李 文

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論政府依法決策機(jī)制的構(gòu)建

李 文

摘要：《十三五規(guī)劃綱要》關(guān)于“加快建設(shè)法治政府”中，強(qiáng)調(diào)要“完善重大行政決策程序制度，健全依法決策機(jī)制?！?這是對黨的十八屆四中全會提出的“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制“的進(jìn)一步推進(jìn)。我們必須充分認(rèn)識健全政府依法決策機(jī)制的意義，分析政府決策機(jī)制中存在的問題，通過構(gòu)建政府依法決策機(jī)制體系，以保證程序正當(dāng)合法、過程公開、決策科學(xué)，更好的規(guī)范政府的行為。

關(guān)鍵詞：政府決策；依法決策；依法決策機(jī)制；依法決策機(jī)制體系

黨的十八屆四中全會提出要“健全依法決策機(jī)制”。但應(yīng)該看到，我國政府決策的實(shí)踐距依法決策的要求還有很大的差距，決策法治化、制度化還不完善，決策機(jī)制有待進(jìn)一步健全?！妒逡?guī)劃綱要》關(guān)于加快建設(shè)法治政府中，再次強(qiáng)調(diào)要“完善重大行政決策程序制度，健全依法決策機(jī)制?！庇纱丝闯觯∪婪Q策機(jī)制，在未來的政府建設(shè)中任重道遠(yuǎn)。這就要求我們必須提高認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)問題并分析問題，通過決策機(jī)制體系的構(gòu)建，確保程序正當(dāng)合法，過程公開，決策科學(xué)，從而實(shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)。

一、充分認(rèn)識健全政府依法決策機(jī)制的意義

政府決策是指“國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定?！保?］政府決策是政府行使國家管理職能的核心和關(guān)鍵。政府進(jìn)行決策的目的是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，而目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提是決策的科學(xué)、規(guī)范，以期得到公眾的認(rèn)同和接受。由于政府決策涉及的是社會公共問題，具有公共價值和促進(jìn)社會發(fā)展的功能，因此，政府決策應(yīng)以有效促進(jìn)和維護(hù)公共利益為宗旨，在符合憲法和法律的基礎(chǔ)上，讓人民群眾以多種方式參與政府決策，更好地行使自己的權(quán)利。政府依法決策，就是政府按照憲法和法律規(guī)定，運(yùn)用法治手段，將執(zhí)政黨、人大和政府的公共政策決策納入法治軌道，以法治規(guī)范約束決策的全過程。法律依據(jù)、法治手段、依法程序是政府依法決策的保證。

（一）健全政府依法決策機(jī)制關(guān)系到法治政府的建設(shè)

全面推進(jìn)依法治國是“十三五”時期的重要任務(wù)。決策是政府行政行為的起點(diǎn)，政府行政是否規(guī)范、是否依法進(jìn)行，是實(shí)現(xiàn)依法治國的重要條件。對決策行為的規(guī)范是依法行政的重點(diǎn)，也是依法治國在公共政策決策領(lǐng)域的具體要求和體現(xiàn)。由于政府的決策權(quán)力涉及面廣，覆蓋全社會，關(guān)聯(lián)全體人民的利益，是一支“很大的看得見的手”，因此，政府只有構(gòu)建一種有效規(guī)范的決策機(jī)制，公開、公平、公正地進(jìn)行決策，才能保證依法決策；只有實(shí)現(xiàn)了依法決策，才能全面推進(jìn)依法行政，正確履行政府職能，實(shí)現(xiàn)其公信力。

（二）健全政府依法決策機(jī)制有利于政府治理方式的轉(zhuǎn)變

政府依法決策意味著政府在作出決策的階段就必須受到法律的約束，如作出重大決策前必須“問政于民”，必須經(jīng)過科學(xué)論證，必須遵守法定程序，必須經(jīng)過合法性審查等。這觸及到“治理”的深層次本質(zhì)，是對政府治理方式的深刻變革。這種變革體現(xiàn)于政府的“政策制定”上就是與公眾分享權(quán)力，形成政府治理方式的轉(zhuǎn)變。即政府在實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理過程中，改變原有的單一的、線形的管理模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商、合作、共治的上下互動過程。健全政府依法決策機(jī)制有利于轉(zhuǎn)變政府治理理念，保持公眾與政府的良性互動，發(fā)揮多元決策主體的作用，完善決策的方式方法，從而提高決策的透明度和有效性。

