成為杰

主體功能區(qū)戰(zhàn)略深化背景下地方政府績效考核改革研究

成為杰

“十三五”期間，主體功能區(qū)戰(zhàn)略將不斷深化。其表現(xiàn)為理念影響越來越大，省級規(guī)劃實施意見開始出臺，某些市縣積極編制規(guī)劃，規(guī)劃試點工作正在進行。在深化的過程中，對當前地方政府績效考核改革指導(dǎo)思想、考核指標設(shè)計等方面具有較大影響，但是在考核模式、數(shù)字考核等問題上還有一定改革空間，可以根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求進一步改革。

地方政府;績效考核;主體功能區(qū)

黨的十八大以來，在生態(tài)文明等新的發(fā)展觀指引下，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟正在轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟正在進入新常態(tài)。而這些舉措實際上與習(xí)近平同志在浙江主政時期“實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)雙贏”、“綠水青山也是金山銀山”、“既看經(jīng)濟指標，又看社會人文環(huán)境指標”等以生態(tài)文明為特色的主政思路密切相關(guān)。之前一般作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一部分的主體功能區(qū)戰(zhàn)略開始作為生態(tài)文明的重要政策抓手而出現(xiàn)，也越來越多地落實到政府管理中來，其中一個重要方面就是對地方政府績效考核產(chǎn)生了較大影響。一方面，學(xué)術(shù)界開始出現(xiàn)越來越多從主體功能區(qū)角度分析地方政府績效考核問題的研究成果。另一方面，政府政策也作出了一定的調(diào)整，如2013年12月中組部印發(fā)了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（下稱《通知》）。本文通過對主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深化進行分析，認為地方政府績效考核的《通知》體現(xiàn)了該戰(zhàn)略對地方政府轉(zhuǎn)型的要求，其后也必然對地方政府績效考核產(chǎn)生越來越深刻的影響，最后提出自己的關(guān)于地方政府績效考核進一步改革的建議。

一、地方政府績效考核改革的背景：主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深化

（一）主體功能區(qū)戰(zhàn)略深化的動力

早在2006年“十一五”規(guī)劃中提出主體功能區(qū)概念開始，對“主體功能區(qū)”的學(xué)術(shù)質(zhì)疑就一直存在，例如有些學(xué)者認為這一規(guī)劃體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟的過度干預(yù)，政策可操作性不強，規(guī)劃的方式難以落實等。但是隨著相關(guān)政策的逐步出臺，中央落實主體功能區(qū)規(guī)劃的舉措越來越多，思路也越來越成熟，相關(guān)學(xué)術(shù)研究的重點逐漸轉(zhuǎn)移到了主體功能區(qū)的設(shè)計和落實問題上來。然而，由于主體功能區(qū)規(guī)劃在地方層面推動的進程放緩，中央層面又有了“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”等新的區(qū)域政策逐步提出，類似質(zhì)疑聲音又開始出現(xiàn)。但是筆者認為主體功能區(qū)戰(zhàn)略還會進一步深化，原因有如下四點。

1.主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實的渠道得到疏通。主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實難的重要原因是政府執(zhí)行過程中普遍存在的“中梗阻”現(xiàn)象。針對這一問題，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體多次強調(diào)要消除“中梗阻”現(xiàn)象，尤其是把“上有政策、下有對策”問題提高到了政治紀律的高度。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要遵守政治紀律，其中重要方面就是必須“要防止和克服地方和部門保護主義、本位主義，決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通?！盵1]由于我國執(zhí)政黨意志對政府管理和政府政策影響較大，從公共政策的角度看，執(zhí)政黨對政策執(zhí)行的強調(diào)必然導(dǎo)致中央對地方控制的加強，而對地方政府績效的考核則是從結(jié)果上中央控制地方的重要手段。

