●孫書恒

對開發(fā)區(qū)管理體制改革的思考

●孫書恒

一、開發(fā)區(qū)的主要管理模式及利弊分析

目前國內(nèi)的各類開發(fā)區(qū)名目繁多，本文主要討論的是省級以上經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)）。從管理模式看，主要有三類。

1.管委會模式。大多數(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立了管委會，作為政府的派出機構(gòu)，依法行使政府賦予的經(jīng)濟管理權(quán)限和行政管理職能。同時，稅務(wù)、國土等部門在開發(fā)區(qū)設(shè)置派駐機構(gòu)，所在地的縣級政府配合做好相關(guān)工作。為便于協(xié)調(diào)，一般情況下，所在地政府負責人進入管委會領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。這種模式的優(yōu)點，管委會作為政府派出機構(gòu)，設(shè)置比較規(guī)范，對外協(xié)調(diào)力度大。不足之處在于，管理機構(gòu)規(guī)模較大、人員較多，傳統(tǒng)行政管理體制逐漸固化，行政成本較高；大量社會事務(wù)，如征地拆遷、醫(yī)療教育保障等，離不開當?shù)卣С?，管委會與所在地政府之間協(xié)調(diào)難度大。

2.屬地化合署辦公管理模式。這一模式主要依托所在地政府管理，管委會一般與所在地政府合署或按政府內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，為保障行政區(qū)與功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上通過管委會與政府領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職加以解決。這種模式的優(yōu)點，當?shù)卣苯訁⑴c開發(fā)區(qū)工作，協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)少，工作效率高，機構(gòu)精簡，行政成本較低；不足之處在于，開發(fā)區(qū)與屬地利益混為一體，不利于開發(fā)區(qū)輕裝上陣、獨立運行，對外協(xié)調(diào)力度弱。

3.企業(yè)型的市場主導(dǎo)模式。設(shè)立國有開發(fā)公司或依托民營企業(yè)，由企業(yè)規(guī)劃、開發(fā)、管理功能區(qū)，同時承擔有限的公共服務(wù)責任。地方政府賦予企業(yè)化管理主體一定的開發(fā)權(quán)限，本質(zhì)上是把功能區(qū)作為平等的市場經(jīng)濟主體對待，使其運營在相對規(guī)范的企業(yè)制度框架下展開。這種模式的優(yōu)點，靠市場機制調(diào)節(jié)，與政府主導(dǎo)型的模式相比，效率更高，節(jié)約行政成本；不足之處在于，開發(fā)公司本身不具有行政管理職能，管理效力有限，同時受經(jīng)濟發(fā)展周期、企業(yè)管理水平等因素影響，一定條件下有產(chǎn)生較大規(guī)模債務(wù)的風險，影響開發(fā)區(qū)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)發(fā)展趨勢和管理體制存在的問題

開發(fā)區(qū)經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，呈現(xiàn)出三個方面的趨勢：一是功能復(fù)合多元?？偟目?，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟總量、區(qū)域面積越來越大，人口集聚程度較高，基本實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)開發(fā)向產(chǎn)城融合的轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)不得不面對大量社會事務(wù)，功能已由單純的以經(jīng)濟發(fā)展為主向社區(qū)建設(shè)、社會治理以及城市化等多元復(fù)合方向擴展。二是機構(gòu)設(shè)置與地方政府組織架構(gòu)趨同。創(chuàng)立之初，開發(fā)區(qū)大多建立了精干高效的管理體制，一般內(nèi)設(shè)機構(gòu)不過七、八個，編制幾十名。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)的不斷發(fā)展，新體制與傳統(tǒng)體制產(chǎn)生摩擦，主客觀多種因素形成向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力，職能越來越多，分工越來越細，機構(gòu)和人員數(shù)量持續(xù)增長，基本形成了一般縣級行政區(qū)的組織架構(gòu)。三是政策優(yōu)勢弱化。隨著簡政放權(quán)和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，開發(fā)區(qū)曾經(jīng)獨享的一些經(jīng)濟管理權(quán)限和特殊優(yōu)惠政策逐步放開，特別是按照新發(fā)展理念的要求，一些以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的開發(fā)區(qū)原有的發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力更為突出。

