呂德文

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

綜合治理視角下的治安聯(lián)防制度變革

呂德文

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

治安聯(lián)防隊作為群防群治的一部分，是我國社會治安工作的重要法寶。20世紀(jì)90年代以來，治安聯(lián)防隊不斷面臨被公安機(jī)關(guān)整頓的命運(yùn)，而專業(yè)化的改革并沒有解決其痼疾：聯(lián)防隊員暴力執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的問題屢禁不止。根本原因是，專職的治安聯(lián)防隊是改革開放后我國社會治安工作由群眾路線向?qū)ｉT工作轉(zhuǎn)型的結(jié)果，在性質(zhì)上屬于群防群治組織，在功能上是協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好社會治安的專門工作，因此，它是“專群結(jié)合”的產(chǎn)物。一旦走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的道路，80年代初綜合治理內(nèi)部的暫時平衡很快就被打破，它看似是個群防群治組織，但卻一點(diǎn)也不簡約；它看似已足夠規(guī)范化，但卻絲毫沒有官僚制組織的技術(shù)優(yōu)越性。解決這一問題的關(guān)鍵有二，一是要實現(xiàn)“集權(quán)的簡約治理”；二是找回專門工作的政治性。

綜合治理；治安聯(lián)防隊；專群結(jié)合；群防群治；群眾路線

從20世紀(jì)90年代初起，綜合治理正式成為我國社會治安工作的指導(dǎo)思想，在越來越嚴(yán)峻的社會治安形勢的挑戰(zhàn)下，其內(nèi)在張力彰顯無遺，以大眾化為特征的群防群治組織，制度缺陷很明顯，但專業(yè)化的改革并沒有解決這一痼疾：聯(lián)防隊員暴力執(zhí)法，越權(quán)執(zhí)法的問題屢禁不止。因而，治安聯(lián)防隊的歷史幾乎就是一部整頓史。在某種意義上，治安聯(lián)防隊的命運(yùn)，深刻地表明我國的社會治安工作面臨的尷尬處境。本文關(guān)心的現(xiàn)實命題是，治安聯(lián)防隊作為群防群治的一部分，是我國社會治安工作的重要法寶，為何在20世紀(jì)90年代以來，不斷面臨整頓，以至于被取消的境地？與此相關(guān)的理論問題是，綜合治理中“專群結(jié)合，依靠群眾”的指導(dǎo)方針，在實踐中是如何慢慢發(fā)生改變的，“專群結(jié)合”在多大程度上具有合法性？

一、綜合治理

1991年中共中央、國務(wù)院和全國人大分別作出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，正式提出了社會治安綜合治理的概念，綜合治理由此成為此后20年社會治安工作的指導(dǎo)思想和工作方針，其基本內(nèi)涵是，“在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會穩(wěn)定，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”。

很顯然，綜合治理并非新生事物，它實際上是群眾路線在新時期社會治安工作中的具體表現(xiàn)。事實上，群眾路線一直是新中國政法工作的重要法寶，以至于處理群眾路線與專門機(jī)關(guān)工作的關(guān)系一直是政法體制運(yùn)作的關(guān)鍵[1]。1951年，毛澤東同志在修改第三次全國公安會議決議時寫的幾段指示指出，鎮(zhèn)壓反革命必須實行黨的群眾路線：

全國各地已經(jīng)實行的有效的工作路線，是黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動，嚴(yán)格地審查捕人和殺人的名單，注意各個時期的斗爭策略，廣泛地進(jìn)行宣傳教育工作(各種代表會、干部會、座談會、群眾會，在會上舉行苦主控訴，展覽罪證，利用電影、幻燈、戲曲、報紙、小冊子和傳單作宣傳，做到家喻戶曉，人人明白)，打破關(guān)門主義和神秘主義，堅決地反對草率從事的偏向[2]。

在陜甘寧邊區(qū)時期，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了中國法律的新傳統(tǒng)，馬錫五審判方式以及由此推動的人民調(diào)解至今影響著中國的司法實踐[3]。這一傳統(tǒng)的根本特征是，在新中國的“法統(tǒng)”中，在理念上接續(xù)了傳統(tǒng)中國“治”的思想，公、檢、法成為整體政治的一部分，“綜治”因此變得順其自然[4]。在新中國成立初期，政法工作中的群眾路線成為國家建設(shè)的重要手段，毛澤東同志在鎮(zhèn)反工作中的指示，將群眾路線的工作方法進(jìn)一步操作化，其核心便是由“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動”構(gòu)成的綜合治理思想。

綜合治理思想與延安時期毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中關(guān)于中心工作的表述的有內(nèi)在的契合性。毛澤東同志指出：

在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。……領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅持地貫徹下去，務(wù)必得到一定的結(jié)果，這是一種領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)[5]。

有效地推進(jìn)中心工作，必須采取綜合治理的方法。研究表明，毛澤東同志的這一指示不僅在鎮(zhèn)反運(yùn)動中獲得了成功，還在土地改革、改造舊官僚系統(tǒng)等領(lǐng)域取得了顯著效果，成功地實施了國家建設(shè)。國家建設(shè)的過程是確立新政權(quán)的性質(zhì)與合法性、動員社會及反官僚主義的過程，正是這一成功，奠定了群眾路線在新中國政法體制中的獨(dú)特地位，這典型地表現(xiàn)在人民司法的群眾路線譜系中。黃宗智將群眾路線內(nèi)含的半正式行政方式與改革時期和歷史上的地方行政實踐相聯(lián)系，概括為“集權(quán)的簡約治理”，認(rèn)為這是區(qū)別于韋伯式的官僚制和蘇聯(lián)體制的獨(dú)特的行政方式[6]。