2.全面深化改革走向深入，各種配套制度逐步成熟，主體功能區(qū)戰(zhàn)略深化在操作上的障礙進一步掃除。主體功能區(qū)戰(zhàn)略深化的困難很大一部分也是因為各條線部門政策的不配套和中央與地方事權(quán)關(guān)系的不規(guī)范造成的阻力。從條線部門政策的角度來看，矛盾最突出的財稅制度正在改革。在《深化財稅體制改革總體方案》（2014年6月30日）等文件的指導(dǎo)下，新的財稅制度改革將在煤炭資源稅、環(huán)境保護稅征收及分配等方面進行調(diào)整，有利于優(yōu)化、重點、限制等開發(fā)區(qū)之間的平衡。從中央與地方事權(quán)關(guān)系來看，隨著中央與地方事權(quán)關(guān)系規(guī)范化問題的提出，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在操作方面更成熟。黨的十八屆三中全會文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》及十八屆四中全會文件《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中都提出中央與地方事權(quán)劃分問題。當前中央與地方事權(quán)關(guān)系要走向規(guī)范化、法律化，并在各級政府職責(zé)定位問題上取得了實質(zhì)性、突破性進展。中央政府定位是強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，省級政府定位是“統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)”，市縣政府定位是“執(zhí)行職責(zé)”。[2]新的事權(quán)職責(zé)定位有利于明確主體功能區(qū)戰(zhàn)略所提出的各項政府責(zé)任，進而促進戰(zhàn)略的落實。

3. 地方政府，尤其是發(fā)達地區(qū)的地方政府，主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實的原動力越來越大。主體功能區(qū)戰(zhàn)略根本上是一個區(qū)域空間的調(diào)整戰(zhàn)略，需要地方政府的具體落實。而長期以來，地方政府幾乎完全依靠大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，這也正是主體功能區(qū)戰(zhàn)略所要解決的開發(fā)秩序問題。但是，堅持原來發(fā)展模式的困難越來越大，“增長速度進入換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨陣痛期，前期刺激政策消化期”三期疊加的整體經(jīng)濟形勢下，地方經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著很大的壓力，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級不再是外部的要求，而成為地方（尤其是發(fā)達省份）進一步發(fā)展的切實需要，并逐步為當?shù)卣J識。越來越多的地方政府把更多精力放在轉(zhuǎn)型升級，而不是盲目推進工業(yè)化上，以浙江省為例。浙江省制造業(yè)水平在全國處于領(lǐng)先地位，但是受到金融危機的影響，原先的低水平制造業(yè)遇到了極大困難，促使浙江省政府必須考慮淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。為此，浙江省政府從空間布局調(diào)整和環(huán)境整治入手，積極推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略，加快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，取得了良好效果。

4.在目前的區(qū)域政策體系中主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、約束性地位難以替代，而且其作用越來越突出。最近提出的“一路一帶”、“長江經(jīng)濟帶”等區(qū)域政策的著眼點都是從全國層面培育重點開發(fā)的增長區(qū)域，而不是覆蓋全國的、具體到縣的、紅線式的規(guī)劃，這些新的區(qū)域政策與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的落實是互相促進關(guān)系。2015年4月國務(wù)院批復(fù)的《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》中要求“嚴格按照主體功能定位”進行開發(fā)，在相關(guān)的新聞發(fā)布會上，負責(zé)人還強調(diào)了“加強與其它規(guī)劃相銜接，重點做好與主體功能區(qū)規(guī)劃、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及長江中游地區(qū)已出臺的有關(guān)區(qū)域規(guī)劃的銜接”問題。[3]可以說至今仍然沒有新的區(qū)域政策取代主體功能區(qū)戰(zhàn)略的地位。而且全國區(qū)域開發(fā)秩序仍然沒有建立，區(qū)域政策體系的系統(tǒng)性不足，造成政策沖突的現(xiàn)象普遍存在，整體上效果不佳等問題依然存在，這些都要求主體功能區(qū)戰(zhàn)略必然進一步深化。

