劉練軍（杭州師范大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州311122）

城市土地國家所有制度性保障說*

劉練軍
（杭州師范大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州311122）

對于城市土地國家所有之我國憲法上的條款，既有的名義所有權(quán)說等諸多解釋方案，均秉持國家所有權(quán)研究范式，此種研究范式對該條款的價值目標(biāo)認(rèn)知存在偏差，理應(yīng)拋棄。該條款政策性強(qiáng)于規(guī)范性，屬于不完全法條，唯有結(jié)合其他憲法條款才能發(fā)揮其規(guī)范旨意。對該條款的功能性質(zhì)應(yīng)當(dāng)作制度性保障解釋。該解釋方案涉及立法、執(zhí)法和司法三個層面。立法者應(yīng)該據(jù)此條款建立完備的城市土地法律制度體系，以保障城市土地得到合理利用，并保護(hù)國民的城市土地權(quán)益。該法律制度的重要內(nèi)容是規(guī)范政府城市土地規(guī)劃管制權(quán)和征收權(quán)，防范此等權(quán)力性行為侵犯國民的城市土地權(quán)益。一旦政府公權(quán)力致使國民的城市土地權(quán)益受到損害，國民就可以通過司法訴訟尋求救濟(jì)。

城市土地；國家所有；制度性保障；土地使用權(quán)；憲法解釋

經(jīng)過三十余年的改革開放，我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，城市化水平連年攀升，城鎮(zhèn)化率在2015年已達(dá)56.1%。①參見《國家統(tǒng)計局：2015年中國城鎮(zhèn)化率為56.1%》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxnqrkc6642982.shtm l，2016年3月23日訪問。然而，我國為日新月異的城市化大繁榮所付出的代價同樣巨大且沉重，既有大量城市土地的閑置浪費，也有頻頻見諸媒體的地方政府恣意征地、非法拆遷以及引發(fā)沖突的野蠻強(qiáng)拆。土地權(quán)屬問題成為我國城市化進(jìn)程中的焦點議題。要在實證法上澄清土地權(quán)屬爭議、破解征地難題，就不能不追溯到我國憲法中有關(guān)土地權(quán)屬的條款。我國《憲法》第10條第1款規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”。如何解釋和適用這十一個字組成的憲法條款，直接關(guān)系到土地權(quán)利歸屬和征地補(bǔ)償事宜，可謂茲事體大。近年來，我國憲法學(xué)者就城市土地國家所有之我國憲法規(guī)定，分別運用不同的分析框架提出了諸多各有見地的解釋理論，大大促進(jìn)并提升了城市土地國家所有制度的研究廣度與深度。然而，我國憲法學(xué)者之間遠(yuǎn)未就城市土地國家所有的憲法解釋方案達(dá)成某種共識，該條款的憲法解釋問題依然需要進(jìn)一步探索。筆者于本文中擬在梳理既有的種種解釋理論的基礎(chǔ)上，提出自己的觀點，即城市土地國家所有的制度性保障說。期待筆者于本文中的研究對于城市土地國家所有的憲法解釋工作有所助益，為我國憲法有效規(guī)范和約束我國的城市化建設(shè)提供憲法理論支持。

一、作為倉促憲法決斷的城市土地國家所有

回顧“城市的土地屬于國家所有”載入我國憲法的過程，對于探究該憲法條款之規(guī)范涵義實乃理所應(yīng)當(dāng)且大有裨益。

1949年9月29日，我國新的國家政治體制建立之時通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱：“共同綱領(lǐng)”）。后來，國家又以制憲或修憲的方式頒布了四部正式憲法，即1954年我國憲法、1975年我國憲法、1978年我國憲法和1982年我國憲法（以下分別簡稱：“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”、“八二憲法”）。“共同綱領(lǐng)”及之后的“五四憲法”、“七五憲法”和“七八憲法”，均未就城市土地的所有權(quán)歸屬問題作出專門規(guī)定，更未宣告城市土地所有權(quán)歸屬于國家，包括城市土地在內(nèi)的土地私人所有權(quán)不但具有合法性，而且受到此等臨時和正式憲法之保護(hù)。②“共同綱領(lǐng)”第3條規(guī)定“保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財產(chǎn)”，“共同綱領(lǐng)”第27條規(guī)定“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”。也就是說，“共同綱領(lǐng)”承認(rèn)并保護(hù)土地私有，所以，其第3條有關(guān)“經(jīng)濟(jì)利益及其私有財產(chǎn)”的保護(hù)范圍當(dāng)然包括城市土地?！拔逅膽椃ā钡?條規(guī)定“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”，對城市土地未作規(guī)定?！捌呶鍛椃ā钡?條規(guī)定“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”，此外未做涉及城市土地之規(guī)定?！捌甙藨椃ā钡?條規(guī)定“國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有”，此外亦無其他涉及城市土地之規(guī)定。總之，“八二憲法”之前的我國各部臨時和正式憲法都沒有否定城市土地私人所有權(quán)，更未宣告城市土地國有化。正因為如此，“八二憲法”第10條“城市的土地屬于國家所有”并非從前四部臨時和正式憲法繼承而來，乃突如其來之規(guī)定，以至于有人形容它是“一場無聲無息的土地‘革命’”。③參見王維洛：《1982年的一場無聲無息的土地“革命”——中國的私有土地是如何國有化的？》，《當(dāng)代中國研究》2007年第4期。

