辦實(shí)施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批；舉辦實(shí)施以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批，并抄送同級(jí)教育行政部門備案。”但在實(shí)踐中，審批機(jī)關(guān)心有余而力不足的情況比比皆是。如2014年，位于海南三亞崖城鎮(zhèn)已舉辦16年的民辦學(xué)?！蠈W(xué)校，由于學(xué)校所在地被三亞市國有資產(chǎn)管理公司劃轉(zhuǎn)給其他企業(yè)而被要求搬遷，全校近1000名學(xué)生的安置問題即令審批機(jī)關(guān)頭疼不已。當(dāng)?shù)亟逃块T相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)種植的外來務(wù)工人員較多，許多孩子上學(xué)本就是難題，其他學(xué)校的學(xué)位有限，根本無法一下接收這么多的分流學(xué)生。9陳標(biāo)志：《民辦學(xué)校被要求搬遷近千學(xué)生咋辦？》，載《海南特區(qū)報(bào)》2014年4月25日第A7版。

再次，預(yù)警機(jī)制缺失，進(jìn)一步放大了民辦學(xué)校突發(fā)性終止的可能性。應(yīng)然邏輯下，避免出現(xiàn)學(xué)生分流安置尷尬的根本前提在于，盡量避免出現(xiàn)民辦學(xué)校突然終止的情形。一方面，就《民辦教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定的因章程終止的情形而言，一般不會(huì)出現(xiàn)突發(fā)性終止的問題。因?yàn)楦鶕?jù)《民辦教育促進(jìn)法》第14條和《實(shí)施條例》第18條的規(guī)定，章程為申請(qǐng)成立民辦學(xué)校報(bào)批的要件，而《實(shí)施條例》第20條又規(guī)定民辦學(xué)校修改章程后須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)備案。因此，只要妥善履行監(jiān)管程序，就能夠在相當(dāng)程度上避免因章程引發(fā)的突然終止情形。然而，《民辦教育促進(jìn)法》第56條所規(guī)定的后兩種情形則多因資金、場地等突發(fā)糾紛所致，而現(xiàn)行立法在很大程度上并未設(shè)置相關(guān)預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致其成為誘發(fā)民辦學(xué)校突然終止的主要因素，這也為后續(xù)的學(xué)生分流安置工作造成較大壓力。10如本文開篇的星星學(xué)校例中，倘若校方在用地合同終止即以“學(xué)?？赡苡捎跓o地辦學(xué)而被迫終止”為內(nèi)容發(fā)布預(yù)警，則不論是對(duì)于學(xué)生、家長還是當(dāng)?shù)亟逃姓块T，都將有更為充足的時(shí)間提前介入學(xué)生分流安置問題，從而將學(xué)校終止對(duì)學(xué)生的影響降至最低。

最后，理念的革新與進(jìn)化尚待時(shí)日。民辦學(xué)校的終止并非相關(guān)終止情形發(fā)生后自然引致的事實(shí)狀態(tài)，還須經(jīng)法律上的確認(rèn)終止程序。這主要分為三種情形：一是民辦學(xué)校自行申請(qǐng)終止，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第58條第2款“民辦學(xué)校自己要求終止的，由民辦學(xué)校組織清算”及第53條“民辦學(xué)校的分立、合并，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，由學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定，由原審批機(jī)關(guān)履行批準(zhǔn)程序；二是民辦學(xué)校被審批機(jī)關(guān)要求終止，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第58條第2款“被審批機(jī)關(guān)依法撤銷的，由審批機(jī)關(guān)組織清算”的規(guī)定，以審批機(jī)關(guān)組織清算作為終止的前置程序；三是因資不抵債等客觀因素?zé)o力繼續(xù)辦學(xué)，根據(jù)第58條第2款“因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算”的規(guī)定，以人民法院組織清算作為終止的前置程序，并直接以法院裁定確認(rèn)終止?？梢?，不論何種情形，民辦學(xué)校究竟能否終止以及在何時(shí)正式終止，實(shí)際上均掌握在有權(quán)機(jī)關(guān)手中。這就要求審批機(jī)關(guān)在履行終止審批程序或組織在清算時(shí)，不能僵化、機(jī)械地直接照章行使審批權(quán)，而應(yīng)當(dāng)在法律允許的范疇內(nèi)充分考慮在校學(xué)生的分流安置問題，選擇對(duì)學(xué)生受教育權(quán)利影響最小的方式或時(shí)機(jī)確定民辦學(xué)校具體終止事宜，以此契合比例原則的基本要求。易言之，在民辦學(xué)校終止過程中，有關(guān)機(jī)關(guān)不僅負(fù)有簡單的審批職責(zé)和協(xié)助義務(wù)，更負(fù)有對(duì)在校學(xué)生去向安排及受教育權(quán)妥善保障的注意義務(wù)。