（二）主體功能區(qū)戰(zhàn)略深化的表現(xiàn)

2013年11月12日，十八屆三中全會報告在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中提出了“堅定不移實施主體功能區(qū)制度”的要求。這意味著，雖然主體功能區(qū)戰(zhàn)略在深化中取得了明顯的進展，但是也要認識到，主體功能區(qū)戰(zhàn)略將由“戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸黧w功能區(qū)制度”。主體功能區(qū)制度的構(gòu)建不是一蹴而就的，不能完全依靠指標來衡量是否落實，不能超越條件，而需要長期堅持，逐步推動。目前的進展主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.主體功能區(qū)的理念影響越來越大。主體功能區(qū)要求根據(jù)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力，以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等來確定區(qū)域發(fā)展的功能定位和發(fā)展方向，是一種典型的“反規(guī)劃”理念，代表了國際規(guī)劃領(lǐng)域最新的研究趨勢。目前主體功能區(qū)的這一理念已經(jīng)延伸到了城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展、氣象等領(lǐng)域，正在逐步被政府的各個部門、各級地方政府所認知、認同。如山東曲阜積極探索在縣域范圍內(nèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)。[4]山西省十分重視“十三五”期間的主體功能區(qū)建設(shè)工作，認為“‘十三五’是主體功能區(qū)全面貫徹實施的開局時期，也是山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展攻堅的實質(zhì)性階段，推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標，按照不同層面主體功能區(qū)，有序引導(dǎo)區(qū)域空間開發(fā)，協(xié)調(diào)區(qū)域開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾與沖突，對山西省經(jīng)濟社會全面發(fā)展與生態(tài)文明整體提升，具有深遠的歷史意義和重要的現(xiàn)實意義。”[5]甚至在某些專業(yè)領(lǐng)域，也開始產(chǎn)生影響。如西藏“自治區(qū)氣象局為規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之一，且多項氣象工作被納入該《規(guī)劃》?！盵6]2014年8月，吉林省通過了《關(guān)于吉林省生態(tài)城鎮(zhèn)化的實施意見》明確要求“嚴格執(zhí)行《吉林省主體功能區(qū)規(guī)劃》，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，明確重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域功能布局，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)城鎮(zhèn)化形態(tài)格局?！盵7]

2.省級開始編制《實施意見》，推動規(guī)劃的操作。目前我國除港澳臺地區(qū)之外的省級主體功能區(qū)規(guī)劃（包括西藏自治區(qū)）編制工作都已經(jīng)完成。在此基礎(chǔ)上，各省區(qū)市政府正在積極編制相關(guān)實施意見，如2015年1月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃實施意見》發(fā)布。這些實施意見提高了省級主體功能區(qū)規(guī)劃的可操作性。

3.主體功能區(qū)規(guī)劃編制開始深入到市縣一級。雖然國家只要求編制到省一級，但是某些市縣現(xiàn)在也在根據(jù)中央及省級規(guī)劃精神編制市縣的規(guī)劃。如近期編制的實施意見有《蘇州主體功能區(qū)規(guī)劃》（2014年11月）、《武漢市主體功能區(qū)規(guī)劃》（2014年12月）、《烏魯木齊市主體功能區(qū)規(guī)劃（2015-2020年）》（2015年2月）。這些規(guī)劃編制出來之后，更有利于政策的具體落實。

4.當前主體功能區(qū)規(guī)劃的試點工作正在試點縣市中積極推動。2014年4月，《國家發(fā)展改革委 環(huán)境保護部關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知(發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號)》公布了《國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范名單》。所涉及的大部分省份都十分重視這一工作，給相關(guān)市縣提供了良好的政策條件，出臺了相關(guān)的實施意見。如2014年4月，名單一經(jīng)公布陜西省安康市立即出臺了《關(guān)于扎實開展國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的意見》。