那么，“八二憲法”的制定者為何作出“城市的土地屬于國家所有”的政治決斷呢？對此問題的最權(quán)威解釋當(dāng)然是“八二憲法”的立法原意——當(dāng)年憲法修改委員會各位委員對此決斷的思考與說明。重溫他們在修憲會議上的發(fā)言，可將其作出這一決斷的理由概括為三點：國家工業(yè)化、城市化建設(shè)需要大量土地；向農(nóng)民或其集體征地太麻煩，規(guī)定城市土地國家所有就方便多了；之所以不同時決斷農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地亦歸國家所有，是因為那樣會引起很大震動，且沒有實際意義。例如，方毅委員指出：“國家企業(yè)、事業(yè)要發(fā)展，要用地，而土地有限，郊區(qū)和農(nóng)村土地歸集體所有，變成了他們向國家敲竹杠、發(fā)洋財?shù)氖侄巍茖W(xué)院蓋房用地，付了三次錢，國家財政開支成了無底洞?，F(xiàn)在國家要征地比登天還難。而農(nóng)民自己蓋房，卻大量占用好地……建議土地一律歸國家所有，集體只有使用權(quán)?！睏钚惴逦瘑T說：“贊成土地國有，但關(guān)于土地的所有權(quán)問題牽涉太廣、變動太大，要慎重。現(xiàn)在農(nóng)村土地為集體所有，城郊哪些土地屬于國家或集體所有，很難分，是否跟農(nóng)民交代清楚。土地國有，他們可以依法長期使用，要他們同意接受，不要硬性規(guī)定。”胡子嬰委員說：“國家落后，地下要寶。油田在草地下面，問題常發(fā)生。草地所有者不斷向國家要錢。遷安鐵礦，這塊土地亦糾紛很大，產(chǎn)生工農(nóng)之間的矛盾。國家是要開發(fā)的，所以應(yīng)規(guī)定土地為國家所有。”錢昌照委員說：“我國人口太多，污染很重，要建衛(wèi)星城，要開發(fā)資源，要建港口，現(xiàn)在規(guī)定了土地是集體所有，將來就會扯皮。建議寫明：屆時國有?！迸碚嫖瘑T指出：“無論國家所有，還是集體所有，你用土地，他都得向你要錢?，F(xiàn)在，先把城市定了，規(guī)定‘城市的土地屬于國家所有’，郊區(qū)的土地則按照法律規(guī)定。法律規(guī)定為國有的，屬于國有。農(nóng)村、鎮(zhèn)、城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，這樣，震動小一些?！睏钌欣ノ瘑T說：“土地即使國有，扯皮也解決不了。城市土地國有，天津街道拆遷時有3戶硬不搬。北京廣安門也有這種情況。宣布國有，震動太大，有征用這一款，就可以了。逐步過渡較好，先通過土地征用條例。”榮毅仁委員說：“我是贊成國有的。但該不該國有，是個大問題，過去沒有宣布過。所有制問題糾紛很大，阻擾了國家建設(shè)……應(yīng)該原則上土地國有，例外是集體所有?，F(xiàn)在呢，原則上集體，法律規(guī)定的才是國有。”④以上征引的各位委員的發(fā)言內(nèi)容，參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第404頁、第412頁、第425-426頁。

以上討論發(fā)言內(nèi)容表明，當(dāng)年各位憲法修改委員會的委員都把土地國有化視為解決國家大規(guī)模經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)用地需求之良方，憲法規(guī)定城市土地國有只不過是他們意圖中的城鄉(xiāng)所有土地國有化的先行舉措。⑤類似觀點可參見周其仁：《城鄉(xiāng)中國》（上），中信出版社2013年版，第125-130頁。

然而，對于運用修憲權(quán)，宣告城市土地國家所有所導(dǎo)致的諸多問題，委員們沒有也來不及給予太多關(guān)注，更未想過借助憲法解釋機(jī)制予以化解。如在1982年4月15日的討論會上，江華委員就提出：“宅基地，大城市與中小城市有區(qū)別；房改了的與沒有房改的，兩者也有區(qū)別。一下子國有，這些區(qū)別全沒了?！雹尥白ⅱ?，許崇德書，第426頁。江華提出的這些“區(qū)別”問題，可以說與城里所有人的房屋土地占地面積多少息息相關(guān)，直接影響到城里所有人的房屋土地權(quán)益，但它并未引起憲法修改委員會的重視。

在全民討論憲法修改草案時，湖南省建委辦公室吳民瑞就提出，草案第10條“城市的土地屬于國家所有”，這個規(guī)定“概念難解釋清楚，執(zhí)行時也不好辦”，理由是：“（1）現(xiàn)有城市的市區(qū)范圍是不斷變化的。如長沙市解放時市區(qū)僅6.7平方公里，現(xiàn)在是53平方公里，今后還可能擴(kuò)大。而新發(fā)展的市區(qū)與原有郊區(qū)犬牙交錯，很難準(zhǔn)確地劃分清楚。（2）今后還將有越來越多的縣鎮(zhèn)和工礦區(qū)升級為城市。如1957年以前湖南有9個城市，現(xiàn)在有15個城市。這些新增城市的土地以前屬于集體所有，批準(zhǔn)為市后是否就變成為屬于國家所有呢？”⑦同前注④，許崇德書，第450頁。

正像對于江華委員指出的問題一樣，對于吳民瑞的此等質(zhì)疑，憲法修改委員會在決斷城市土地國家所有時同樣沒有予以認(rèn)真對待，更遑論提供解決方案加以回應(yīng)。何以如此，其原因固然紛繁復(fù)雜，但作為新增的憲法條款，憲法修改委員會當(dāng)時只想“快刀斬亂麻”地一舉解決面臨的各項城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)征地難題，而來不及考慮此等新規(guī)定對城市土地權(quán)益可能帶來的沖擊，時間匆忙，顧頭難顧尾，實乃內(nèi)情之一。各位委員的相關(guān)發(fā)言足以說明，在某種程度上，城市土地國家所有的憲法規(guī)定，是解決因改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的征地難題的倉促之舉，其臨時政策性明顯強(qiáng)于長久法律性。至于該條款對城市土地各方面的權(quán)益將可能產(chǎn)生的后果及其化解之道，憲法修改委員會無暇思量與斟酌。