由上，對(duì)現(xiàn)行民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置制度的問題小結(jié)為如下四點(diǎn)：

第一，規(guī)范的抽象化。如審批機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)生安置問題的“協(xié)助”職責(zé)缺乏具象的規(guī)制。第二，重要制度缺位。如審批機(jī)關(guān)充分行使有關(guān)職權(quán)對(duì)民辦學(xué)校實(shí)際辦學(xué)狀況的即時(shí)監(jiān)控和及時(shí)預(yù)警機(jī)制。第三，行為規(guī)范與法律責(zé)任銜接失當(dāng)。這既體現(xiàn)為審批機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)助職責(zé)不作為時(shí)并無針對(duì)性的責(zé)任條款設(shè)置，也體現(xiàn)為《民辦教育促進(jìn)法》第63條雖然規(guī)定了“疏于管理造成嚴(yán)重后果”的法律責(zé)任，卻并未設(shè)置針對(duì)疏于管理行為的具體行為規(guī)范。第四，細(xì)節(jié)規(guī)制有待完善。如把審批機(jī)關(guān)作為唯一協(xié)助主體的規(guī)定，在事實(shí)上忽略了審批機(jī)關(guān)因自身能力所限最終導(dǎo)致“心有余而力不足”的情形。

三、策略：制度完善路徑與規(guī)范修改方案

（一）制度完善的路徑

據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法》和《實(shí)施條例》文本中，共有109條義務(wù)性規(guī)范，其中針對(duì)政府設(shè)定的義務(wù)性規(guī)范最少，二者各有13條。11胡勁松：《義務(wù)與授權(quán)：民辦教育主體行為規(guī)范研究——基于修訂〈民辦教育促進(jìn)法〉的思考》，載《教育發(fā)展研究》2014年第7期，第61頁。這一方面是由于傳統(tǒng)的管制型立法思維所致，另一方面是源于實(shí)踐中政府對(duì)民辦學(xué)校“潛在放任”的立場。可見，對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)條款予以完善，重點(diǎn)在于政府職責(zé)條款的優(yōu)化。

首先應(yīng)關(guān)注一類比較特殊、存在掛靠單位的民辦學(xué)校。這些學(xué)校雖然利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦，但往往具有“公家背景”，最典型的代表為公立大學(xué)下設(shè)的獨(dú)立學(xué)院，即通常所謂的“名校辦民?！?。雖然有學(xué)者基于這類學(xué)校擠壓真正民辦學(xué)校生存空間的問題提出質(zhì)疑，12前引4，賈東榮、夏季亭文，第59頁。但不可否認(rèn)，它們客觀上已然構(gòu)成我國民辦教育體系的重要部分。根據(jù)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號(hào)，以下簡稱《辦法》）第2條的規(guī)定，所謂“獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。”我國獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末期，當(dāng)時(shí)教育部改革，為擴(kuò)大高等教育資源，國家鼓勵(lì)公辦本科院校結(jié)合社會(huì)資金，舉辦獨(dú)立的學(xué)院。截至2012年，我國已經(jīng)有303所獨(dú)立學(xué)院。獨(dú)立學(xué)院與一般民辦學(xué)校的最大不同，在于其擁有特定高等學(xué)校作為“兜底單位”，這在相當(dāng)程度上為獨(dú)立學(xué)院終止后學(xué)生的分流安置帶來便利——《辦法》第52條明確規(guī)定：“獨(dú)立學(xué)院終止時(shí)仍未畢業(yè)的在校學(xué)生由參與舉辦的普通高等學(xué)校托管。對(duì)學(xué)習(xí)期滿且成績合格的學(xué)生，發(fā)給獨(dú)立學(xué)院的畢業(yè)證書；符合學(xué)位授予條件的，授予獨(dú)立學(xué)院的學(xué)士學(xué)位證書?！蹦壳?，掛靠于高等學(xué)校并承擔(dān)義務(wù)教育功能的民辦學(xué)校亦日益增多，這不僅進(jìn)一步促進(jìn)了義務(wù)教育格局多元化發(fā)展，同時(shí)也逐漸放大了相關(guān)在校學(xué)生面臨分流安置的潛在風(fēng)險(xiǎn)和影響范圍。13年11月在北京揭牌成立的北京師范大學(xué)福清附屬學(xué)校，是由北京師范大學(xué)、福清市人民政府和澤融（福建）投資發(fā)展有限公司按照“體制創(chuàng)新、協(xié)議管理、自主辦學(xué)“的原則合作創(chuàng)辦的一所非營利性、政府核定一定數(shù)量辦公編制的民辦公助學(xué)校。辦學(xué)規(guī)模達(dá)到幼兒園36班、小學(xué)62班、初中60班、高中90班，計(jì)劃招生9270人。參見陳希龍：《北京師范大學(xué)福清附屬學(xué)校在京揭牌》，載福清新聞網(wǎng)：http://www.fqxww.cn/news/fqnews/2014-11-28/66592. html，2015年4月17日訪問?；陬愅七m用的邏輯，對(duì)于這類民辦學(xué)校來說，一旦面臨終止的命運(yùn)，則同樣可由所掛靠的單位承擔(dān)在校學(xué)生的分流安置責(zé)任。因此，亟待當(dāng)前立法對(duì)此予以規(guī)范上的明確。