二、主體功能區(qū)戰(zhàn)略視角下地方政府績效考核改革的進展

1998年中央出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》是較早對地方政府績效考核進行規(guī)范的文件，但是這一文件過度強調(diào)了經(jīng)濟工作指標、經(jīng)濟發(fā)展速度、財政收入增長幅度等內(nèi)容，助長了地方政府“GDP主義”。后來中央又出臺了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》（2006年）、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》（2009年）等文件，對地方政府績效考核問題進行了完善。2013年12月中組部印發(fā)了《通知》，這是中央關(guān)于地方政府績效考核的最新指導(dǎo)性文件，它明顯受到了主體功能區(qū)戰(zhàn)略的影響。

(一)主體功能區(qū)理念進入了地方政府績效考核工作的指導(dǎo)思想

首先體現(xiàn)在分類指導(dǎo)的理念上。不同地方政府因為區(qū)域不同，指標設(shè)計應(yīng)該不同，但是在之前的文件里面都沒有明確體現(xiàn)。而《通知》中就明確指出，要“根據(jù)不同地區(qū)、不同層級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容?！庇绕涫轻槍ο拗崎_發(fā)區(qū)地方政府考核提出“強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重?！逼浯?，明確要求打破“GDP主義”?！癎DP主義”是地方政府績效考核的痼疾，也是造成區(qū)域開發(fā)秩序混亂和主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實的重要原因。針對這種現(xiàn)象，《通知》提出“選人用人不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄?！薄安荒軆H僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名。中央有關(guān)部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率來衡量各省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)展成效。地方各級黨委政府不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下一級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次?！?/p>

(二)針對不同主體功能區(qū)設(shè)計不同的考核指標，確立了開發(fā)紅線

對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)不適當?shù)靥岢龅貐^(qū)生產(chǎn)總值、財政收入等經(jīng)濟指標要求，是某些地方政府過度開發(fā)行為的重要原因，也是確立開發(fā)紅線的重要制度障礙。針對這種情況，《通知》要求“對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值。對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標。對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點考核扶貧開發(fā)成效?！?/p>

(三)硬化考核指標，明確考核結(jié)果后的責(zé)任追究問題

考核結(jié)果得不到落實，尤其是責(zé)任事件難以追究，是地方政府績效考核存在的重要難點?！锻ㄖ芬?，“制定違背科學(xué)發(fā)展行為責(zé)任追究辦法，強化離任責(zé)任審計，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態(tài)嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任?！边@些舉措強化了考核結(jié)果的適用，有力糾正了考核指標軟約束問題，也增強了主體功能區(qū)的制度性。

(四)提出了績效考核的體系化、系統(tǒng)化問題

當前基層政府面臨的考核、檢查過多，“上面千條線，下面一根針”，造成了基層負擔過重。對于上級政府的工作部門來說，簡單通過考核基層政府的方式來推動工作，某種意義上成了推卸責(zé)任和維護部門利益的手段，但是卻造成了整個政府管理體系的不合理。為此，《通知》要求“規(guī)范和簡化各類工作考核。加強對考核的統(tǒng)籌整合，切實解決多頭考核、重復(fù)考核、繁瑣考核等問題，簡化考核程序，提高考核效率。精簡各類專項業(yè)務(wù)工作考核，取消名目繁多、導(dǎo)向不正確的考核，防止考核過多過濫、‘一票否決’泛化和基層迎考迎評負擔沉重的現(xiàn)象。”通過這些做法，可以從績效考核的角度有效抵制對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的地方政府在經(jīng)濟指標方面的過度要求，從而使區(qū)域發(fā)展的功能定位更加清晰，地方政府職能更加明確而集中。