（三）健全依法決策機(jī)制是科學(xué)民主依法決策的保障

現(xiàn)代行政決策過程涉及到多元利益的權(quán)衡，因此，行政決策過程必須是民主決策、科學(xué)決策和依法決策的有機(jī)結(jié)合。民主決策是人民群眾行使自己的權(quán)利、表達(dá)自己的意愿、實(shí)現(xiàn)自己利益的有效途徑，是科學(xué)決策和依法決策的基礎(chǔ)?？茖W(xué)決策是通過嚴(yán)格的調(diào)查研究，運(yùn)用科學(xué)的方法，經(jīng)過嚴(yán)密的論證過程，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，是決策的目標(biāo)。依法決策是建立一整套完善的行政決策法律制度，通過決策權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法加以實(shí)現(xiàn)，這是民主決策和科學(xué)決策的保障。健全依法決策機(jī)制，關(guān)鍵是能否把科學(xué)、民主、規(guī)范的程序和明確、有效的責(zé)任結(jié)合起來，整合出一個更加集約、可行而又系統(tǒng)、全面的操作性法定決策程序。［2］

二、當(dāng)前政府決策機(jī)制存在的問題

（一）決策參與機(jī)制不健全

首先，長期以來全能型政府管理方式的存在，使政府在管理公共事務(wù)中常常單打獨(dú)斗，缺乏公眾參與政府決策的法律規(guī)定和制度要求，公眾參與政府決策的機(jī)會少，途徑有限，渠道不暢。其次，專家參與決策過程同樣也缺乏制度規(guī)范，如哪些決策必須有專家參與，專家在哪些環(huán)節(jié)參與，專家以什么方式以及通過什么途徑參與等問題，缺乏明確規(guī)定，有很大的隨意性，直接造成專家參與決策的效果不佳。再次，輔助決策的智囊機(jī)構(gòu)不足，機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力有限，智囊作用不能充分地發(fā)揮。

（二）決策咨詢機(jī)制流于形式

當(dāng)前實(shí)踐中咨詢機(jī)制發(fā)揮重要作用的兩種形式是專家咨詢論證會和聽證會，但也由于各種原因流于形式，作用發(fā)揮不明顯。特別是專家咨詢論證雖已在制度里有明確規(guī)定，但在實(shí)際操作中并沒有真正實(shí)現(xiàn)不同利益主體與政府部門之間進(jìn)行有效的溝通，造成了不良影響。

（三）合法性審查機(jī)制被忽視

過去重大行政決策沒有設(shè)合法性審查環(huán)節(jié)，實(shí)踐中常發(fā)生與現(xiàn)行法律法規(guī)甚至憲法產(chǎn)生不一致甚或沖突的情況。十八屆四中全會的《決定》明確規(guī)定了決策的合法性審查，這會使法外決策、隨意決策、非理性決策等問題在某種程度上得到減少和遏制，降低決策失誤，避免決策損失。

（四）決策責(zé)任追究機(jī)制缺位

集體決策或群體決策是我國政府決策的重要形式，也是決策民主化的重要體現(xiàn)。但如果決策失誤則追究責(zé)任的難度較大，“向誰追究，如何追責(zé)”難以明確。造成這種現(xiàn)象的原因一是由于決策失誤具有很強(qiáng)的間接性。因?yàn)闆Q策都是“集體研究、集體決定”，非完全個人行為，承擔(dān)責(zé)任的主體不明確；而責(zé)任追究的過程，又缺乏具體操作規(guī)則的要求，狀態(tài)隨意，責(zé)任追究程序缺位，最終會出現(xiàn)無人承擔(dān)行政責(zé)任或法律制裁的現(xiàn)象。［3］當(dāng)然，最根本的原因還是決策權(quán)力和責(zé)任的分離。由于決策者的個人升遷與決策結(jié)果沒有必然的直接聯(lián)系，決策失誤后個人利益不會有任何損失和影響，導(dǎo)致了決策的隨意性