總體上看，群眾路線所內(nèi)含的綜合治理思想，既有集權(quán)的成分，強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，又有簡約治理的成分，強(qiáng)調(diào)“全國各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會”[7]；既強(qiáng)調(diào)官僚制建設(shè)，分工協(xié)調(diào)，“對于任何工作任務(wù)……的向下傳達(dá)，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其個別部門都應(yīng)當(dāng)通過有關(guān)該項工作的下級機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，使他們負(fù)起責(zé)任來，達(dá)到分工而又統(tǒng)一的目的（一元化）”，以達(dá)到“統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動”，又強(qiáng)調(diào)群眾動員，“打破關(guān)門主義和神秘主義”[8]。

綜合治理內(nèi)部各個成分之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。建國初期，集權(quán)與簡約治理、官僚制建設(shè)與群眾動員之間保持了較好的平衡關(guān)系，使得鎮(zhèn)反等社會治安工作順利進(jìn)行，60年代初期，針對社教運(yùn)動中出現(xiàn)的“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”的主張，浙江諸暨楓橋區(qū)創(chuàng)造了“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，把絕大多數(shù)四類分子改造成新人，實現(xiàn)捕人少，治安好”的楓橋經(jīng)驗，使政法工作中的群眾路線發(fā)展到了高潮[9]。文革期間，這一平衡關(guān)系被打破，群眾運(yùn)動取代了官僚制建設(shè)，“砸爛公檢法”，這個時期的治安聯(lián)防組織也具有明顯的專政色彩，很多地方成立了類似“群眾專政指揮部”的組織。

專職的治安聯(lián)防隊是改革開放后我國社會治安工作由群眾路線向?qū)ｉT工作轉(zhuǎn)型的結(jié)果，在性質(zhì)上屬于群防群治組織，在功能上是協(xié)助公安部門做好社會治安的專門工作，因此，它是“專群結(jié)合”的產(chǎn)物。不過，一旦走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的道路，80年代初綜合治理內(nèi)部的暫時平衡很快就被打破，它看似是個群防群治組織，但卻一點(diǎn)也不簡約；它看似已足夠規(guī)范化，但卻絲毫沒有官僚制組織的技術(shù)優(yōu)越性。非常奇怪的是，一方面，人們普遍將90年代以來治安聯(lián)防隊出現(xiàn)的問題歸咎于群防群治組織天生的制度缺陷，另一方面，人們又普遍用治安聯(lián)防隊員的犯罪行為來抨擊政法機(jī)關(guān)的暴力。只有真正深入綜合治理內(nèi)部，才能理解治安聯(lián)防隊在90年代以來的遭遇。

二、治安聯(lián)防隊的規(guī)范化

改革開放初期，中央提出了社會治安綜合治理的方針，一些地方也已進(jìn)行了實踐，其基本做法是專門機(jī)關(guān)工作與群眾路線相結(jié)合，試圖扭轉(zhuǎn)大規(guī)模群眾動員所帶來的社會秩序混亂問題，各地普遍采取了使治安聯(lián)防隊工作逐步規(guī)范化的做法。不過，很快，社會治安工作面臨的不再是群眾運(yùn)動失控的問題，而是專門機(jī)關(guān)已無法繼續(xù)維持群防群治組織的問題。

治安聯(lián)防隊本是地地道道的群防群治組織，這主要體現(xiàn)在兩個方面，第一，它是群眾自治組織，受地方政府和村（居）委會領(lǐng)導(dǎo)；第二，大部分聯(lián)防隊員是義務(wù)的、兼職的。城市治安聯(lián)防隊基本上由街道領(lǐng)導(dǎo)，從轄區(qū)各單位抽調(diào)人員，公安機(jī)關(guān)起業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。農(nóng)村治安聯(lián)防隊到分田到戶后才出現(xiàn)，是村民自治的主要內(nèi)容。有趣的是，正是治安聯(lián)防隊，催生了村民自治制度。“中國自治第一村”廣西合寨建立的村委會，正是從組織治安聯(lián)防隊和起草治安《民約》開始的，治安聯(lián)防隊員也是義務(wù)的[10]。誕生于南海的珠三角治安聯(lián)防隊與合寨略有差異，雖然都由村委會負(fù)責(zé)構(gòu)建，但聯(lián)防隊員是“治安承包制”的產(chǎn)物，一開始就是專職的。

這一細(xì)微差異導(dǎo)致了治安聯(lián)防隊不同的發(fā)展道路。隨著村民自治在全國的普及推廣，合寨式的治安聯(lián)防隊漸漸消失，為村民自治所取代，村干部也取代了治安聯(lián)防隊員的功能。80年代初期，村干部在“嚴(yán)打”等社會治安工作中發(fā)揮了重要作用，但80年代中后期以后，隨著集體主義的退潮，村干部不再是治安積極分子，公安機(jī)關(guān)和基層政府對村莊組織和村干部的無所作為有頗多微詞[11]。純農(nóng)業(yè)地區(qū)面臨的并不是治安聯(lián)防隊無法管理的問題，而是公安機(jī)關(guān)急切希望在村莊內(nèi)建立群防群治組織的問題。1994年，中央綜治委、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會工作的意見》的通知，寄希望于在村民自治的框架內(nèi)加強(qiáng)治保會建設(shè)，以此搞好農(nóng)村治安工作。但是，在公安機(jī)關(guān)新時期的群眾路線（如社區(qū)警務(wù)）推廣以前，80年代中后期以來的鄉(xiāng)村治安工作并無根本改變。

珠三角的治安聯(lián)防隊朝著另一方向發(fā)展。由于珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，外來人口大量流入，社會治安一度有惡化的跡象，故有強(qiáng)烈保留農(nóng)村治安聯(lián)防隊的需要。而珠三角商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，又為“治安承包制”的進(jìn)一步完善發(fā)展提供了條件，1990年廣東省頒布了《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》，其中的第十一條規(guī)定，“群眾治安聯(lián)防組織及其成員的活動經(jīng)費(fèi)和經(jīng)濟(jì)報酬，實行民籌公助的辦法，主要從受益單位和個人收取的治安聯(lián)防費(fèi)中解決，不足部分由當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)補(bǔ)助”，治安聯(lián)防費(fèi)正式登上了歷史舞臺。