當(dāng)然，多數(shù)的民辦學(xué)校是不存在掛靠單位的，而這些學(xué)校終止后學(xué)生的安置制度才是本文需要關(guān)注的重點(diǎn)所在。這里仍以《民辦教育促進(jìn)法》第56條規(guī)定的三種終止情形作類型化展開。

首先，關(guān)于依章程終止的情形，即主動(dòng)終止。目前法律對(duì)該情形的規(guī)制是相對(duì)完備的。第一，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第14條的規(guī)定，章程是申請(qǐng)正式設(shè)立民辦學(xué)校的要件之一，因此對(duì)于日后可能出現(xiàn)的終止情形，在審批設(shè)立過程中就應(yīng)有所關(guān)注，進(jìn)而形成事前的預(yù)防機(jī)制；第二，根據(jù)第56條的規(guī)定，依章程終止須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序，從而形成事后的監(jiān)管程序。此外，根據(jù)實(shí)踐需求，可將學(xué)校終止后學(xué)生的分流安置預(yù)案直接嵌入章程中，使現(xiàn)實(shí)操作和處理有據(jù)可依，具體內(nèi)容上則可包括實(shí)施分流安置的基本方案、程序、責(zé)任人、責(zé)任單位以及自己保障等，不一而足。

其次，被吊銷辦學(xué)許可證而終止的情形，即被動(dòng)終止。由于吊銷辦學(xué)許可證是審批機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為，故在此情形中，審批機(jī)關(guān)對(duì)于學(xué)生的分流安置應(yīng)不僅局限于“協(xié)助”的層面，還應(yīng)在某種程度上扮演主導(dǎo)角色。第一，主觀層面的審慎立場。如前所述，為在校學(xué)生受教育權(quán)行使與保障計(jì)，審批機(jī)關(guān)在作出吊銷辦學(xué)許可證決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮其可能誘發(fā)的不利后果，并對(duì)分流安置問題提前作出預(yù)案。第二，客觀層面應(yīng)區(qū)分不同情形。當(dāng)民辦學(xué)校涉嫌嚴(yán)重違法，繼續(xù)存在將對(duì)學(xué)生、教師乃至社會(huì)利益造成嚴(yán)重影響的，則依法直接吊銷許可證；當(dāng)民辦學(xué)校僅在個(gè)別問題上不符合相關(guān)法律規(guī)定而面臨吊銷許可證時(shí)，為了學(xué)生能夠在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中繼續(xù)行使其受教育權(quán)，建議參照《企業(yè)破產(chǎn)法》中的重整制度對(duì)涉事民辦學(xué)校設(shè)立“緩沖期”，14之所以從《企業(yè)破產(chǎn)法》汲取參照資源，是由于民辦學(xué)校雖然屬于非企業(yè)法人，但其在民間出資、董事會(huì)決策、章程治理等方面與現(xiàn)代公司制度頗為相似，因此在一定程度上就存在制度借鑒的可能。即令其在特定期限內(nèi)在教育主管部門和社會(huì)公眾的嚴(yán)格監(jiān)管下進(jìn)行針對(duì)性整改；與此同時(shí)，審批機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)為民辦學(xué)校的重整積極創(chuàng)造條件、提供幫助。15如2014年8月25日，位于云南昆明的民辦學(xué)校育林學(xué)校由于與拆遷企業(yè)場地租賃合同產(chǎn)生糾紛，前者直接將校門焊死，造成近千名學(xué)生一時(shí)無法入校上課（參見白翎：《別讓民辦學(xué)校學(xué)生患“失學(xué)恐懼癥”》，載《春城晚報(bào)》2014年8 月27日第A04版）。此時(shí)，為了保障近千名學(xué)生的受教育權(quán)，地方政府應(yīng)當(dāng)積極斡旋調(diào)停合同糾紛，并在解決不能的情況下及時(shí)安排備用場地以免對(duì)正常教學(xué)秩序產(chǎn)生進(jìn)一步的不利影響。倘若期限截止前得以重歸合法軌道，則可結(jié)合各方面情況綜合考慮，不輕易吊銷其辦學(xué)許可證。這既是出于行政許可安定性的考量，更是為了避免學(xué)生因分流安置而面臨更嚴(yán)重的受教育權(quán)損害。第三，當(dāng)民辦學(xué)校存在必須被吊銷辦學(xué)許可證或經(jīng)重整仍無法回歸正常辦學(xué)軌道時(shí)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求待解散的學(xué)校先行提供詳盡、完備的學(xué)生分流安置方案，當(dāng)學(xué)校無法獨(dú)力落實(shí)分流計(jì)劃時(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《民辦教育促進(jìn)法》第57條的規(guī)定履行實(shí)質(zhì)性的協(xié)助職責(zé)。16如2009年9月，河南省博愛縣民辦旭日學(xué)校因資金問題突然終止，校長和教師均不見蹤影。博愛縣教育局了解情況后，迅速作出反應(yīng)，于9月1日中午安排兩名有經(jīng)驗(yàn)的工作人員趕到旭日學(xué)校，進(jìn)行現(xiàn)場辦公，處理學(xué)生的分流與退費(fèi)問題。并表示：“我們一定會(huì)解決到底，也有信心解決到底。目前，已經(jīng)對(duì)該校的近百名學(xué)生全部進(jìn)行了安置，沒有一個(gè)學(xué)生因?yàn)樵撔＝馍⒍W(xué)?！眳⒁娡踅饌ィ骸端搅W(xué)校突然解散 博愛教育局妥善安置百名學(xué)生》，載《焦作日?qǐng)?bào)》2009 年9月3日第05版。此外，由于是被動(dòng)終止，因此民辦學(xué)校在此過程中則更多地?fù)?dān)負(fù)忠實(shí)履行及配合性義務(wù)。以上制度，均應(yīng)有相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制相匹配。