關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”入憲屬倉促憲法決斷，還有一例可資證明。“八二憲法”第10條第5款（該條最后一款）規(guī)定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，當(dāng)年，憲法修改委員會秘書處草擬的《中華人民共和國憲法修改草案（討論搞）》中并無該條款，因而在歷次的憲法修改委員會討論過程中也未涉及該條款。那么，該條款是如何入憲的呢？說起來，不無戲劇性。據(jù)當(dāng)年憲法修改委員會秘書處成員肖蔚云教授的記述，“八二憲法”第10條“最后一款‘必須合理利用土地’，是在憲法通過的前兩天，有人給全國人大主席團(tuán)打電報，要求在憲法中增寫這一內(nèi)容。主席團(tuán)采納了這一建議”。⑧肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第115-116頁。也就是說，“八二憲法”第10條第5款是臨時“插入”憲法的，整個憲法修改委員會也只在“八二憲法”通過后才知道有此條款的存在。它根本未經(jīng)憲法修改委員會討論通過，就被載入憲法，其入憲之倉促實屬罕見。其實，倉促的不止是“八二憲法”第10條之規(guī)定，有研究指出：“中國現(xiàn)行的土地制度并非出于深思熟慮后的精心設(shè)計，或經(jīng)過幾千年的磨合與演進(jìn)，能夠與市場經(jīng)濟(jì)的其他部分高度相洽，而是在倉促之間，折中多方利益基礎(chǔ)上的權(quán)宜之計?！雹傥呢炛校骸段崦駸o地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》，東方出版社2014年版，第76頁。誠哉斯言。

上述種種情形表明，“城市的土地屬于國家所有”入憲確屬倉促憲法決斷。至于該條款入憲后所面臨的種種城市土地權(quán)益問題，修憲者當(dāng)時并來不及思考。而三十余年后的今天，我國憲法學(xué)者借助種種憲法理論再來解釋城市土地國家所有之憲法決斷，是因為江華、吳民瑞等人當(dāng)初就發(fā)現(xiàn)的諸多疑問不但未隨著時間流逝而消失，反而因市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)利意識增長而變得日益尖銳。研究者在解釋此等憲法條款時，固然要意識到在修憲者眼里它服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)的高度政策性，但更不應(yīng)忘記它作為憲法條款應(yīng)該具有的以限制權(quán)力來保障權(quán)利的法治意義和要求。

二、城市土地國家所有權(quán)研究范式及其反思

關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋，盡管我國憲法學(xué)者先后提出了多種解釋理論與方案，但總體上看，既有的種種解釋都未跳出“城市土地國家所有權(quán)”的研究范式?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小保庵竾易鳛樗袡?quán)主體對城市土地享有私法（物權(quán)法）意義上的所有權(quán)。這種顧名思義的理解，乃是憲法學(xué)者在解釋城市土地國家所有條款時的基本認(rèn)知。盡管不同的解釋理論的主張者在具體界定國家所有權(quán)的內(nèi)涵與要素方面有差異，從而得出的解釋方案異同互現(xiàn)，但他們都對城市土地國家所有即意味著國家對城市土地享有所有權(quán)這一判斷深信不疑，幾乎沒有研究者懷疑此等解釋性“前見”，更遑論予以拒絕。

問題是，這種城市土地國家所有權(quán)研究范式在理論上真的融貫自洽，不需要反思嗎？筆者認(rèn)為未必如此。以下就對這種研究范式下的幾種城市土地國家所有之憲法解釋學(xué)說作梳理和反思。

（一）秉持國家所有權(quán)研究范式的解釋學(xué)說舉要

其一，名義所有權(quán)說。最早提出并系統(tǒng)論證名義所有權(quán)說的是張千帆教授。②后來也有學(xué)者認(rèn)為“憲法意義上的國家所有權(quán)對政府而言只是一種名義所有權(quán)”。參見肖澤晟：《憲法意義上的國家所有權(quán)》，《法學(xué)》2014年第5期。他從中國、美國、加拿大等國的比較分析出發(fā)，論證了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的可行性與必然性，土地名義所有權(quán)完全可以和實際土地使用權(quán)相分離。他認(rèn)為：“對于城市‘國有土地’，‘全民’所有權(quán)只能是一種名義所有權(quán)，土地使用權(quán)實際上屬于特定個人、企事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)，街道、廣場等使用權(quán)不隸屬于特定主體的公地則由政府‘托管’。1982年憲法宣布城市土地‘國家所有’并未剝奪任何個人或單位的土地使用權(quán)，而至多是確認(rèn)了政府作為‘無主’公地的管理主體。”③張千帆：《城市土地“國家所有”的困惑與消解》，《中國法學(xué)》202 2年第3期。

該學(xué)說盡管虛化了國家作為城市土地的所有權(quán)主體地位，但其理論前提——承認(rèn)城市土地國家所有意味著國家對城市土地享有所有權(quán)，它屬于國家所有權(quán)研究范式中的一種解釋學(xué)說當(dāng)無疑問。

其二，可以國家所有說。該學(xué)說認(rèn)為，從法律規(guī)范的性質(zhì)上說“城市的土地屬于國家所有”是授權(quán)性規(guī)范，對它最合適的理解是“城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有”。結(jié)合我國《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”之規(guī)定，我國《憲法》第10條第1款的規(guī)范內(nèi)涵主要是：（1）城市可以建設(shè)在國有土地上，也可以建設(shè)在非國有土地上；（2）如果不是基于公共利益的需要，國家不得將城市或者農(nóng)村的土地征收為國家所有；（3）基于公共利益的需要，國家可以（不是必須）將城市的土地征收為國家所有，也可以通過平等的市場交易來購買非國有土地，不過，后一種選擇應(yīng)具有優(yōu)先性；（4）國家不能通過規(guī)范性文件制定或者城市規(guī)劃的方式將非國有土地所有權(quán)“概括國有化”。①程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，《法制與社會發(fā)展》2024年第1期。

有關(guān)研究者在闡發(fā)“可以國家所有說”時，還特別指出：“憲法所規(guī)定的國家所有也應(yīng)該是私法上的所有權(quán)，其與集體所有，抑或私人所有一樣，都是一種民法上的所有權(quán)。不能僅僅因為國家所有權(quán)是由憲法所確認(rèn)的，就將其理解成‘憲法上的公權(quán)’或者‘公法上的管理義務(wù)’，或者認(rèn)為存在公法上所有權(quán)和私法上所有權(quán)兩個不同的術(shù)語和體系。”②同前注①，程雪陽文。此等論述明顯地說明，可以國家所有說對城市土地國家享有所有權(quán)的立場持完全肯定的態(tài)度，堪稱秉持國家所有權(quán)研究范式諸學(xué)說中的代表。