南海模式的發(fā)展，與城市治安聯(lián)防隊的轉(zhuǎn)型漸漸合流。改革開放初期，城市各街道經(jīng)過短暫的建立、規(guī)范治安聯(lián)防組織后，很快陷入了困境，核心問題是傳統(tǒng)的治安聯(lián)防組織已無法維持。比如，《天津市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局〈關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防有關(guān)問題的請示〉的通知》指出，“有的單位抽出的人員不符合治安工作要求，又不能及時調(diào)換；有的單位未經(jīng)公安機(jī)關(guān)同意，擅自調(diào)回人員；有的單位在福利、待遇、補(bǔ)助、獎金等方面與其他職工不一視同仁，致使被調(diào)人員情緒不穩(wěn)，工作不安心；還有的單位既不抽人，也不出資，并說這是‘亂攤派’”。為了應(yīng)對這一情況，1986年，公安部強(qiáng)調(diào)組建城市治安巡邏網(wǎng)，要治安民警隊、武裝民警隊和群眾治安積極分子三種力量相結(jié)合，1988年，針對一些地方治安聯(lián)防隊出現(xiàn)人員減少等情況，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作。各地逐漸改變了傳統(tǒng)的治安聯(lián)防隊的組建方式，各單位由“出人”改變?yōu)椤俺鲥X”。

治安聯(lián)防費(fèi)的出現(xiàn)，在靜悄悄地改變治安聯(lián)防組織的性質(zhì)。貨幣經(jīng)紀(jì)和財政等前提條件是官僚制產(chǎn)生的前提之一[12]。由各單位“出人”和義務(wù)組成的治安聯(lián)防隊，是純粹的群防群治組織，治安聯(lián)防隊員往往并不完全接受公安部門“一元制的”的支配形式，也沒有嚴(yán)格的職務(wù)活動，但治安聯(lián)防費(fèi)的出現(xiàn)，使得各村（居）委會開始引進(jìn)招聘制，聯(lián)防隊員幾乎全是專職的，他們接受村（居）委會的一元化領(lǐng)導(dǎo)。并且，招聘的聯(lián)防隊員，都要經(jīng)過一些專業(yè)訓(xùn)練，其職務(wù)活動也有相對明確的規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)的公安機(jī)關(guān)對群眾治安聯(lián)防組織只是起業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。但珠三角的一些基層公安機(jī)關(guān)，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)集鎮(zhèn)的派出所，也開始直接領(lǐng)導(dǎo)、組建治安聯(lián)防隊，更加強(qiáng)化了“一元制的”支配形式。到1991年中央作出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》之前，各地的治安聯(lián)防組織建設(shè)幾乎全都走上了職業(yè)化、專業(yè)化的道路，已經(jīng)具有明顯的官僚制特征。90年代以后治安聯(lián)防隊存在的問題，并非群防群治組織的制度缺陷帶來的，而是綜合治理內(nèi)部再次失衡的結(jié)果。只不過，這次不是群眾運(yùn)動失控的問題，而是在專業(yè)化的過程中，“集權(quán)”凸顯，喪失了“簡約治理”。

首先，一旦實行“以費(fèi)養(yǎng)隊，自收自支”的特殊的財政政策，治安聯(lián)防隊就難免淪為利益集團(tuán)。在“以費(fèi)養(yǎng)隊”的情況下，治安聯(lián)防費(fèi)有點(diǎn)類似于“包稅制”，它并沒有完全并入公共財政預(yù)算，因此，基層政府和治安聯(lián)防隊難免借此“創(chuàng)收”。只不過，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，治安聯(lián)防費(fèi)的弊端并沒有在公共財政的政策上凸顯出來，相對于“三提五統(tǒng)”而言，治安聯(lián)防費(fèi)的負(fù)擔(dān)不夠明顯。但在“自收自支”的原則下，治安聯(lián)防組織及成員則很容易亂收費(fèi)、亂罰款、亂扣留、亂提成，并因此引來關(guān)于治安聯(lián)防費(fèi)收取合法性的質(zhì)疑。

其次，在“一元制的”支配形式下，一些治安聯(lián)防組織和成員為了創(chuàng)造更多的政績，以獲取更多的報酬，敢于越權(quán)執(zhí)法，這便是90年代后治安聯(lián)防隊暴力事件不斷發(fā)生的原因。1991年，中共中央、國務(wù)院及全國人大關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定中明確指出，各部門、各單位要層層建立社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制，中央社會治安綜合治理委員會還做了關(guān)于實行社會治安綜合治理一票否決權(quán)的詳細(xì)規(guī)定，基層派出所處于壓力型體制的下游，更容易感受到考核壓力，尤其是在“嚴(yán)打”等特殊時期，這一壓力明顯倍增?！耙辉频摹敝湫问接兄谂沙鏊鶎⑦@一壓力傳遞給治安聯(lián)防隊，治安聯(lián)防隊往往是“嚴(yán)打”期間重要的配置性資源的來源[13]。

再次，專業(yè)化的治安聯(lián)防隊，很容易陷入實用主義的困境，喪失群眾路線所具有的政治優(yōu)勢。由于治安聯(lián)防隊一直被定性為群防群治組織，因此，相關(guān)的法規(guī)一直強(qiáng)調(diào)治安聯(lián)防隊員的道德和政治素質(zhì)。在實踐上，治安聯(lián)防隊員的來源主要有二，一是復(fù)員退伍軍人，二是當(dāng)?shù)厣鐣o業(yè)青年。在招聘制中，這兩個指標(biāo)都是出于實用主義的考慮，前者身體素質(zhì)好，紀(jì)律性強(qiáng)，后者則熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，道德和政治素質(zhì)的考量幾乎沒有。一旦陷入實用主義的邏輯中，就無法把好“進(jìn)人關(guān)”。