整體來看，《通知》通過地方政府績效考核方面的改革，觸及了地方政府與市場界限不清晰問題，約束了政府過度干預(yù)地方經(jīng)濟的行為，促使優(yōu)化開發(fā)區(qū)地方政府職能向公共服務(wù)和經(jīng)濟管制轉(zhuǎn)變，有助于破除部門利益，避免部門通過考核等方式給地方造成過大壓力，從一定程度上削弱了地方保護主義行為，為限制開發(fā)區(qū)等生態(tài)地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

三、目前地方政府績效考核的局限與改進空間

雖然，《通知》在地方政府績效考核問題上取得了可喜的突破，但是事實上還只能說是從操作層面上對原來做法有限的改進，其缺陷在于沒有從績效考核層面上觸及行政體制改革問題，一定程度上還會在某些方面制約主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，在實踐中仍然有改進空間。

(一)在地方政府績效考核模式問題上缺乏突破

與我國政府管理上的壓力型體制相配套，我國地方政府績效考核基本上采取的是自上而下的模式，改革后的考核基本上仍然沒有跳出這一模式，在帶有新公共管理色彩的自下而上考核模式上缺乏探索。主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求政府管理體制和過程中都要體現(xiàn)出生態(tài)文明的要求，就是要實現(xiàn)與工業(yè)文明相適應(yīng)的官僚制度的單向評價方式向適應(yīng)生態(tài)文明要求的民主化的雙向評價模式轉(zhuǎn)變。地方政府績效自上而下的考核基本上是上級政府對下級政府的“內(nèi)部”考核，這種“內(nèi)循環(huán)”的方式缺乏外部壓力，在考核公信力、“信息不對稱”等問題上都有天然的缺陷。自下而上的考核則表現(xiàn)為社會評價、群眾公認等方式，這些方式一方面體現(xiàn)了在地方政府績效考核問題上的民主化，另一方面，也可以彌補自上而下考核中難以體現(xiàn)非經(jīng)濟指標（尤其是一些生態(tài)指標）的問題，體現(xiàn)了地方政府績效考核工作的科學(xué)化水平。但是在本次改革中考核方式的變革沒有充分體現(xiàn)，這就制約了整個地方政府績效考核工作的民主化和科學(xué)化程度，也難以保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略的最終落實。

(二)沒有根本上解決“數(shù)字出官”的問題

“數(shù)字出官”是指在地方政府績效考核中過度依賴數(shù)字等量化指標來衡量地方政府績效的現(xiàn)象，其導(dǎo)致的“GDP主義”也是推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略過程中在政府績效考核上存在的最大問題。事實上，政府工作具有高度的復(fù)雜性，其提供的公共產(chǎn)品是難以通過量化的方式進行測量的。但是，目前在地方政府績效考核中存在簡單通過國內(nèi)生產(chǎn)總值等量化指標進行考核的現(xiàn)象，一定程度上造成了地方政府為了追求某些量化指標而盲目追求經(jīng)濟發(fā)展高速度的問題?！霸谥\求政績合法性的大環(huán)境下，上級政府和部門為了取得較好的政績，穩(wěn)定自身執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，不斷提高對下級政府和部門的政績要求，下級政府和部門再將任務(wù)下達給其下級，層層下放、層層分解、層層加碼，最終分解到基層政府時，指標完成額的要求往往已經(jīng)是當初的幾倍甚至十幾倍。”[8]而目前的改革方案雖然觸及了反對“GDP主義”的問題，但是采取的方式仍然沒有跳出量化指標的模式，實際上是用新的數(shù)字來取代了老的數(shù)字，這樣沒有辦法根本上解決“數(shù)字崇拜”問題。