最后，因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的情形，即被迫終止。對(duì)于一般企業(yè)而言，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，資不抵債的情形將導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，但同時(shí)設(shè)置了管理人制度以妥善處理相關(guān)企業(yè)在破產(chǎn)清算過程中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。這種穩(wěn)妥的處理思路同樣可由民辦學(xué)校所借鑒，只是企業(yè)破產(chǎn)管理目標(biāo)在于債權(quán)實(shí)現(xiàn)和債務(wù)清償，而民辦學(xué)校的終止過程的管理目標(biāo)則在于學(xué)生受教育權(quán)的保障。這可從三個(gè)方面切入。第一，對(duì)于審批機(jī)關(guān)而言，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第3條的規(guī)定，由于民辦學(xué)校“屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，當(dāng)學(xué)校資不抵債屬暫時(shí)性困難時(shí)，可考慮由官方出面協(xié)調(diào)其他社會(huì)力量補(bǔ)充注資以維系學(xué)校的繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)并渡過難關(guān)；17《實(shí)施條例》第16條規(guī)定：“申請(qǐng)正式設(shè)立民辦學(xué)校有下列情形之一的，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，并書面說明理由：……（二）向?qū)W生、學(xué)生家長籌集資金舉辦民辦學(xué)?；蛘呦蛏鐣?huì)公開募集資金舉辦民辦學(xué)校的”。筆者認(rèn)為，該規(guī)定不能構(gòu)成由“官方出面協(xié)調(diào)其他社會(huì)力量補(bǔ)充注資”的制度障礙。其一，該規(guī)定僅適用于民辦學(xué)?；I備審批階段；其二，禁止公開募資的規(guī)定本身有不妥之處。如浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華教授即指出：“民辦學(xué)校不能向?qū)W生、家長籌集資金辦學(xué)，規(guī)定是對(duì)的，但向社會(huì)募集資金，只要是規(guī)范的就應(yīng)該批準(zhǔn)。而且，《實(shí)施條例》第4條也規(guī)定‘國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人可以單獨(dú)或者聯(lián)合舉辦民辦學(xué)校’，公開募集資金相當(dāng)于聯(lián)合舉辦，第16條的視定實(shí)際上排除了聯(lián)合辦學(xué)的一種類型?！眳⒁娗耙?，蕭讓文，第48頁。當(dāng)學(xué)校確實(shí)無力續(xù)辦時(shí)，即應(yīng)依照《民辦教育促進(jìn)法》第57條規(guī)定履行實(shí)質(zhì)性的協(xié)助職責(zé)。18至于在極端情況下能否通過政府直接注資的方式緩解危機(jī)，筆者認(rèn)為可分情況討論。倘若注資結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)民辦學(xué)校“公立化”的轉(zhuǎn)制，則未嘗不是一項(xiàng)值得考慮的選項(xiàng)；倘若注資的目的僅僅是維持畢業(yè)生受教育權(quán)的行使并直至其離校，恐怕難以通過“成本—收益”的考量，不如轉(zhuǎn)而在分流安置上投入更多精力。