群眾路線的優(yōu)勢很明顯，由于強(qiáng)調(diào)德行治理和身體治理，因此，這種類型的治安聯(lián)防組織不僅能起到協(xié)助專門機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安的作用，且有助于實現(xiàn)國家權(quán)力的再生產(chǎn)，維護(hù)政權(quán)合法性。一旦專業(yè)化后，治安聯(lián)防隊容易失去群眾性，不僅無法有效維護(hù)社會治安，且還容易消解國家政權(quán)的合法性。某種意義上，正是因為規(guī)范化，導(dǎo)致了治安聯(lián)防隊無法切實發(fā)揮綜合治理的作用，反而讓其自身陷入了不斷被整頓的境地，治安聯(lián)防隊陷入了“規(guī)范-整頓”的怪圈。盡管治安聯(lián)防隊在補(bǔ)充警力不足，維護(hù)社會治安方面發(fā)揮了重要作用，且這是在沒有花費(fèi)國家財政支出的情況下做到的，因此，是簡約的；但是，國家為了整頓治安聯(lián)防隊，卻花費(fèi)了難以估量的政治和行政成本，在這個意義上，治安聯(lián)防制度一點(diǎn)也不簡約。

三、整頓治安聯(lián)防隊

治安聯(lián)防隊的規(guī)范化是后毛澤東時代基層治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果，專業(yè)化、職業(yè)化是群眾動員被摒棄之后，不斷加強(qiáng)官僚制度建設(shè)的必然選擇。只不過，這一選擇卻意外地讓治安聯(lián)防隊陷入了不斷被整頓的境地。非常奇怪的是，整頓的過程仍然延續(xù)了專業(yè)化的道路。

僅僅在中央做出關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定后的2年時間，公安部于1993年5月做出了《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊伍建設(shè)的通知》，要求各地公安機(jī)關(guān)認(rèn)真整頓聯(lián)防隊伍，農(nóng)村原則上不再組織聯(lián)防隊伍；加強(qiáng)對治安聯(lián)防工作的管理指導(dǎo)，進(jìn)一步明確治安聯(lián)防隊的職責(zé)任務(wù)，嚴(yán)防發(fā)生違法違紀(jì)問題。從此，治安聯(lián)防隊進(jìn)入了不斷被整頓的境地。

公安部認(rèn)為，聯(lián)防隊伍中存在不少問題，與公安機(jī)關(guān)疏于管理分不開。因此，整頓治安聯(lián)防隊的總體思路是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在綜合治理內(nèi)部，進(jìn)一步強(qiáng)化了群眾路線向?qū)ｉT機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型的定勢。公安機(jī)關(guān)的具體做法是，對于那些無力領(lǐng)導(dǎo)的治安聯(lián)防隊采取整頓，甚至解散的措施，農(nóng)村地區(qū)原則上不保留治安聯(lián)防隊；對于城市治安聯(lián)防隊，采取干警帶班制度。

如果說1990年前后治安聯(lián)防隊的規(guī)范化只是在治安聯(lián)防隊的組織原則上進(jìn)行了專業(yè)化改造的話，那么，1993年后的治安聯(lián)防隊，則在組織定位上進(jìn)一步向?qū)ｉT機(jī)關(guān)靠攏。表面上看公安部的整頓限制了治安聯(lián)防隊的權(quán)力，但實際上，它造成了一系列意想不到的后果。

首先，數(shù)量龐大的村（居）委會組建的治安聯(lián)防隊，處于更為尷尬的地位。這一類型的治安聯(lián)防隊仍主要由村（居）委會管理，聯(lián)防隊員的工資也由村（居）委會發(fā)；但在業(yè)務(wù)上卻實行干警帶班制度，這與之前公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督完全是兩碼事。在客觀上促成了治安聯(lián)防隊的進(jìn)一步專業(yè)化，聯(lián)防隊員不再執(zhí)行治安之外的其他任務(wù)，職權(quán)變得明確了。但是，造成的后果是，村（居）委會實際上很難再有效地管理使用治安聯(lián)防隊，因為它只能（或只是）輔助專門機(jī)關(guān)工作；而公安機(jī)關(guān)也無法充分管理使用治安聯(lián)防隊，一方面無法再讓治安聯(lián)防隊“越權(quán)執(zhí)法”，另一方面畢竟還是屬于群眾性的治安防范組織。在這種情況下，治安聯(lián)防隊繼續(xù)出事是必然的。

第二，進(jìn)一步專業(yè)化后的由公安機(jī)關(guān)組建的治安聯(lián)防隊突然發(fā)現(xiàn)，雖然其職權(quán)越來越規(guī)范化了，但其身份卻仍是不確定的。相對于公安民警而言，治安員只是零時工。這造成了一個后果，即治安聯(lián)防隊很難再招聘到高素質(zhì)的人才，且聯(lián)防隊員也難以如制度設(shè)計所言，“專業(yè)”地執(zhí)行職權(quán)。

果不出其然，一年過后的1994年，廣東省的佛山市和廣州市分別發(fā)生自建保安隊和聯(lián)防隊員打死人的嚴(yán)重事件。廣東省的反應(yīng)延續(xù)了公安部的基本思路，只是將整頓措施進(jìn)一步清晰化了。第一，更加明確保安隊、治安隊的職責(zé)和權(quán)限。公安部的通知只是明確治安聯(lián)防隊和隊員不得行使公安機(jī)關(guān)的刑事偵查和治安案件的調(diào)查處理等職權(quán)，對那些擔(dān)負(fù)反扒竊等偵察任務(wù)的治安聯(lián)防隊，要一律撤銷。而廣東省則明確提出，“嚴(yán)禁保安員、治安員行使搜查、審訊、拘留、關(guān)押、沒收財物等公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)”，從而將警察權(quán)清晰化了。第二，將清理整頓的工作具體化。比如，佛山采取的是集中培訓(xùn)制度，東莞采取的是“統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一著裝”等五個統(tǒng)一措施。