其三，社會正義說。針對呼吁土地私人所有權(quán)的學(xué)者對我國憲法中的城市土地國家所有條款提出的諸多批評，張睿博士撰文提出社會正義說予以回應(yīng)。他認(rèn)為，從規(guī)范視角進(jìn)行分析，土地全面歸公并不導(dǎo)致個人失去土地權(quán)利，關(guān)鍵在于何種地權(quán)結(jié)構(gòu)符合社會正義之要求。他指出：“憲法第10條所確立的土地所有權(quán)公有制并沒有剝奪個人對土地的全部權(quán)利，就地權(quán)而言，自古而今并不存在自由主義式的絕對所有權(quán)結(jié)構(gòu)，我國當(dāng)前地權(quán)問題的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)對國家在土地征收、土地利用監(jiān)管以及土地收益分配中權(quán)力行使的民主監(jiān)督，而不是將土地權(quán)利絕對化和集中化于個人?！雹蹚堫＃骸? 2憲法中土地所有權(quán)條款的正當(dāng)性基礎(chǔ)——基于社會正義與市場經(jīng)濟(jì)理論的分析》，《法制與社會發(fā)展》2023年第2期。

從張睿博士行文中也不難發(fā)現(xiàn)，他同樣把我國《憲法》第10條理解為國家對城市土地享有所有權(quán)。與張千帆教授一樣，張睿博士亦認(rèn)為，該條款并未剝奪個人對城市土地享有使用權(quán)等地權(quán)。同理，他闡述的社會正義說和張千帆教授的名義所有權(quán)說一樣，均未走出國家所有權(quán)研究范式。

其四，三重含義說。該學(xué)說認(rèn)為，我國《憲法》第10條第1款有以下三重規(guī)范內(nèi)涵。（1）政治內(nèi)涵：消除剝削，實現(xiàn)社會正義，城市土地國家所有的具體制度建構(gòu)，必須圍繞此目標(biāo)而進(jìn)行。（2）公法意義：此條款確立了城市土地的國家所有制、它賦予了國家成為城市土地所有者的權(quán)能和資格、該條款本身并不導(dǎo)向特定的法權(quán)結(jié)構(gòu)、國家所有權(quán)是一個不容回避的地權(quán)條款、應(yīng)當(dāng)建立有效的違憲審查制度以防止相關(guān)立法偏離憲法目標(biāo)。（3）私法意義：城市土地國家所有權(quán)的內(nèi)容包括占有、使用、收益和處分等多項權(quán)能，國家所有權(quán)的取得、內(nèi)容、行使等應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，城市土地國家所有權(quán)受到法律的保護(hù)等。④參見成協(xié)中：《城市土地國家所有的實際效果與規(guī)范意義》，《交大法學(xué)》2025年第2期。從其表述的規(guī)范內(nèi)涵上看，三重意義說堅持城市土地國家所有權(quán)的基本立意，屬于典型的秉持國家所有權(quán)研究范式的學(xué)說。

對于我國《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”，上述較有代表性的四種解釋學(xué)說有一個明顯的共同點，那就是它們均把國家看作是當(dāng)然的城市土地所有權(quán)主體。值得人們反思的是，國家適合作為城市土地所有權(quán)主體嗎？這種城市土地國家所有權(quán)研究范式在理論上能夠自圓其說嗎？

（二）國家所有權(quán)研究范式之反思

1.抽象的國家能成為城市土地所有權(quán)主體嗎

近年來，越來越多的我國學(xué)者開始省思所謂國家所有權(quán)理論，而所有的質(zhì)疑都是從國家本身的抽象性開始的。在法律制度上，作為所有權(quán)主體的必須是具體的自然人或法人，任何抽象的東西都不可能作為所有權(quán)主體，因為它自身不可能擁有獨立的意志和行為，無法行使所有權(quán)本身所包含的各種權(quán)能。一個法學(xué)常識是：“國家是人民的約定，只存在于我們的心中，既看不見也摸不著。”①［日］長谷部恭男：《法律是什么？法哲學(xué)的思辨旅程》，郭怡青譯，中國政法大學(xué)出版社2025年版，第144頁。無論在國際法上還是國內(nèi)法上，國家都是一種高度抽象的擬制存在，而不像自然人或法人那樣是一種可以看得見、摸得著的具體存在。國家自身的抽象性決定了它無法扮演城市土地所有權(quán)主體這樣一個角色，難以行使城市土地所有權(quán)內(nèi)含的占有、使用、收益、處分等權(quán)能。只有在所有權(quán)與主權(quán)難以區(qū)分或者無區(qū)分之必要的特殊情況下（如荒漠、荒島），抽象的國家才能視為所有權(quán)之權(quán)利主體，而此等情況下的國家所有權(quán)不過是國家主權(quán)的外衣。

城市的任何一塊土地都是一筆價值不菲的財產(chǎn)。任何城市的任何土地，其主權(quán)問題都特別清晰，屬于所在地的國家。包括憲法在內(nèi)的國內(nèi)法律，對于城市土地所要解決的不是主權(quán)問題而是所有權(quán)、使用權(quán)問題。也就是說，在法律上城市土地的主權(quán)、所有權(quán)和使用權(quán)，不但容易分辨而且必須加以分辨。對于城市土地，抽象的國家只能享有主權(quán)，而不應(yīng)該亦無法行使所有權(quán)和使用權(quán)，否則，就是城市土地的所有權(quán)、使用權(quán)與主權(quán)三者合而為一了。這種合而為一的開始之日，無疑是城市土地權(quán)利作為財產(chǎn)權(quán)被取締之時。