當(dāng)然，由于前種情形下的社會(huì)資本注入由審批機(jī)關(guān)或地方政府主導(dǎo)，因此有關(guān)機(jī)關(guān)即應(yīng)對(duì)注資的使用、運(yùn)作乃至回報(bào)擔(dān)負(fù)更大程度的注意乃至監(jiān)管義務(wù)。第二，對(duì)人民法院而言，基于《民辦教育促進(jìn)法》第58條第2款“因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算”的規(guī)定，可通過指定管理人的方式附帶實(shí)現(xiàn)對(duì)擬清算民辦學(xué)?！皩徤魈幚?、妥善安排”的預(yù)期目標(biāo)，這與《企業(yè)破產(chǎn)法》第22條由人民法院指定代理人的規(guī)定異曲同工，故具有一定的參照空間。第三，民辦學(xué)校本身對(duì)于因資不抵債致其終止進(jìn)而影響學(xué)生受教育權(quán)行使的問題也應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)的法律責(zé)任。其一，注意預(yù)警責(zé)任。即當(dāng)學(xué)校財(cái)務(wù)狀況出現(xiàn)導(dǎo)致資不抵債的可能性的時(shí)候，民辦學(xué)校董事會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第21條第7項(xiàng)的規(guī)定，向教師、家長、尤其是審批機(jī)關(guān)發(fā)出預(yù)警，19很多國家都有近似的監(jiān)管制度。如日本《私立學(xué)校法》規(guī)定，主管機(jī)關(guān)對(duì)私立學(xué)校擁有財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)賬簿、收益為目的的事業(yè)等方面的監(jiān)督權(quán)。該法規(guī)定學(xué)校法人在每會(huì)計(jì)年度結(jié)束后兩個(gè)月以內(nèi)，必須做出財(cái)產(chǎn)目錄、資產(chǎn)負(fù)債表及收支計(jì)算書，并經(jīng)常備置于各事務(wù)所，如不及時(shí)備置上述文件，在該文件中沒記載應(yīng)記載的事項(xiàng)，或進(jìn)行不實(shí)的記載時(shí)，對(duì)學(xué)校法人的理事、監(jiān)理或清理人，處以1萬日元以下罰款。韓國、美國、我國臺(tái)灣地區(qū)也有類似的法律規(guī)定。參見前引3，白平則文，第22—23頁。既可由此獲得相應(yīng)幫助，也可為可能出現(xiàn)的終止結(jié)果預(yù)留安置學(xué)生的時(shí)間。20如2011年8月，廣東佛山盛興學(xué)校由于場地租約期滿無法繼續(xù)辦學(xué)面臨終止。而由于學(xué)校提前發(fā)布了《關(guān)于佛山市禪城區(qū)佛西盛興學(xué)校辦學(xué)情況的通告》，并在其中明確指出：“請(qǐng)有關(guān)學(xué)生及學(xué)生家長及早做好準(zhǔn)備，轉(zhuǎn)讀其他學(xué)?！?，盛興學(xué)校在校的1200多名學(xué)生均根據(jù)家長和學(xué)生的意愿順利分流安排到張槎街道的其他6所民辦學(xué)校，并未因?qū)W校終止對(duì)學(xué)生受教育權(quán)造成過大妨害。參見陳昕宇、鄧柱峰：《民辦學(xué)校原址再辦一年未獲批 1200名學(xué)生被分流》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2011年7月29日第AII5版。其二，配合安置責(zé)任。一方面，配合審批機(jī)關(guān)的要求，在履行終止手續(xù)的過程中提出詳盡的學(xué)生分流安置方案；另一方面，在審批機(jī)關(guān)直接主導(dǎo)分流工作的情況下，積極配合相關(guān)工作的開展。與被動(dòng)終止的情形一樣，以上制度同樣應(yīng)有相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制相匹配。