東莞的措施很值得注意，治安聯(lián)防隊的專業(yè)化程度已相當(dāng)高。不過，這仍無法阻擋治安聯(lián)防隊繼續(xù)犯公安機(jī)關(guān)眼中的“越權(quán)執(zhí)法”問題。事實上，在“一元制的”支配形式下，治安聯(lián)防隊越是專業(yè)化，治安聯(lián)防隊員越是容易為了討好公安機(jī)關(guān)鋌而走險。更多的證據(jù)表明，公安部和廣東省所采取的措施，根本無法遏制治安聯(lián)防隊的“犯罪”。因?qū)O志剛案的持續(xù)發(fā)酵，2003年6月20日發(fā)生的沈國洪案引發(fā)了中央高層的批示，廣東省于當(dāng)年7月組織開展了為期三個月的對治安聯(lián)防隊的清理整頓。其中的主要措施是出臺治安聯(lián)防隊“四不準(zhǔn)”規(guī)定：不得自行對場所、特種行業(yè)等企事業(yè)單位進(jìn)行治安檢查；不得自行清查出租屋和流動人員；不得行使收容、關(guān)押、審訊等限制人身自由的權(quán)力；不得自行上路攔截、檢查車輛。同時強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一治安聯(lián)防隊名稱。總體上，“四不準(zhǔn)”和統(tǒng)一名稱規(guī)定并沒有突破十年前的整頓措施，它更多的是廣東省政府的一種應(yīng)急反應(yīng)行為。不過，整頓措施中還有兩個舉措是具有制度效應(yīng)的：第一，重新審核所有治安員；第二，解散非法治安聯(lián)防隊。

重新審核治安聯(lián)防隊員實際上是對過去十余年間聯(lián)防隊更加注重實用主義，治安聯(lián)防隊員政治和道德素質(zhì)不斷下降的反應(yīng)，其基本內(nèi)容是清理不適合繼續(xù)從事治安聯(lián)防工作的人員。解散非法治安聯(lián)防隊的舉措表明，公安機(jī)關(guān)更進(jìn)一步地控制了治安聯(lián)防隊的管理使用權(quán)，1990年《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》中，公安機(jī)關(guān)對村（居）委會領(lǐng)導(dǎo)的治安聯(lián)防隊只起治安防范業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，雖然規(guī)定了治安聯(lián)防隊員應(yīng)經(jīng)當(dāng)?shù)毓才沙鏊鶎徍?，但公安派出所顯然沒有認(rèn)真行使這一權(quán)力。1993和1994年公安部和廣東省的整頓措施，也只是加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)在既有的治安聯(lián)防隊中的控制。此項措施則明確表明，公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步掌握了治安聯(lián)防隊生殺予奪的大權(quán)。也就是說，即便是名義上是村（居）委會自治內(nèi)容的群眾性治安防范組織，如未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也是“非法”的，公安機(jī)關(guān)可以堅決撤銷或勒令解散。

到此為止，治安聯(lián)防隊的專業(yè)化改造已相當(dāng)深入，官僚制的很多主要特征，它都已具備。（1）通過80年代城市治安聯(lián)防隊從“出人”到“出錢”的改造，以及南?！爸伟渤邪啤蹦Ｊ降耐茝V，治安聯(lián)防隊的報酬實現(xiàn)了薪俸制。（2）通過招聘制，治安聯(lián)防隊員的錄用似乎更取決于純專業(yè)性的考慮和資格，政治覺悟和道德素養(yǎng)的考慮慢慢退居其次，身體素質(zhì)和熟悉環(huán)境等因素的考慮變得重要。（3）通過公安機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大對各種類型的治安聯(lián)防隊的管理，治安聯(lián)防隊與派出所之間更趨近于“一元制的”支配結(jié)構(gòu)，村（居）委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被削弱。（4）由于公安機(jī)關(guān)對治安聯(lián)防隊員暴力執(zhí)法和越權(quán)執(zhí)法問題的整頓，治安聯(lián)防隊員已有相對明確的職務(wù)活動和職權(quán)規(guī)定。

不過，治安聯(lián)防隊的專業(yè)化始終未能解決的問題是，它終究不是一個“理性”的官僚組織，治安聯(lián)防隊員始終是“零時工”，治安聯(lián)防隊員并沒有對職務(wù)的忠誠，其行為也很難做到真正的“切事化”和“專業(yè)化”。治安聯(lián)防隊員犯罪的根本原因，既不是群防群治組織的制度缺陷，也不是官僚組織的惰性，而是這一轉(zhuǎn)型過程中混亂的組織定位所致。

三、取消治安聯(lián)防隊？

廣東省顯然并不想真的解散治安聯(lián)防隊，其真正目的是要使治安聯(lián)防隊更加專業(yè)化，一步步將其納入到公安機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)。這與公安部的意見有所差別。2004年9月3日，公安部向全國公安機(jī)關(guān)發(fā)出通知，要求對于現(xiàn)有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時間，全部清退。2008年1月1日以后，各級公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。

公安部的判斷依據(jù)在于，珠三角地區(qū)的聯(lián)防隊員犯罪案件并沒有因為更加專業(yè)化而得到絲毫減少。從2005年開始到2011年11月，媒體公開報道的聯(lián)防隊員犯罪案件就有十多起。案由大致分兩類：一類是屬于聯(lián)防隊員協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)產(chǎn)生的“暴力執(zhí)法”或“越權(quán)執(zhí)法”問題，基本上屬于專業(yè)化后“一元制的”支配形式下治安聯(lián)防隊必然產(chǎn)生的問題。還有一類則屬于治安聯(lián)防隊員在非公務(wù)活動中的犯罪行為，實際上是治安聯(lián)防隊員招聘過程中“把關(guān)不嚴(yán)”的問題。兩種類型都表明，廣東省在2004年所采取的措施，基本上不起作用。但是，就現(xiàn)有條件下的整頓措施而言，2004年的做法已是極限，無論是公安部，還是廣東省，都找不到更好的辦法。