(三)地方政府績效考核法治化導(dǎo)向缺失

十八屆三中全會報告中“主體功能區(qū)制度”的提法體現(xiàn)在地方政府績效考核問題上就是要求黨政領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核涉及政府管理和公共服務(wù)的方方面面，都需要出臺明確、完整和權(quán)威的制度來加以規(guī)范。從這個角度來看，法治化是主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進的必然要求，也是地方政府績效考核改革的重要方向，是依法治國的執(zhí)政方略在政府政策執(zhí)行問題上深化的重要體現(xiàn)。20世紀90年代以來，通過法治和制度化的手段來保障地方政府績效考核工作，也是英國、美國、荷蘭等當代世界先進國家的通行做法。[9]當前，各地陸續(xù)通過黨的政策、政府或部門文件等方式對政府績效考核的某些問題進行了規(guī)定，但是在考核的標準和原則、組織主體、流程方法等問題上都還存在一定的隨意性和盲目性。法治化要求對當前各部門對地方政府尤其是基層政府的考核項目進行整合、梳理，減輕基層負擔，減少一票否決項目，改變目前地方政府績效考核問題上的無序現(xiàn)狀，同時突出考核重點，一定程度上減少“以文件落實文件”的現(xiàn)象，有助于督促地方政府落實上級政府政策。

(四)地方政府績效考核的責(zé)任問題沒有解決

地方政府績效考核的責(zé)任性是指地方政府績效考核結(jié)果的運用程度。在績效考核的運用上，雖然地方政府各地規(guī)定要與干部使用、評優(yōu)評先、物質(zhì)獎勵等相掛鉤，但是事實上除了物質(zhì)獎勵能夠較好體現(xiàn)外，其他方面得不到體現(xiàn)。當然，一個重要原因是地方政府績效考核現(xiàn)在主要是對當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)班子整體的考核，而沒有落實到干部個人，尤其是一把手的考核，制約了考核結(jié)果的運用問題。這種考核方式是與黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)制和行政上實際上實行的集體負責(zé)制相適應(yīng)的，這種方式是民主集中制的體現(xiàn)，但是卻在某些方面難以適應(yīng)現(xiàn)代社會的治理要求。

四、關(guān)于地方政府績效考核的對策與建議

(一)樹立法治思維，加強主體功能區(qū)制度下的地方政府績效考核體制機制建設(shè)

主體功能區(qū)制度的構(gòu)建要融入到當?shù)馗黜椆ぷ髦腥?，不?yīng)該僅僅由政府來負責(zé)，應(yīng)該強化人大作為地方權(quán)力機構(gòu)在推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略方面的作用。首先，當前各地的主體功能區(qū)規(guī)劃都是政府部門的行為，可以嘗試通過地方人大通過的規(guī)劃方式，在條件成熟之后，然后再通過地方條例等方式，提高主體功能區(qū)的制度化水平。其次，黨委的組織部門、紀檢部門，政府督察部門、審計部門、監(jiān)察部門、統(tǒng)計部門等部門應(yīng)該相結(jié)合，建立地方政府績效考核領(lǐng)導(dǎo)小組機制，由黨政主要負責(zé)人及各部門負責(zé)人擔任總負責(zé)人。這一領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該相對獨立于任何政府職能部門，可以嘗試直接向地方權(quán)力機關(guān)負責(zé)。通過這一領(lǐng)導(dǎo)小組對各部門對下級政府的考核依照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求進行整理，在此領(lǐng)導(dǎo)小組之外，一般不允許其他職能部門再向基層政府下達考核任務(wù)。以此可以加強地方政府績效考核的嚴肅性，提高主體功能區(qū)戰(zhàn)略紅線的權(quán)威性。