（五）決策監(jiān)督機(jī)制不到位

政府決策是對全社會的價值和利益作權(quán)威性的分配，必然涉及到各方面的利益，而決策過程及結(jié)果可能會有違公共性和公平性。同時，決策者的有限理性、利益與偏好差異以及信息不對稱等因素，也會造成決策的主觀、隨意和機(jī)械；再加上決策失誤現(xiàn)象雖屢屢發(fā)生卻又無法追究，最終形成惡性循環(huán)。這與監(jiān)督機(jī)制不到位有很大關(guān)聯(lián)。

三、構(gòu)建政府依法決策機(jī)制體系

決策機(jī)制就是構(gòu)成決策系統(tǒng)的各部分之間的相互制衡關(guān)系。這種制衡關(guān)系并不是雜亂無章的，而是各有其固定的高低不同的地位和大小不一的作用的，每一對制衡關(guān)系都是一種決策機(jī)制，他們形成一定的體系。［4］目前最關(guān)鍵的是，要構(gòu)建一個由決策參與機(jī)制、決策咨詢機(jī)制、合法性審查機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、決策評估機(jī)制所構(gòu)成的政府決策機(jī)制體系，通過決策程序的制度化、決策參與的經(jīng)?；?、決策責(zé)任的法律化等途徑，提高依法行政的質(zhì)量和水平，從而滿足群眾愿望。

（一）決策參與機(jī)制

參與機(jī)制，實(shí)質(zhì)是指決策主體的多元化，即公眾和專家都應(yīng)進(jìn)入到政府決策的過程中，這是健全政府決策機(jī)制的基礎(chǔ)，它既體現(xiàn)政府決策的公共性，也體現(xiàn)政府決策的民主化。健全參與機(jī)制，關(guān)鍵是要解決好公眾如何參與的問題。首先要明確公眾參與的制度規(guī)定，建立完備的法律法規(guī)，為公眾有效參與獲得法律上的保證。其次，政府要實(shí)行政務(wù)公開?！耙怨_為原則，以不公開為例外”。知情是取得共識的基礎(chǔ)，政府只有把其行政意圖和可能的結(jié)果向公眾講清楚，才能得到理解，取得良好的互動和配合，從而保證決策得到執(zhí)行。再次，政府還應(yīng)為公眾參與提供信息條件和程序保障。

（二）決策咨詢機(jī)制

要充分發(fā)揮專家的作用，減少和避免其咨詢的無效性。首先要賦予專家咨詢一定的法律或制度地位，保證其地位的獨(dú)立性，進(jìn)而保證決策論證的科學(xué)規(guī)范。其次，要健全專家遴選和評價制度，培育和完善各種類型的咨詢機(jī)構(gòu)，建立咨詢專家信息庫，打破地域、部門、行業(yè)的界限。第三，要保證咨詢的規(guī)范性。特別是重大決策咨詢應(yīng)當(dāng)隨機(jī)選擇專家，決策方案要有風(fēng)險性評估，方案的選擇和決定應(yīng)當(dāng)公正客觀。第四，要建立專家論證公開制度，促使專家保持其獨(dú)立的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)、客觀地研究，提出充分的論證意見，達(dá)到強(qiáng)化專家責(zé)任意識的目的。最后，要建立相應(yīng)的制度，把專家論證后的評價、反饋、獎勵和問責(zé)等工作執(zhí)行到位，及時反饋結(jié)果并有效修正，保證監(jiān)督的合法到位。［5］

（三）合法性審查機(jī)制

決策的合法性審查，既包括完整的內(nèi)容如決策立項(xiàng)、相關(guān)條文的規(guī)定，還包括嚴(yán)格的決策程序和方法。審查中通過法律顧問制度、審查程序制度和審查責(zé)任制度等一套相應(yīng)制度的建立，確保審查依據(jù)的合法準(zhǔn)確。同時還要注重培養(yǎng)專門的審查人員，以確保審查順利進(jìn)行。

合法性審查是重大行政決策過程中的必經(jīng)程序。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置合法性審查機(jī)構(gòu)，使決策權(quán)力在運(yùn)轉(zhuǎn)中就受到法律的有效控制，保證決策主體尊重法律，知法、懂法并善于用法。合法性審查是決策的前置性條件，只有通過了合法性審查，決策才能啟動。