2.國家享有城市土地所有權(quán)如何正當(dāng)、公平保護(hù)城市土地不受侵害呢

土地所有權(quán)概念的誕生史表明，在游牧社會、狩獵采集社會，因為土地不是勞動投入的對象，所以，那時是否承認(rèn)土地所有權(quán)完全無關(guān)緊要；但自人類進(jìn)入農(nóng)業(yè)社會之后，土地就成為生產(chǎn)資料，確立土地所有權(quán)概念的社會需求，“不僅來自于對勞動投資者個人的保護(hù)，還來自于對社會整體生產(chǎn)最大化的追求”。②［日］加藤雅信：《“所有權(quán)”的誕生》，鄭芙蓉譯，法律出版社202 2年版，第85頁。在現(xiàn)代社會，城市由于大量的人口聚集，其土地價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)耕土地和農(nóng)村土地。正因為城市土地價值巨大，所以明確其所有權(quán)歸屬無論對投資人還是對社會生產(chǎn)率都至關(guān)重要，相應(yīng)地，防范城市土地不受侵害就成為規(guī)范和保護(hù)城市土地所有權(quán)的應(yīng)有之義。

毫無疑問，防范城市土地不受侵害的責(zé)任最終都由國家肩負(fù)。國家設(shè)立立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，由其分別運用憲法賦予它們的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，來擔(dān)負(fù)起規(guī)范城市土地所有權(quán)，并保障其不受非法侵害的責(zé)任。而一旦城市土地所有權(quán)被配置給國家，那原本抽象的國家要行使城市土地所有權(quán)，也只能通過其設(shè)置的法人組織來實現(xiàn)城市土地所有權(quán)。根據(jù)我國《土地管理法》第2條“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”之規(guī)定，具體行使城市土地所有權(quán)的是國務(wù)院。而在我國憲法和法律上國務(wù)院原本就是保護(hù)城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，它怎么能夠同時是城市土地所有權(quán)的權(quán)利主體呢？城市土地所有權(quán)由國務(wù)院行使，城市土地所有權(quán)受到侵犯亦由國務(wù)院運用其行政執(zhí)法權(quán)來保護(hù)，這種所有權(quán)權(quán)利主體和保護(hù)義務(wù)主體合一的城市土地所有權(quán)法律構(gòu)造，在有效保護(hù)城市土地所有權(quán)不被侵犯方面是存在疑問的。它似乎違反權(quán)利主體與義務(wù)主體非同一性的基本法治邏輯?？傊?dāng)個人的城市土地權(quán)益受到侵犯時，國家運用行政執(zhí)法權(quán)可以給予救濟(jì)，但當(dāng)城市土地的所有權(quán)歸屬于國家時，一旦出現(xiàn)侵犯所有權(quán)的情形，那救濟(jì)的正當(dāng)性、公平性就存在問題。是故，城市土地國家所有權(quán)的傳統(tǒng)理論必將嚴(yán)重阻礙對城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的保護(hù)。

3.堅持城市土地國家所有權(quán)解釋如何解決我國憲法修改時的疑問呢

如前所述，1982年我國憲法修改時，江華委員就對“一下子國有”所帶來的“區(qū)別”突然被人為消除之后果深表擔(dān)憂；吳民瑞先生亦指出，“城市的土地屬于國家所有”之憲法新規(guī)定，面臨諸多難題，如城市市區(qū)會日益擴(kuò)張、城市市區(qū)與城市郊區(qū)的邊界難以劃分清楚、新的城市在原本屬于集體所有的土地上不斷涌現(xiàn)出來等。這些擔(dān)憂和難題源于城市土地由國家享有所有權(quán)的法律內(nèi)涵，且一旦把城市土地國家所有權(quán)作為“城市的土地屬于國家所有”的內(nèi)涵，則江華、吳民瑞等人提出的問題將一直難以解決。

正因為意識到城市土地國家所有權(quán)解釋面臨著一系列無法解決的難題，有學(xué)者曾主張或者“修改《憲法》第10條，刪除‘城市的土地屬于國家所有’，保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市建設(shè)的權(quán)利”，或者“不修改憲法，繼續(xù)維持‘城市的土地屬于國家所有’，但明確城市的涵義，同時分離土地所有權(quán)與使用權(quán)，虛化土地國家所有權(quán)，實化農(nóng)村集體組織的土地使用權(quán)”。①曲相霏：《消除農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)憲法障礙的路徑選擇》，《法學(xué)》202 2年第6期。還有學(xué)者認(rèn)為：“八二憲法城市土地國家所有條款僅僅適用于憲法生效時既存的城市土地（或更具體的，城市建成區(qū)的土地）。對于憲法生效之后形成的城市土地，該條款既不會導(dǎo)致自動國有化，也不要求國家最終征收?！雹谂礤T：《“征地悖論”成立嗎？——八二憲法城市土地國有條款的再解釋》，《法制與社會發(fā)展》2026年第2期。

顯然，刪除我國《憲法》第10條第1款并不現(xiàn)實，憲法應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性不能容許隨意刪改其條文。而將該條款中的“城市”界定為僅限于1982年我國憲法修改時的城市范圍，之后必須經(jīng)過征收程序才可以成為國有土地的解釋方案，同樣是不可取的。因為正如當(dāng)年憲法修改委員會秘書長胡喬木所言：“即使憲法規(guī)定了國有，將來國家要征用土地時，也還是要給農(nóng)民報酬。”③同前注⑥，許崇德書，第426頁。也就是說，即便城市擴(kuò)展到哪里，哪里的土地的所有權(quán)就屬于國家，那國家也不可能在不經(jīng)征地程序、不給農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，就強(qiáng)行將農(nóng)民的土地收歸國家，否則后果之惡劣難以想象?？梢哉f，一旦將城市土地國家所有權(quán)作為不可動搖之正解，當(dāng)時江華、吳民瑞等人提出的疑問必然得不到一個合理的解釋。