(二)杜絕數(shù)字腐敗，樹立多元評價的導(dǎo)向

短期來看，地方政府績效考核還難以完全擺脫數(shù)字的方式，而數(shù)字腐敗問題就十分突出。我國各省市國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之和高于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）統(tǒng)計數(shù)字幾十萬億元，重要的原因就是地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)事實上存在相當程度的虛報現(xiàn)象。“下級多出數(shù)字、多出政績對上級只有好處沒有壞處，上級即使知道報上來的數(shù)字有水分也會睜一只眼閉一只眼，有的還授意、指示虛報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，甚至直接篡改基層上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共同從‘摻水’數(shù)字里受益?！盵10]從根本上解決這一問題的途徑就是打破“數(shù)字壟斷”，不能僅僅通過數(shù)字來評價政府，數(shù)字也不能僅僅來自于政府自身。首先，嘗試建立新的定性指標作為考核輔助。應(yīng)該在指標設(shè)計上堅持定量考核與定性考核相結(jié)合的原則，設(shè)計能夠體現(xiàn)當?shù)氐膶嶋H情況和主體功能區(qū)的功能定位的定性指標，作為對當?shù)卣冃Э己说闹匾矫?。如?yōu)化開發(fā)區(qū)可以嘗試“公共服務(wù)滿意度”、“生活幸福指數(shù)”等指標，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)可以嘗試建立生態(tài)產(chǎn)品保護程度等環(huán)境類指標。其次，建立政府績效考核數(shù)字來源的社會評價渠道?？梢愿鶕?jù)主體功能區(qū)要求建立政府績效考核評估員隊伍，包括基層對口職能部門工作人員，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，大眾傳媒，專家，基層黨員和群眾代表，網(wǎng)民等。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)可以重點突出基層黨員和群眾代表直接參與評議的方式，推動政府更快地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在重點開發(fā)區(qū)則可以重點突出企業(yè)的訴求。

(三)加強地方政府績效考核結(jié)果的運用

可以在干部隊伍建設(shè)中的三個方面運用。第一，考核結(jié)果可以作為干部的選任依據(jù)?？梢試L試根據(jù)主體功能區(qū)提拔任用干部，例如各個優(yōu)化開發(fā)區(qū)之間黨政主要負責(zé)人流動，各個重點開發(fā)區(qū)之間黨政主要負責(zé)人流動，各個限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)之間黨政主要負責(zé)人流動。這樣的好處是功能定位一致，對干部的能力要求比較一致，為干部任用提供了較為可靠的能力依據(jù)。第二，把考核結(jié)果作為政府階段工作的評估，引導(dǎo)政府工作努力的方向。在各個地區(qū)由于功能要求的不同，不同地區(qū)基層政府的主要工作應(yīng)該有所不同。通過對優(yōu)化開發(fā)區(qū)政府為公眾提供公共服務(wù)能力的考核，可以引導(dǎo)當?shù)卣e極轉(zhuǎn)變職能，提高公共服務(wù)能力。通過對重點開發(fā)區(qū)政府促進經(jīng)濟發(fā)展的績效考核，可以促進當?shù)卣迅嗑Ψ旁诠I(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)上。第三，考核結(jié)果公開發(fā)布，可以對政府工作構(gòu)成監(jiān)督和督促。由于主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有開發(fā)紅線的性質(zhì)，某些地方政府為了短期利益有可能突破紅線，或者主要工作偏離主體功能區(qū)功能定位?？己私Y(jié)果向社會公開發(fā)布，可以使更多的當?shù)厝罕娭ぎ數(shù)卣陌l(fā)展方向和政策是否符合當?shù)亻L遠利益，避免當?shù)卣臋C會主義行為。

[1]習(xí)近平.嚴明政治紀律，自覺維護黨的團結(jié)統(tǒng)一[A].十八大以來重要文獻選編（上）[C].中央文獻出版社,2014.132.

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[10]朱海滔.“數(shù)字出政績”導(dǎo)致統(tǒng)計腐敗[N].中國商報，2012-04-13.

（責(zé)任編輯 馬曉黎)

成為杰，中共浙江省委黨校黨史黨建部講師，政治學(xué)博士（郵政編碼 300071）

C933.4

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1672-6359(2016)06-0046-05

國家社科重大課題“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”之子課題“主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進研究” (13&ZD017)階段性成果,中共浙江省委黨校青年教師學(xué)術(shù)促進會2015年度課題“主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的地方政績考核研究”（QCH201503）最終成果