相關(guān)部門甚至還以法律法規(guī)的形式嚴(yán)防治安聯(lián)防隊的犯罪。2000年公安部的一份通知中指出，“各地公安機(jī)關(guān)要對本地區(qū)的執(zhí)法隊伍進(jìn)行清理整頓，凡有合同工、臨時工、聯(lián)防隊員、保安人員等非人民警察從事公安行政執(zhí)法任務(wù)的，必須一律停止，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和整頓。對有違法違紀(jì)行為的人員，要嚴(yán)肅查處，及時清理”。2005年，最高法則明確了冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察、聯(lián)防人員，以抓賣淫嫖娼、賭博等違法行為為名非法占有財物的行為定性，“行為人冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察‘抓賭’、‘抓嫖’，沒收賭資或者罰款的行為，構(gòu)成犯罪的，以招搖撞騙罪從重處罰；在實施上述行為中使用暴力或者暴力威脅的，以搶劫罪定罪處罰”，也就是說，聯(lián)防隊員如再以公安機(jī)關(guān)的名義越權(quán)執(zhí)法，很有可能被判搶劫罪。

至此，關(guān)于是否取消治安聯(lián)防隊的爭論已經(jīng)公開化，爭論的焦點(diǎn)是，取消治安聯(lián)防隊是否可行？對于珠三角這樣的社會治安管理任務(wù)較重的地區(qū)而言，答案是否定的。因此，在公安部規(guī)定的期限之后，治安聯(lián)防隊還繼續(xù)存在。公安部之所以默認(rèn)這種地方行為，因為一個無法回避的問題：這些地區(qū)的警力嚴(yán)重不足，只能保留治安聯(lián)防隊。不過，公安部想了一些應(yīng)對策略，利用三年時間，除了適當(dāng)增加警力外，大力推動警力下基層，目標(biāo)是基層民警占全部警力的70%。

公安部確信其找到了替代治安聯(lián)防隊的方法，即社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。早在2002年，公安部、民政部就做出了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見的通知》，要求公安機(jī)關(guān)主動參與社區(qū)建設(shè)，協(xié)助社區(qū)組織開展工作。2006年，公安部做出《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，明確指出要貫徹專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針，切實做到警力下沉、警務(wù)前移、強(qiáng)化基層、夯實基礎(chǔ)，警民攜手、共保平安，這可以說是對取消治安聯(lián)防隊后社會治安綜合治理的制度構(gòu)想。

表面上看，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略是對治安聯(lián)防隊的一種替代方案，但實際上，兩者具有千絲萬縷的聯(lián)系。從歷史上看，社區(qū)警務(wù)本來就源于群眾路線，其實質(zhì)是警民配合，聯(lián)手解決社區(qū)治安問題和防控違法犯罪。只不過，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警力下沉，警務(wù)前移，而治安聯(lián)防隊則著眼于群防群治組織協(xié)助專門機(jī)關(guān)工作?！熬駭y手”在治安聯(lián)防隊的專業(yè)化過程中已充分體現(xiàn)出來，治安聯(lián)防隊的干警帶班制已具有社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵。2002年以后的基層社會治安工作，處于專門機(jī)關(guān)工作接續(xù)早已有之的群眾路線，而原有的群防群治組織向?qū)ｉT機(jī)關(guān)工作轉(zhuǎn)型的雙向運(yùn)動中。這是一個矛盾的結(jié)合體，但問題恰恰出在這個地方，即無論是現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略還是20年來整頓治安聯(lián)防隊的歷程，都沒有根本觸及“專群結(jié)合，依靠群眾”的核心內(nèi)涵，即未曾真正有效地發(fā)揮綜合治理的功能，這也就難怪珠三角地區(qū)遲遲未能對公安部的戰(zhàn)略做出實質(zhì)性的回應(yīng)：取消治安聯(lián)防隊的時機(jī)并不成熟。

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略盡管有群眾路線的內(nèi)容，比如，它呼應(yīng)了群眾需求，也著力改變專門機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，用毛澤東同志的話來說就是“關(guān)心群眾生活，注意工作方法”。但也僅限于“接近群眾”這一面，從根本上說，它只是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的一部分，以社區(qū)為單位劃分警務(wù)區(qū)，只是改變了之前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道為單位的警務(wù)區(qū)劃分，并沒有動員群眾參與社會治安活動的內(nèi)涵。甚至從工作方法上，它也在實質(zhì)上摒棄了綜合治理和中心工作的基本原則，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略盡管要求公安機(jī)關(guān)參與社區(qū)建設(shè)，協(xié)助社區(qū)組織參與工作，但社會治安綜合治理中的“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，并未在社區(qū)警務(wù)中體現(xiàn)出來，它實質(zhì)上是“條塊結(jié)合，以條為主”的。綜合治理中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動”未曾體現(xiàn)。

理想的狀態(tài)是，社區(qū)警務(wù)既要實現(xiàn)警力向基層下沉，又要實現(xiàn)群眾動員。廣州的探索顯然是這兩個因素相互結(jié)合的結(jié)果，將治安聯(lián)防隊員統(tǒng)一整合為輔警隊伍，是必然結(jié)果。不過，廣州市協(xié)警隊伍的譜系相當(dāng)復(fù)雜。