4.城市土地國家所有權(quán)如何從根本上有效遏制地方政府對“土地財政”的依賴呢

“城市的土地屬于國家所有”→國家行使城市土地所有權(quán)→各地政府掌握當(dāng)?shù)爻鞘型恋厮袡?quán)→各地政府經(jīng)由拆遷獲得城市土地→各地政府規(guī)劃開發(fā)以賣地→各地政府是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地唯一供應(yīng)者→各地政府深陷“土地財政”。地方政府“土地財政”鏈條就這樣形成。地方政府陷入“土地財政”依賴所造成的危害是多方面的。首先，它直接導(dǎo)致各地恣意征地、非法拆遷的案例頻繁出現(xiàn)。④近年來這方面的案例，參見孫憲忠等：《物權(quán)法的實施第二卷：城鎮(zhèn)拆遷與物權(quán)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2023年版，第32 2-373頁。其次，在征地拆遷過程中，不斷發(fā)生侵害公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等基本人權(quán)的狀況。與此同時，“土地財政”又是城市房價上漲的直接推手，妨礙到人民的住房權(quán)等社會權(quán)之享有。⑤參見周剛志：《地方“土地財政”之合憲性控制》，《北方法學(xué)》2024年第1期。再次，各地政府追求政績、貪大求洋，使得“土地城市化”快于“人口城市化”的趨勢愈發(fā)明顯，⑥世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國過去一段時期內(nèi)城市面積擴(kuò)張的速度達(dá)到年均7%，城市人口的年均增長率略高于3%。而一旦將我國常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計差異考慮在內(nèi)，則我國“土地城市化”快于“人口城市化”的特征就更加顯著。2010年，我國以常住人口統(tǒng)計的城市化率達(dá)到49.95%，但按戶籍統(tǒng)計的城市化率僅為33.77%，兩者相差16個百分點。參見劉守英：《直面中國土地問題》，中國發(fā)展出版社2014年版，第116頁。從而導(dǎo)致土地資源浪費。最后，由征地、賣地引起的惡性腐敗事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響到各地政府的社會信任度。“土地財政”的直接間接后果遠(yuǎn)不止這些，但以上幾個方面的后果已足以表明，遏制地方政府“土地財政”依賴事不宜遲、時不我待。

放棄了城市土地國家所有權(quán)說，城市土地所有權(quán)制度才能走向多元化，各地政府才不致于居于城市土地唯一供應(yīng)者的地位，“土地財政”及其消極影響才能隨之得到有效遏制。

總之，關(guān)于城市土地國家所有權(quán)的現(xiàn)有學(xué)說在理論上有缺陷，在實踐中則帶來諸多不良后果，城市土地國家所有權(quán)研究范式理應(yīng)拋棄。對“城市的土地屬于國家所有”應(yīng)該作制度性保障解釋，其中的“國家所有”并非旨在創(chuàng)設(shè)和構(gòu)造私法意義上國家所有權(quán)，其目的在于要求國家從立法、執(zhí)法和司法等方面切實保障城市土地得到合理的規(guī)劃和利用，并有效保護(hù)個人在城市土地方面的合法權(quán)益。

三、城市土地國家所有條款的規(guī)范特性及其價值目標(biāo)

對城市土地國家所有作憲法解釋時，還有兩點值得注意。其一，“1982年憲法是在對社會主義尚沒有完全認(rèn)識清楚的情況下制定的”。①劉松山：《憲法監(jiān)督與司法改革》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2025年版，第10頁?？梢哉f，當(dāng)時的修憲者僅僅把城市土地視為一種生產(chǎn)資料，至于城市土地對于國民的財產(chǎn)權(quán)價值，他們尚缺乏足夠的認(rèn)知。其二，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)被提到了前所未有的高度?！鞍硕椃ā毙蜓缘谄叨我?guī)定“今后國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，1993年我國憲法作出修改時，此句被改為“我國正處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，根據(jù)建設(shè)有中國特色社會主義的理論，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，而1999年修憲時，它又被修改為“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務(wù)是，沿著建設(shè)有中國特色社會主義的道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。從這兩次修訂內(nèi)容上看，對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)的重視不但未隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有所減弱，反呈不斷強(qiáng)化之勢。而值得一提的是，在強(qiáng)化社會主義現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)的同時，我國憲法對財產(chǎn)權(quán)的保障也在日益加強(qiáng)，其突出表現(xiàn)是2004年我國憲法修改時“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的表述正式載入憲法。在解釋我國憲法城市土地國家所有條款時，理應(yīng)意識到現(xiàn)代化建設(shè)與財產(chǎn)權(quán)保障在憲法上的并存地位。

有鑒于此，對“城市的土地屬于國家所有”不宜作國家所有權(quán)理解，而應(yīng)作制度性保障解釋。當(dāng)然，作此解釋的根本原因在于該憲法條款的自身特性，以及由此特性所決定的該條款的價值目標(biāo)。

（一）該條款屬于原則規(guī)范而非規(guī)則規(guī)范

包括憲法規(guī)范在內(nèi)的法律規(guī)范，大致可以劃分為兩類，即原則規(guī)范和規(guī)則規(guī)范。它們兩者如何區(qū)分以及彼此之間的關(guān)系，是個聚訟紛紜的學(xué)術(shù)理論難題，不同的法學(xué)流派在這個問題上長期爭辯不休，形成法理學(xué)上一道外人殊難理解之風(fēng)景?？傮w上看，在內(nèi)容方面，規(guī)則比原則更具體、更確定；在適用條件方面，原則比規(guī)則更寬泛、更抽象，適用原則的前提往往是窮盡了規(guī)則；在效力方面，原則在更多時候高于規(guī)則，彼此相沖突時原則優(yōu)先于規(guī)則。關(guān)于原則與規(guī)則，美國法學(xué)家龐德曾簡明扼要地指出，“一項規(guī)則是對一個確定的具體事實狀態(tài)賦予一種確定的具體后果的法令”，“一個原則是一種用來進(jìn)行法令論證的權(quán)威性出發(fā)點”，在法律原則中，“沒有任何預(yù)先假定的確定的具體事實狀態(tài)，也沒有賦予確定的具體法律后果。可是我們卻不斷地依賴這些原則作為論證的出發(fā)點”。②［美］羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2020年版，第27-28頁。