因此，最終的問題在于——前述制度設(shè)計(jì)如何轉(zhuǎn)化為具體條文呢？

（二）規(guī)范修改的邏輯

首先，修改既有條款。主要是對(duì)規(guī)定民辦學(xué)校終止后學(xué)生分流安置問題的核心條款——第57條予以優(yōu)化。其要點(diǎn)有二：一是對(duì)于“妥善安置”“協(xié)助”等較為抽象的表述，亟待具體化。鑒于《民辦教育促進(jìn)法》第65條已對(duì)“民辦學(xué)?！焙汀靶ｉL”兩個(gè)核心概念作了詮釋，故可通過擴(kuò)充該條的方式將其他重要術(shù)語的內(nèi)涵、范疇納入規(guī)范框架。二是在第57條中增設(shè)一款，對(duì)于審批機(jī)關(guān)在民辦學(xué)校重整期間以及終止后學(xué)生分流安置過程中的主導(dǎo)地位予以明確規(guī)定，使安置學(xué)生正式成為審批機(jī)關(guān)的法定職責(zé)之一。

其次，增加相應(yīng)條款。既包括實(shí)體性條款，也包括程序性條款，而前者又可進(jìn)一步分為職責(zé)條款和責(zé)任條款。分由以下三點(diǎn)述明：

第一，新增職責(zé)條款。其一，就特定情況下存在的民辦學(xué)校所掛靠的單位而言，應(yīng)當(dāng)在民辦學(xué)校終止時(shí)承擔(dān)起主要的學(xué)生分流安置責(zé)任。其二，就審批機(jī)關(guān)而言，一是對(duì)于民辦學(xué)校終止問題的審慎立場要求，這可以基本原則（要求）的形式置于總則中；二是在分流安置學(xué)生問題上的積極作為要求，這一方面可在第57條的“協(xié)助”之前加上“積極”的強(qiáng)調(diào)，另一方面可通過相應(yīng)的責(zé)任條款設(shè)置以對(duì)消極不作為的情形追究法律責(zé)任；三是在必要情況下發(fā)揮主導(dǎo)功能的要求，可整合進(jìn)前述為第57條新設(shè)的條款之中。其三，就審批機(jī)關(guān)的上級(jí)國家機(jī)關(guān)而言，主要是在審批機(jī)關(guān)無力妥善分流的情況下以給予必要幫助的形式作為補(bǔ)足，可通過在第57條新設(shè)第一款用一句話概括規(guī)定。其四，就民辦學(xué)校而言，如前所述，應(yīng)增加其對(duì)可能導(dǎo)致終止情形的預(yù)警義務(wù)，可在第56條新增一款予以呈現(xiàn)。