（四）責(zé)任追究機(jī)制

決策責(zé)任追究制度，是依法決策的本質(zhì)要求、利害所在。十八屆四中全會《決定》指出，要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這是對決策權(quán)行使的倒逼約束，要求決策者保持對權(quán)力的高度謹(jǐn)慎與敬畏，在用權(quán)決策時要承擔(dān)責(zé)任。一是制定重大行政決策終身責(zé)任追究法律制度。這項(xiàng)制度有利于厘清不同決策主體的決策內(nèi)容和權(quán)責(zé)界限，明確重大決策權(quán)的歸屬，嚴(yán)格規(guī)定追究主體、追究對象、追究理由、追究程序和責(zé)任方式，增強(qiáng)決策事項(xiàng)的計劃性和確定性。二是建立完善重大決策責(zé)任倒查機(jī)制，在賦予決主體決策權(quán)的同時，按照“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，對違法決策、決策不作為、決策嚴(yán)重失誤等情形進(jìn)行責(zé)任追究，明確不同責(zé)任，保證責(zé)任落實(shí)到每一個決策環(huán)節(jié)。三是完善責(zé)任追究配套制度，如建立決策評估機(jī)制，科學(xué)判斷決策失誤的損失，尋求多元化的決策責(zé)任追究途徑。

（五）決策評估機(jī)制

健全決策評估機(jī)制，就是對已出臺的政府決策的實(shí)施效果進(jìn)行考核，以促進(jìn)政府決策的改進(jìn)與完善。決策是一個過程，因此，評估的范圍是對整個政府決策運(yùn)行過程的全方位評估，既包括決策活動，也包括執(zhí)行活動。一是應(yīng)該建立科學(xué)的評估指標(biāo)，有針對性地解決決策中規(guī)范性和操作性的難題；二是確定好決策評估的時間點(diǎn)，因?yàn)?，任何決策活動不是一蹴而就，決策的執(zhí)行需要一個階段，決策效果的顯現(xiàn)也要有一個過程，因此，不能在決策公布后立即進(jìn)行評估，這樣評估的結(jié)果難以準(zhǔn)確和完整。［6］

據(jù)悉，《重大行政決策程序條例》正在研究制定中，這為決策評估機(jī)制發(fā)揮作用提供了保障。一方面它可以針對短時間決策，盡快評估決策的效果，如工程驗(yàn)收等方面，及時監(jiān)督檢查決策是否科學(xué)；另一方面，它也可以在決策實(shí)施很長時間后評估決策效果，如在出現(xiàn)事故或問題后進(jìn)行評估，這也為責(zé)任倒查機(jī)制提供了前提。［7］

總之，健全政府依法決策機(jī)制，關(guān)鍵在于完善行政決策程序，構(gòu)建政府依法決策機(jī)制體系，實(shí)現(xiàn)政府決策全過程的依法進(jìn)行，從而規(guī)范決策權(quán)力，約束決策運(yùn)行；嚴(yán)格決策程序，確保決策合法；實(shí)行責(zé)任追究，杜絕權(quán)力妄為；運(yùn)用評估結(jié)果，避免決策失誤。

參考文獻(xiàn)：

［1］楊海坤.李冰.建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機(jī)制［J］.政治與法律，2006（3）：27.

［2］黃霈恩.依法決策是依法行政的起點(diǎn)［J］.中國黨政干部論壇，2015（5）.

［3］劉峰等.把決策權(quán)先關(guān)進(jìn)制度的籠子里［J］.學(xué)術(shù)前沿，2014（5）.

［4］張克生.國家決策：機(jī)制與輿情［M］.天津：天津社會科學(xué)出版社，2004.

［5］涂霖養(yǎng).健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法決策機(jī)制［J］.勞動保障世界，2015（10）.

［6］邢亮，李國旗.健全依法決策機(jī)制［J］.求知，2015（2）.

［7］郭婷.沒有依法決策，何談科學(xué)決策［J］環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2015（4）.

（責(zé)任編輯 馬曉黎）

作者簡介：李文，中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校管理學(xué)教研部副教授，教研部主任（郵政編碼 250014）

中圖分類號：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6359（2016）02-0062-04

基金項(xiàng)目：全省黨校系統(tǒng)黨的十八屆四中全會精神專項(xiàng)研究項(xiàng)目”健全依法決策機(jī)制研究”的階段性成果