基于這些認(rèn)知，“城市的土地屬于國家所有”就應(yīng)該被認(rèn)定為原則規(guī)范，而非規(guī)則規(guī)范（當(dāng)然，如上所述，該條款的政策性色彩鮮明，它首先是政策性規(guī)范，其次才是法律性規(guī)范）。最為明顯的是，該憲法規(guī)范不但未包含確定具體的事實狀態(tài)，而且不含有任何具有明確性內(nèi)容的違犯后果。且不說國家是一種高度抽象的存在，事實上不可能對城市土地行使占有、使用、收益、處分等權(quán)能；不管是該條款入憲之時還是入憲之前或之后，城市土地的占有、使用、收益、處分都處于一種高度復(fù)雜的不固定狀態(tài)，同一塊城市土地，其占有、使用、收益、處分主體各不相同實乃司空見慣。除極為少量的城市荒蕪?fù)恋赜蓢易鳛橹鳈?quán)者擁有外，絕大多數(shù)的城市土地都是由自然人或法人行使占有、使用、收益或處分權(quán)能。易言之，對于城市土地而言，國家處于一種抽象的存在，絕大多數(shù)城市土地的占有、使用、收益、處分等所有權(quán)權(quán)能，都不是由國家享有或行使的。

從所有權(quán)的維度上看，我國《憲法》第10條第1款并未包含某種關(guān)于城市土地所有權(quán)的具體的事實狀態(tài)。至于違反此條款的后果狀態(tài)，該條款更是絲毫未涉及。故“城市的土地屬于國家所有”只能被視為憲法原則規(guī)范，其憲法上的規(guī)范功能僅僅在于：作為有關(guān)城市土地權(quán)益具體如何分配的論證的出發(fā)點。將該條款理解為憲法原則規(guī)范，其之后的我國《憲法》第10條第1款之后的三款便能與之融貫地構(gòu)成一個城市土地權(quán)益配置的規(guī)范體系。但如果將我國《憲法》第10條第1款視為憲法規(guī)則規(guī)范，并將城市土地所有權(quán)賦予國家，那該條第1款之的后三款就會與第1款構(gòu)成規(guī)范內(nèi)涵上的沖突。

（二）該條款的規(guī)范目的只能從體系解釋中獲得

在法理學(xué)上，我國《憲法》第10條第1款屬于一種命令性內(nèi)容相當(dāng)含糊的定義規(guī)范，①有關(guān)定義規(guī)范的理論，參見［德］魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2005年版，第55-63頁。它只不過是描述了一項涉及城市土地的權(quán)利或義務(wù)構(gòu)成要件之要素而已，它本身不足以構(gòu)成一個行為規(guī)范和裁判規(guī)范均具備的完全法條。作為一種說明性的不完全法條，它并不包含司法裁判規(guī)則，不能獨立產(chǎn)生法效果，而是“只有與其他法條相結(jié)合，才能開展共創(chuàng)設(shè)法效果的力量”。②［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第138頁。因此，要正確地詮釋城市土地國家所有條款的含義，就必須在我國憲法承載的根本目標(biāo)和價值秩序的指引下，檢視我國憲法其他相關(guān)條款之規(guī)范旨趣，并將它們結(jié)合起來做體系解釋，才能正確地設(shè)定該條款的法效果。概言之，城市土地國家所有是一個原則性而非規(guī)則性法條，其法律秩序意義上的規(guī)范價值須在考察其他相關(guān)憲法規(guī)范條款之后，才能得到準(zhǔn)確的詮釋和確定。

其一，拋開我國《憲法》其他規(guī)范條款孤立地對我國《憲法》第10條第1款進(jìn)行文義解釋，結(jié)果只能是一葉障目。試想，如果國家所有權(quán)說能夠成立，那我國《憲法》第10條第5款“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”就成為“自我承諾”。既然國家是城市土地的所有權(quán)主體，那么國家對城市土地是否做到“合理利用”，就無須在憲法上專門予以“承諾”。況且，所有權(quán)是一種絕對的支配權(quán)，在具體如何占有、使用、收益及處分問題上，立法者通常不必過多地干涉。

其二，如果我國《憲法》第10條第1款將城市土地所有權(quán)賦予國家，而接下來的該條第5款卻又規(guī)定國家必須合理地利用，那國家對城市土地就扮演著兩種完全不同的角色。且難以理解的是，該條第5款規(guī)定的義務(wù)是國家對國家的義務(wù)——作為所有權(quán)主體的國家向主權(quán)者國家承諾它會“合理地利用”所有權(quán)客體。合適的理解應(yīng)當(dāng)是：城市土地國家所有并不意味著國家作為一個權(quán)利主體對城市土地享有所有權(quán)，即第1款不能作為規(guī)則規(guī)范來理解，它只是原則規(guī)范，而第5款實乃第1款所旨在達(dá)到的法效果條款。

其三，假如把我國《憲法》第10條第1款視為規(guī)則規(guī)范，進(jìn)而將城市土地的所有權(quán)賦予國家，那么該條第4款的部分內(nèi)容同樣是無法解釋的。③“八二憲法”第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?988年該款被修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！币驗橐坏┏鞘械耐恋厮袡?quán)被該條第1款賦予了國家，那任何組織或個人“不得侵占”城市土地就是當(dāng)然的法律后果之一。如此說來，該條第4款“任何組織或者個人不得侵占土地”之規(guī)定，豈不淪為純屬冗余之條款？由是觀之，我國《憲法》第10條第1款并非有關(guān)私法意義上的城市土地所有權(quán)歸屬條款，否則，包括第10條第4款在內(nèi)的第10條的其他款項無法得到合理的解釋，第10條中各款項之間的沖突在所難免。由此可知，要正確完整地理解我國《憲法》第10條第1款，解釋者的目光必須在該條的五款規(guī)定之間流轉(zhuǎn)往返，對該條作體系化解釋，才能探究到其規(guī)范價值目標(biāo)所在。

（三）該條款的價值目標(biāo)