第二，新增責(zé)任條款。這主要是針對(duì)前述審批機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、民辦學(xué)校以及主管和掛靠單位四類主體新增的法律職責(zé)對(duì)應(yīng)設(shè)立。在目前《民辦教育促進(jìn)法》第九章“法律責(zé)任”中，前兩類主體的責(zé)任主要集中于第63條，民辦學(xué)校的責(zé)任則主要集中于第62條。因此，在這兩個(gè)條文中增加相關(guān)追責(zé)情形的規(guī)定即可。需要注意的是，第63條第3項(xiàng)“疏于管理，造成嚴(yán)重后果的”實(shí)際上具有較大的包容性，前述針對(duì)審批機(jī)關(guān)的審慎立場、積極安置、主導(dǎo)分流乃至上級(jí)機(jī)關(guān)提供有效協(xié)助等要求，均可歸入其中。但一方面，法律的有效實(shí)施以規(guī)范的細(xì)化和明確為前提和基本要求；另一方面，“管理”一詞的表述似乎尚不能夠完全契合本文對(duì)審批機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)提出的職權(quán)要求。再綜合《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)范屬性和法律位階的考量，筆者建議繼續(xù)維持第63條第3項(xiàng)的抽象表述形式，而將具體情形的細(xì)化規(guī)定交由《實(shí)施條例》實(shí)現(xiàn)，同時(shí)修改“管理”一詞的表述，使該項(xiàng)規(guī)定獲得更大的兼容空間。21這實(shí)際上也說明我國民辦教育制度的發(fā)展僅僅依靠《民辦教育促進(jìn)法》自身的完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，《實(shí)施條例》以及地方性立法均應(yīng)扮演協(xié)同完善的角色。當(dāng)然，根據(jù)新修訂的《立法法》，關(guān)于民辦教育問題的地方性立法主要集中在省一級(jí)：省和直轄市和通過地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式作出，而自治區(qū)再次基礎(chǔ)上還可通過單行條例的形式作出；此外，自治州和自治縣可通過單行條例對(duì)本地方民辦教育發(fā)展問題作出法律規(guī)制。囿于旨趣，這里不再展開。至于民辦學(xué)校的掛靠單位或主管單位安置學(xué)生的責(zé)任問題，因目前《民辦教育促進(jìn)法》兩大核心法律責(zé)任分別針對(duì)民辦學(xué)校和審批機(jī)關(guān)兩大主體設(shè)置，故無法通過直接增加違法情形的方式兼容民辦學(xué)校的掛靠單位或主管單位不當(dāng)作為甚至不作為的法律責(zé)任問題。同時(shí)，如專門單列條文予以規(guī)定又顯得較為單薄。因此，可暫時(shí)通過《實(shí)施條例》進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)然，倘若因《民辦教育促進(jìn)法》其他制度完善而增加法律責(zé)任條款的，則可將這部分內(nèi)容同時(shí)整合，實(shí)現(xiàn)修法資源的最大利用。

第三，新增程序條款。依法治國中的重要一環(huán)在于正當(dāng)程序原則的確立和切實(shí)履行。就民辦學(xué)校終止及學(xué)生分流安置的具體預(yù)警而言，主要包括但不限于終止前以分流安置方案前置的程序、向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)的備案程序、對(duì)教師、家長等的公告公示程序以及產(chǎn)生侵權(quán)后果時(shí)的權(quán)利救濟(jì)程序等。由于其中大多數(shù)已經(jīng)作為職責(zé)性要求在《民辦教育促進(jìn)法》文本中得以體現(xiàn)，因此只需在其第九章的責(zé)任條款中增加違反程序的擔(dān)責(zé)情形即可。

（三）文本修訂的方案

基于規(guī)范位階、立法技術(shù)等復(fù)雜因素的綜合作用，前述制度的規(guī)范化過程實(shí)際上難以通過僅修改《民辦教育促進(jìn)法》而全面實(shí)現(xiàn)。作為重要的配套實(shí)施機(jī)制，22關(guān)于《實(shí)施條例》與《民辦教育促進(jìn)法》的配套關(guān)系，詳見陶西平：《〈民辦教育促進(jìn)法〉解讀》，載《學(xué)前教育研究》2004年第Z1期，第24頁?！秾?shí)施條例》也需要進(jìn)行協(xié)調(diào)性修改，最終實(shí)現(xiàn)體系化的完善進(jìn)路，詳述如下：