在這些趨勢變化的背景下，開發(fā)區(qū)目前在管理體制方面存在的問題日益凸顯。一是行政主體地位不明確。開發(fā)區(qū)管委會作為政府派出機構(gòu)，不是獨立的一級政權(quán)組織，在法律上不具有行政主體資格。在具體執(zhí)法過程中易受到質(zhì)疑，行政訴訟時也處于不利地位。二是開發(fā)區(qū)實際管轄區(qū)域不斷擴大。一般情況下，開發(fā)區(qū)成立時，均明確了規(guī)劃面積，一般幾平方公里，最大的不過十幾平方公里。但隨著加快發(fā)展，開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域不斷擴大的現(xiàn)象比較普遍，有的比核準的面積大十幾倍。三是考核機制不完善。一些地方對開發(fā)區(qū)實行與一般行政區(qū)相同的考核辦法，致使開發(fā)區(qū)將更多精力投入到社會治理、公共服務(wù)、民生保障等方面，難以體現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高地的戰(zhàn)略優(yōu)勢。四是機構(gòu)編制管理不規(guī)范。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作為政府派出機構(gòu)，應(yīng)使用行政編制，但一些開發(fā)區(qū)為了完成繁重的行政執(zhí)法、社會管理和公共服務(wù)職責，在行政編制不足的情況下，核增了部分事業(yè)編制或者聘用編外人員，存在行政編制、事業(yè)編制人員和其他身份人員混編混崗等問題。

三、加快推進開發(fā)區(qū)管理體制改革

面對新形勢新要求，開發(fā)區(qū)靠要素驅(qū)動、政策扶持實現(xiàn)經(jīng)濟增長的模式已經(jīng)不可持續(xù)，到了一個轉(zhuǎn)折的節(jié)點，應(yīng)重新明確其功能定位。一是推動區(qū)域整合聯(lián)動。整合地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、水平相當?shù)拈_發(fā)區(qū)走聚集發(fā)展的路子，更好發(fā)揮區(qū)域輻射帶動作用。二是推動產(chǎn)業(yè)高端引領(lǐng)。支持高精尖技術(shù)創(chuàng)新，走高端發(fā)展的路子，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的引領(lǐng)作用。比如，在黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，創(chuàng)建國家級黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，帶動山東乃至整個黃河中下游地區(qū)農(nóng)業(yè)科技和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是推動體制機制創(chuàng)新示范?？煽紤]選擇一批體制機制靈活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟、對外開放程度高的開發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進行試驗，取得經(jīng)驗后復(fù)制推廣，更好發(fā)揮新政策、新機制的示范推廣作用。

推進開發(fā)區(qū)在新的歷史條件下的完善和創(chuàng)新體制機制。

第一，推進開發(fā)區(qū)法律體系建設(shè)。建議盡快制定開發(fā)區(qū)條例等法規(guī)規(guī)章，設(shè)立開發(fā)區(qū)法定管理機構(gòu)，明確其法律地位、組織管理體系、管理職能和權(quán)限。

第二，推進開發(fā)區(qū)組織機構(gòu)管理創(chuàng)新。研究制定規(guī)范開發(fā)區(qū)管理體制的辦法，對開發(fā)區(qū)管理模式以及管委會的主要職責、機構(gòu)編制管理進行規(guī)范。適應(yīng)“放管服”改革的新形勢，推進開發(fā)區(qū)行政審批制度改革，設(shè)立綜合行政審批機構(gòu)，集中辦理行政審批事項，實行“一枚印章管審批”，為市場主體提供“一站式”、“一條龍”服務(wù)。推進開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革，整合區(qū)內(nèi)相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)和職責，設(shè)立綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，實行綜合執(zhí)法。

第三，積極培育發(fā)展社會中介組織。當前，開發(fā)區(qū)管委會承擔著大量具體的社會管理和服務(wù)職能。社會中介組織作為管委會、企業(yè)、市場之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有管委會不可替代的服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、自律監(jiān)督等方面的作用。將行業(yè)管理、社會監(jiān)督等職能逐步有序交給中介組織，使開發(fā)區(qū)管委會從繁重的事務(wù)中解脫出來，專心發(fā)展經(jīng)濟。

第四，探索建立開發(fā)區(qū)退出機制。根據(jù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)模、經(jīng)濟總量、開發(fā)程度、財稅收入等指標，科學(xué)合理制定開發(fā)區(qū)發(fā)展階段評估標準。對規(guī)模較大、各功能區(qū)基本成熟的開發(fā)區(qū)，可考慮轉(zhuǎn)為行政區(qū)或與鄰近行政區(qū)整合；對先天和自身造血功能不足、后續(xù)發(fā)展乏力、未形成產(chǎn)業(yè)集群的開發(fā)區(qū)予以撤銷。

（作者系山東省編辦副主任）