●雷世界

四川破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制機制障礙的實踐探索

●雷世界

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀、管理類型和體制機制障礙

目前四川省有各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)1204個。從產(chǎn)業(yè)分布看，工業(yè)園區(qū)204個、農(nóng)業(yè)園區(qū)573個、林業(yè)園區(qū)19個、旅游園區(qū)343個、文化園區(qū)65個；從設置層級看，國家級園區(qū)364個（含國家A級景區(qū)318個）、省級236個、市縣級604個。據(jù)統(tǒng)計，2015年各類園區(qū)集聚各類企業(yè)2.3萬家，吸納從業(yè)人員430余萬人；各類園區(qū)對四川省GDP增長的貢獻率接近60％，新增就業(yè)人數(shù)占60％以上，拉動經(jīng)濟增長超過2％。全省各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)已逐漸成為穩(wěn)增長轉方式調結構的“主戰(zhàn)場”、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、創(chuàng)新驅動發(fā)展的試驗區(qū)、社會治理現(xiàn)代化的先行區(qū)和產(chǎn)城融合發(fā)展的城鎮(zhèn)新區(qū)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理方式主要有三大類。第一類是集中管理。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會受政府委托行使一定區(qū)域內行政和經(jīng)濟事務管理權限，并對產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和事業(yè)單位進行統(tǒng)一管理。第二類是分散管理。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會只負責產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商引資、規(guī)劃建設、基礎配套等產(chǎn)業(yè)發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)的管理與服務工作，區(qū)內社會管理和公共服務職能由屬地政府負責。第三類是政區(qū)合一。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會與所在地縣級及以上人民政府實行“政區(qū)合一”的管理模式。上述三類方式各有優(yōu)劣。集中管理方式，管委會是政府“管理下移、審批前移”的載體，有利于資源高效集聚、產(chǎn)業(yè)功能快速形成，但由于其缺乏獨立的行政資格，容易出現(xiàn)責權不對等，與屬地政府、同級部門關系不順等問題。分散管理方式，機構設置精干、運行效率高，開發(fā)區(qū)、屬地政府的權責關系明確，但容易出現(xiàn)政令不一，各自為政等問題，不利于統(tǒng)籌協(xié)調。政區(qū)合一模式，兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的雙重功能，精簡了行政成本，體制較為靈活高效，但法律主體不明確，條塊管理不順。

隨著各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理體制機制顯然不適應當前的發(fā)展形勢要求。

一是隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的支撐作用不斷增強，一些園區(qū)管委會承擔的公共服務和社會管理職能日益繁重，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的問題，權責不匹配的困境制約著園區(qū)功能的全面發(fā)揮。

二是隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展，園區(qū)內各類經(jīng)濟組織、社會組織大量涌現(xiàn)，各類從業(yè)人員大量聚集，各種矛盾問題較為集中，園區(qū)社會治理的復雜程度、工作難度不斷加大，單純靠經(jīng)濟手段已難以解決園區(qū)的社會問題。而一些地區(qū)過分看重園區(qū)的經(jīng)濟功能、弱化黨的建設，園區(qū)治理體系、社會事業(yè)和公共服務投入體系不健全，制約了園區(qū)綜合治理能力和公共服務水平的提升。

三是由于缺乏法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)范，加之一些地方政府對不同類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標、功能定位、發(fā)展路徑缺乏深入研究，目前各地園區(qū)管理體制單一化、管理機構設置隨意化。

四是一些經(jīng)濟體量大、發(fā)展趨勢好的園區(qū)受制于屬地行政層級限制，阻礙了園區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)的工作激情。一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)人事管理自主支配權缺失，無法以市場化方式建立薪酬制度，高端專業(yè)人才難引進、留不住等問題比較突出，人才集聚效應、創(chuàng)新驅動功能沒有得到有效發(fā)揮。

二、四川省破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制機制障礙的探索

針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)在管理體制和運行機制上存在的問題，按照“分類引導、有效激勵、促進發(fā)展”的原則，四川省出臺了《關于創(chuàng)新體制機制優(yōu)化機構編制資源配置推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見》，充分發(fā)揮機構編制資源的作用，引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)由追求速度向追求質量轉變、由同質化競爭向差異化發(fā)展轉變、由硬件環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉變，為推動園區(qū)發(fā)展提供體制機制保障。