1.《民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)條款的修改方案

第一，第3條增加一款作為第4款：“各級(jí)人民政府和教育主管部門依法妥善管理民辦學(xué)校，切實(shí)保障民辦學(xué)校學(xué)生的法律權(quán)益。”

第二，第56條新增一款作為第2款：“民辦學(xué)校出現(xiàn)可能導(dǎo)致終止辦學(xué)的情形的，應(yīng)及時(shí)通知在校學(xué)生、教師及學(xué)生家長，同時(shí)報(bào)原審批機(jī)關(guān)備案?！?/p>

第三，將現(xiàn)第57條的規(guī)定作為第57條第1款，將“協(xié)助”改為“積極協(xié)助”。增加第2款：“民辦學(xué)校出現(xiàn)終止情形，但存在重整可能的，由審批機(jī)關(guān)制定管理人進(jìn)行重整。重整期屆滿，終止情形仍未消除的，應(yīng)當(dāng)依法終止。審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求民辦學(xué)校提交方案或直接介入的方式對(duì)在校學(xué)生予以分流安置”。 增加第3款：“存在掛靠單位或主管單位的民辦學(xué)校終止后，掛靠單位或主管單位應(yīng)妥善安置在校學(xué)生?！痹黾拥?款：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)審批機(jī)關(guān)分流安置已終止民辦學(xué)校學(xué)生的工作提供必要的支持和幫助。”

第四，第62條增加第9項(xiàng)：“未及時(shí)將可能導(dǎo)致學(xué)校終止的情形通知學(xué)生、教師及學(xué)生家長，并報(bào)原審批機(jī)關(guān)備案的”；增加第10項(xiàng)：“在學(xué)校終止時(shí)拒不提交合理的學(xué)生安置方案，或?qū)徟鷻C(jī)關(guān)布置的分流安置工作敷衍塞責(zé)的”；增加第11項(xiàng)：“其他違反本法規(guī)定的程序的情形”。

第五，第63條第3項(xiàng)改為：“疏于履行職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的”。

第六，第65條增加第3款：“本法第57條所稱的妥善，是指在不違反本法規(guī)定的情況下，應(yīng)采取對(duì)在校學(xué)生法定權(quán)益影響最低的分流安置方案。所謂協(xié)助，是指審批機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校提出的分流安置方案給予最大程度的配合，并在必要情況下主導(dǎo)分流安置工作?！?/p>

2.《實(shí)施條例》相關(guān)條款的配合性修改方案

第一，第14條第8項(xiàng)改為第9項(xiàng)，增加第8項(xiàng)：“學(xué)校終止后在校學(xué)生的分流安置基本事項(xiàng)”。23這里強(qiáng)調(diào)“基本”，是由于在民辦學(xué)校成立初難以全面、具體地預(yù)計(jì)突發(fā)終止的情形，但關(guān)于實(shí)施程序、責(zé)任主體的基本問題，則應(yīng)預(yù)先在章程中有所體現(xiàn)。

第二，第51條增加第2款（暫）：“民辦學(xué)校的主管單位或掛靠單位在民辦學(xué)校終止后未妥善履行在校學(xué)生的分流安置責(zé)任并造成嚴(yán)重后果的，依法追究其主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?4這里的“暫”，是指依前文邏輯，倘若結(jié)合其他制度存在對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》法律責(zé)任主體進(jìn)行擴(kuò)充的可能性，則更宜將主管單位或掛靠單位的法律責(zé)任“順帶”共同植入，畢竟法律的規(guī)范位階和實(shí)施效果皆非行政法規(guī)所能比擬。

最后有兩點(diǎn)需要補(bǔ)充說明。第一，關(guān)于民辦學(xué)校終止后教師權(quán)益的保障問題，在很多情況下存在與學(xué)生權(quán)益保障協(xié)同規(guī)制的空間，但囿于本文旨趣，這里暫不展開。第二，前述修改建議僅針對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校終止后學(xué)生分流安置問題提出，在實(shí)踐操作時(shí)，應(yīng)調(diào)合進(jìn)《民辦教育促進(jìn)法》和《實(shí)施條例》整體修訂的宏觀背景中。因此，相關(guān)條文具體應(yīng)當(dāng)如何修改，還應(yīng)視體系化考量的結(jié)果最終確定。