首先，尤為重要的是，這是治安聯(lián)防隊專業(yè)化道路的延續(xù)。2010年2月5日，廣州市綜治委宣布啟動群防群治隊伍大整合，按原先方案，將各類群防群治隊伍統(tǒng)一整合為輔警、保安員、聯(lián)防隊員共三支隊伍，實現(xiàn)統(tǒng)一分類組建、統(tǒng)一招聘培訓(xùn)、統(tǒng)一管理使用、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)保障、統(tǒng)一服裝裝備的目標(biāo)，2011年的方案則調(diào)整為大規(guī)模擴(kuò)大輔警隊伍，不再保留保安員和聯(lián)防隊員。珠三角其它地方的改革與廣州市的方案大同小異，核心都是“統(tǒng)一”，佛山成立治安保安聯(lián)防總隊，建立了正式的組織建制；東莞走得更遠(yuǎn)，走在統(tǒng)一收編的道路上。北京也對群防群治隊伍實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一執(zhí)證上崗，并全部實行實名制管理?？梢赃@樣認(rèn)為，治安聯(lián)防隊的這一結(jié)果，將過去20年的所有的整頓措施變成制度化成果，且還進(jìn)了一步：給了治安聯(lián)防隊一個明確的組織定位，即它不再是群防群治組織，而是具有正式編制的輔警隊伍。這可以說完成了治安聯(lián)防隊的官僚制建設(shè)，治安聯(lián)防隊員擺脫了“零時工”的身份。

其次，這是綜合治理內(nèi)涵和外延擴(kuò)大的結(jié)果。2007年中共十七大提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”，從此各地進(jìn)行了創(chuàng)新社會管理機(jī)制的試點(diǎn)。2008年開始，廣州加大力度推行社區(qū)管理服務(wù)改革創(chuàng)新，把基層資源和工作力量交由街道統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配。治安聯(lián)防隊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)很自然地從村（居）委會和派出所轉(zhuǎn)移到了街道。這幾乎是一個意外的結(jié)局。因為，從1993年公安部發(fā)出整頓治安聯(lián)防隊的通知開始，就存在著一個錯位，即讓公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起了群防群治組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，而以加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理機(jī)制的名義，讓地方政府重新?lián)?fù)起了治安聯(lián)防隊的管理使用權(quán)，無論如何都算是一種“回歸”（盡管并不徹底，因為并沒有恢復(fù)治安聯(lián)防隊的群防群治的屬性）。

很難說廣州市的社區(qū)管理服務(wù)改革創(chuàng)新與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略有多大關(guān)系，但前者的確統(tǒng)合了后者。它改變了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略可能出現(xiàn)的“條塊結(jié)合，以條為主”的狀況，而真正做到了以街道為基礎(chǔ)的“條塊結(jié)合，以塊為主”的綜合治理狀況，可以預(yù)見，“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動”將很快體現(xiàn)出來。

四、群防群治向何處去

將治安聯(lián)防隊統(tǒng)一整編為輔警，且由街道管理使用，既是對20多年來公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)治安聯(lián)防隊的一種反動，也是對其專業(yè)化改造方向的延續(xù)。前已述及，治安聯(lián)防隊的專業(yè)化過程，實質(zhì)上是群眾路線向?qū)ｉT工作轉(zhuǎn)型的過程，導(dǎo)致的后果是，治安聯(lián)防隊的“集權(quán)”成分越來越高，由此帶來的是群眾路線與生俱來的簡約主義的喪失。因此，現(xiàn)在的核心問題是，盡管綜合治理部分地回歸了，治安聯(lián)防隊這一通往群眾的機(jī)制艱難地保留下來。但是，高度專業(yè)化的，且已有正式建制的協(xié)警隊伍，其行政還有可能“簡約”嗎？

很難說協(xié)警隊伍屬于簡約主義傳統(tǒng)的一部分，它更應(yīng)屬于國家建設(shè)的一部分。中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)對基層社會進(jìn)行了成功的動員，但是，長期保持國家權(quán)力在場的中介卻是一些半正式的行政機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府人員。甚至在整個80年代，治安聯(lián)防隊保持了這種狀態(tài)，它是徹徹底底的群防群治組織，聯(lián)防隊員來自于各個單位，且其報酬也在原單位，公安機(jī)關(guān)并不承擔(dān)行政成本。與此同時，此時的治安聯(lián)防隊幾乎行使著正式的警察權(quán)。據(jù)《福州市志（第6冊）》“治安聯(lián)防隊”條顯示，福州市東街聯(lián)防中隊副中隊長王依楷，1983～1989年抓獲違法犯罪人員400多人，繳獲贓款贓物折10萬多元，5次被打受傷仍堅持斗爭。1989年他被公安部授予“全國治安聯(lián)防隊優(yōu)秀工作者”稱號。直到1992年底魏定球案的發(fā)生，公安機(jī)關(guān)仍未明確區(qū)分公安機(jī)關(guān)與治安聯(lián)防隊的職權(quán)劃分，魏定球等人是在執(zhí)行刑警隊分派的反扒任務(wù)中出問題的，他們實際上代替刑警執(zhí)行了偵查權(quán)。而此后近20年間，盡管公安機(jī)關(guān)明確地認(rèn)識到要保護(hù)自己的警察權(quán)，并以此為目標(biāo)整頓治安聯(lián)防隊，比如實行干警帶班制度，但并未影響治安聯(lián)防隊作為半正式行政機(jī)構(gòu)的實質(zhì)，在很多情況下，也無法避免聯(lián)防隊員執(zhí)行警察權(quán)，比如，對治安破壞分子進(jìn)行“扭送”和“抓捕”很難區(qū)分，“詢問”和“審訊”也難以區(qū)分，這直接涉及到警察權(quán)中的審訊權(quán)和限制人身自由權(quán)。