一是發(fā)揮稀缺資源作用，著力暢通園區(qū)成長通道，激發(fā)園區(qū)活力。科學擬定機構設置指標體系，既注重主營業(yè)務收入和稅金兩項主要經(jīng)濟指標，又兼顧投入產(chǎn)出強度、土地集約利用、環(huán)境保護以及科技創(chuàng)新等綜合附加指標，明確規(guī)定達到相應指標值園區(qū)管理機構的級別，打破以行政層次決定園區(qū)管理層級的體制束縛。對發(fā)展勢頭好、示范作用強、綜合效益高的國家級、省級園區(qū)黨工委（管委會），按程序經(jīng)報批后可調整為上一級黨委、政府的派出機構并相應明確其機構規(guī)格，主要負責人納入上一級黨委管理；對發(fā)展水平低、環(huán)保不達標、土地等資源利用效率不高，且連續(xù)兩年沒有達到相關考核標準的園區(qū)，及時對領導班子進行調整。通過發(fā)揮機構編制的激勵導向作用，第一，實現(xiàn)對園區(qū)建設的整體激勵。變過去選派個別干部到園區(qū)任領導職務、對少數(shù)人的個體激勵為暢通園區(qū)成長通道后對園區(qū)全體干部的群體激勵。第二，實現(xiàn)對園區(qū)建設的系統(tǒng)激勵。變過去單純靠經(jīng)濟手段刺激為全面提升園區(qū)綜合協(xié)調能力、招商引資水平和對外形象，使園區(qū)在更高的行政平臺整合資源、謀求發(fā)展，做到繁雜事項協(xié)調得下、重大項目留得住、高端人才引得進，助推園區(qū)全面協(xié)調發(fā)展。

二是發(fā)揮源頭性資源作用，完善管理體制。第一，明確發(fā)展路徑。探索建立與園區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展階段相適應的管理模式：處于建設發(fā)展初期、輻射帶動作用尚未凸顯的園區(qū)，實行市場化運營模式或相對獨立運作、封閉運行的分散管理模式；產(chǎn)城加速融合、帶動示范作用較強的園區(qū)，實行集中統(tǒng)一管理模式；產(chǎn)城人高度融合、發(fā)展水平較高的園區(qū)，探索融合發(fā)展的城市新區(qū)模式。通過完善管理體制，推動園區(qū)由單一集中集聚發(fā)展向全產(chǎn)業(yè)鏈集群配套發(fā)展，由獨立封閉運行向產(chǎn)城融合、各具特色的城市新區(qū)發(fā)展。第二，破解主體資格缺失難題。修訂《四川省開發(fā)區(qū)管理條例》，探索實行產(chǎn)業(yè)園區(qū)與所在地行政區(qū)高度融合的“政區(qū)合一”模式，以及由園區(qū)所在地有關部門在園區(qū)設立派出機構并委托園區(qū)管理等方式擴大園區(qū)管理權限，推動園區(qū)管理機構權責一致。第三，引入市場化開發(fā)機制。按照“政企分開、政資分開”的原則，鼓勵城市功能區(qū)探索完善“管委會+公司”、混合所有制改造等多元化開發(fā)模式，提高園區(qū)市場化開發(fā)建設運營能力和水平，引導更多的社會資本參與各類園區(qū)建設。比如，瀘州市酒業(yè)集中區(qū)先后經(jīng)歷了“企業(yè)辦園區(qū)”到“政企合辦園區(qū)”兩個發(fā)展階段，建設初期由瀘州老窖集團對酒業(yè)集中發(fā)展區(qū)實施統(tǒng)一的規(guī)劃、推廣、管理、協(xié)調等工作，建設中期成立園區(qū)管委會承擔社會管理及公共服務職能，實現(xiàn)了政企互動，推動園區(qū)從無到有，從小到大。

三是發(fā)揮執(zhí)政資源作用，創(chuàng)新運行機制，提升園區(qū)治理能力。將機構編制工作與加強園區(qū)治理能力緊密結合起來，積極優(yōu)化園區(qū)發(fā)展軟環(huán)境。第一，健全園區(qū)治理體系。明確規(guī)定在園區(qū)領導職數(shù)內配齊配強專職副書記并單獨設置黨群工作部，為充分發(fā)揮黨組織在園區(qū)發(fā)展和治理中的領導核心作用、在職工群眾中的政治核心作用、在非公有制企業(yè)發(fā)展中的政治引領作用提供體制機制保障。第二，理順條塊關系。合理界定園區(qū)黨工委（管委會）與當?shù)攸h委、政府及其部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責邊界，建立健全園區(qū)治理協(xié)調機制，確保園區(qū)治理工作不缺位、不越位、不錯位。第三，提升公共服務水平。鼓勵各地通過政府采購、項目招標、合同外包、委托代理、志愿者服務、公眾參與等多種方式，建立園區(qū)多元化的社會事業(yè)和公共服務投入體系和運行機制。結合審批制度改革，依法依規(guī)向園區(qū)下放行政審批權限，進一步減少辦事環(huán)節(jié)和簡化工作流程，實行“一站式服務”和全程代辦服務。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務”方式促進政務公開，不斷提高工作效率和服務水平。

（作者系四川省委組織部副部長、省編辦主任）