就國家與社會關(guān)系而言，很難說治安聯(lián)防隊到底是國家權(quán)力深入社會的表現(xiàn)，還是社會對國家權(quán)力的反制。但是，就對治安聯(lián)防隊的整頓和專業(yè)化改造而言，這是徹徹底底的國家建設(shè)的一部分。這一改造過程的實質(zhì)是，通過建立以國家為中心的治安體制，對社會暴力進(jìn)行管理，從而使得國家暴力機(jī)器趨于完善，也同時將國家權(quán)力滲透進(jìn)社會，前者典型地表現(xiàn)為20世紀(jì)90年代以后，公安機(jī)關(guān)不斷地將治安聯(lián)防隊納入自己的治安體系中，后者的典型表現(xiàn)則是以警務(wù)下沉為核心的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。

問題是，哪怕是最成功的國家建設(shè)，也無可能徹底地滲入社會。因此，盡管治安聯(lián)防隊已基本上變成國家政權(quán)體系的一部分了，但它背后的“依靠群眾”的理念遠(yuǎn)未過時，如何有效地動員和組織群眾，核心是如何發(fā)揮傳統(tǒng)的群防群治組織的作用，仍是社會治安綜合治理的重要內(nèi)容。因此，幾乎與治安聯(lián)防隊的專業(yè)化改造同時進(jìn)行的是各地在不斷探索新時期的群眾路線?？梢赃@樣認(rèn)為，80年代后我國社會治安綜合治理的建構(gòu)過程，同時交織著現(xiàn)代化和后現(xiàn)代的警務(wù)思想[14]。

第一，警務(wù)社會化過程。這一過程主要體現(xiàn)在三個方面，保安服務(wù)公司的發(fā)展、治安承包的出現(xiàn)和治安員隊伍的普遍存在。1984年深圳出現(xiàn)了第一家保安服務(wù)公司，到1988年，公安部印發(fā)了《關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報告》，鼓勵保安服務(wù)公司的發(fā)展。不過，商業(yè)化的保安員同樣存在治安聯(lián)防隊類似的問題，促成1994年廣東省整頓保安隊和治安隊的兩起案件中，其中一起就屬于保安員犯罪的案件。治安承包制最早起源于南海，最后走向了專業(yè)化的治安聯(lián)防隊，而治安員的命運(yùn)已經(jīng)很清楚了。因此，80年代以來的警務(wù)社會化并不順暢，并未實現(xiàn)組織和動員群眾的目標(biāo)。

第二，探索新形勢下的群防群治機(jī)制。除了對治安聯(lián)防隊進(jìn)行改造外，還在加強(qiáng)社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的旗幟下探索各種類型的群防群治機(jī)制。早在1994年，中央綜治委等部門就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會工作的意見》的通知，1996年，中央綜治委又發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)群防群治隊伍是維護(hù)社會治安必不可少的重要力量。這在不斷整頓治安聯(lián)防隊，且要求農(nóng)村一律不得組建治安聯(lián)防隊的背景下，多少顯得有點(diǎn)異類。公安部的設(shè)想是，“農(nóng)村治安防范工作主要通過加強(qiáng)農(nóng)村派出所和治保會建設(shè)，采取多種有效方式提高農(nóng)民群眾自管、自防、自治能力等途徑來解決”。但問題是，專職的治安聯(lián)防隊的出現(xiàn)本身就是因為單純的治保會建設(shè)已不起作用，群眾動員已經(jīng)漸漸式微。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下提高農(nóng)民群眾自管、自防、自治能力，無論如何都是不小的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以后的鄉(xiāng)村治安工作，主要不是依靠群眾路線來維持的，而是公安機(jī)關(guān)不斷發(fā)展“線人”制度，不斷加強(qiáng)技術(shù)治理來實現(xiàn)的。但是，“線人”制度和技術(shù)治理發(fā)展到極致，其結(jié)果未必是加強(qiáng)基層治理的基礎(chǔ)工作，而是對原有治理資源（比如村民自治）的進(jìn)一步消解[15]。

真正改變?nèi)悍廊褐螤顩r的是近些年的事。首先，重新注入群眾路線的政治性。北京市試圖將奧運(yùn)會期間的志愿服務(wù)理念引入群防群治工作中，讓群防群治的組織發(fā)動方式與時俱進(jìn)，在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)防控模式。北京的這一做法為各地效仿，廣州市也在亞運(yùn)會期間引入治安志愿者，并試圖將之機(jī)制化。志愿者理念與群眾觀念顯然有很大不同，但它們在改變?nèi)悍廊褐卧絹碓郊夹g(shù)化的問題上卻有共同作用。

其次，找回傳統(tǒng)社會治安綜合治理典型經(jīng)驗的價值。這其中最具代表性的是“楓橋經(jīng)驗”?！皸鳂蚪?jīng)驗”本是60年代初改造四類分子的經(jīng)驗，但其旗幟作用卻一直延續(xù)至今。如今，它又成為構(gòu)建“大調(diào)解”體系的社會管理創(chuàng)新機(jī)制的典范。

再次，深化綜合治理機(jī)制。這其中的典型是廣州市的社區(qū)管理體制改革，它的確在某種程度上將之前社會治安改革的專業(yè)化取向回歸到了綜合治理的方向。但是，它所建立的仍是以國家為中心的治安體制，將村（居）委會的治安聯(lián)防隊整編為街道的協(xié)警，就是其中的表現(xiàn)。有研究認(rèn)為，社會治安管理應(yīng)該建立多中心治理的“合作式治安”模式。

從根本上說，90年代以來基層治理的亂象，并非是群眾路線造成的，相反，恰是因為缺少群眾動員，導(dǎo)致原有的半正式的行政資源漸漸消失，簡約主義沒有生存土壤。治安聯(lián)防隊的嬗變也遵循了同一個邏輯，當(dāng)治安聯(lián)防隊的專業(yè)化程度越來越高時，就很難再指望它能夠發(fā)揮群防群治組織的作用。因此，尋找新時期的群防群治的路徑和方法就成為必然。

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責(zé)任編輯：劉華安

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1008-4479（2016）06-0014-10

2016-03-21

呂德文，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授。