“七八憲法”制定后兩年就要全面修訂，為什么呢？鄧小平的回答是：“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利。”①《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1983年版，第339頁。當(dāng)時憲法修改委員會副秘書長王漢斌認(rèn)為，鄧小平的上述提法“實際上為起草198 2年憲法確定了重要的指導(dǎo)思想”。②王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社202 2年版，第50頁。也就是說，使“八二憲法”成為一部保障公民權(quán)利的憲法，乃是當(dāng)時修憲的重要動機(jī)和目的之一。在解釋“八二憲法”的任何條款時，都不應(yīng)游離于此價值目標(biāo)。

上述分析表明，城市土地國家所有條款的價值目標(biāo)，不是承認(rèn)并保護(hù)國家對城市土地的所有權(quán)，而是通過國家的立法、執(zhí)法和司法行為來保障城市土地得到合理地開發(fā)與利用，保護(hù)自然人和法人在城市土地方面的合法權(quán)益，治理城市土地資源浪費或破壞現(xiàn)象，以促進(jìn)城市土地與城市人口協(xié)調(diào)發(fā)展。簡言之，城市土地國家所有條款不是要賦予國家對城市土地的所有權(quán)，而是要授予國家對城市土地實施管理的公權(quán)力，以有效保護(hù)國民的城市土地權(quán)益。

誠然，對于有效保護(hù)國民的城市土地權(quán)益這種價值目標(biāo)，持城市土地國家所有權(quán)說的人并不反對。關(guān)于國家所有權(quán)的一個流行的說法是：“國家系代表全體人民行使所有權(quán)，其本身沒有特殊的利益，國家所有權(quán)的享有和行使的利益，最終是為了滿足全體社會成員的物質(zhì)和文化生活的需要。同時，國家在行使所有權(quán)的過程中，也應(yīng)當(dāng)充分反映全體人民的利益?！雹哿夯坌?、陳華彬：《物權(quán)法》（第5版），法律出版社2020年版，第1 28頁。此等國家所有權(quán)觀念，當(dāng)然可以適用于城市土地國家所有權(quán)。也就是說，對于保護(hù)國民的城市土地權(quán)益，城市土地國家所有權(quán)說的主張者是完全可以認(rèn)可和接受的。問題只在于把城市土地國家所有條款解釋為確立了國家所有權(quán)還是國家規(guī)劃管理權(quán)，哪一種解釋更有利于達(dá)成此等價值目標(biāo)？

經(jīng)驗業(yè)已證明，城市土地國家所有權(quán)方案導(dǎo)致城市土地供應(yīng)處于完全的國家控制與計劃之中，它適應(yīng)的是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。而1993年我國修改憲法，就宣告“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”。市場經(jīng)濟(jì)體制要求城市土地供應(yīng)告別國家壟斷的計劃體制，轉(zhuǎn)入市場化供應(yīng)模式。與之相應(yīng)的是，城市土地所有權(quán)理應(yīng)多元化。從歷史經(jīng)驗上看，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家城市化過程走的都是城市土地所有權(quán)多元化道路，迄今尚無一個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家是在國家獨占城市土地所有權(quán)、壟斷城市土地供應(yīng)的情況下，開展城市化建設(shè)的。因而，與國家所有權(quán)的解釋相比，對城市土地國家所有作國家規(guī)劃管制權(quán)解釋更有利于促進(jìn)城市化發(fā)展，從而更有利于保護(hù)國民城市土地方面的權(quán)益。

龐德曾說過：“我們必須永遠(yuǎn)記?。涸谖覀兊姆芍杏涗浿鵀槔硇运l(fā)展的經(jīng)驗和被經(jīng)驗所考驗過的理性這樣一種教導(dǎo)傳統(tǒng)。文明史中的一個重要現(xiàn)象就是這些教導(dǎo)傳統(tǒng)的生命力?！雹芡白?5○，羅斯科·龐德書，第30頁。我國《憲法》第10條第1款要彰顯這種“教導(dǎo)傳統(tǒng)”的生命力，要擔(dān)負(fù)起其所承載的保護(hù)國民城市土地權(quán)益之價值目標(biāo)，就不應(yīng)做已然缺乏經(jīng)濟(jì)體制背景的國家所有權(quán)解釋。筆者認(rèn)為，城市土地國家所有制度性保障說能夠使城市土地國家所有條款真正實現(xiàn)其價值目標(biāo)。

四、城市土地國家所有制度性保障說的闡釋

在系統(tǒng)闡述城市土地國家所有制度性保障說之前，先有必要評介一下憲法學(xué)上的制度性保障理論（institutionelle Garantie）。起源于德國魏瑪憲法時期的制度性保障理論，其最主要創(chuàng)立者是著名學(xué)者卡爾·施米特（CarlSchmitt）。①關(guān)于施米特的制度性保障理論，參見［德］卡爾·施米特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第175頁、第177頁。作為一種憲法權(quán)利保障學(xué)說，該理論在當(dāng)今德國、日本及我國憲法學(xué)上都具有一定的地位和影響，②關(guān)于制度性保障理論，參見李建良：《“制度性保障”理論探源》，載吳庚“大法官”榮退論文集編輯委員會：《公法學(xué)與政治理論》，元照出版有限公司2004年版（臺北），第219-266頁；陳春生：《“司法院”“大法官”解釋中關(guān)于制度性保障概念意涵之探討》，載李建良、簡資修主編：《憲法解釋之理論與實務(wù)》（第二輯），“中央研究院”中山人文社會科學(xué)研究所2000年版，第273-324頁；吳庚：《憲法的解釋與適用》，三民書局（臺北）2004年版，第120-124頁；［日］阿部照哉等編著：《憲法》（下冊），周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第80-84頁；林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第160-161頁、第194-196頁?？胺Q一種不可或缺的憲法解釋理論。

制度性保障理論的思想基礎(chǔ)，是基本權(quán)利根據(jù)其重要性而被劃分為絕對基本權(quán)利和相對基本權(quán)利兩種類型。所謂絕對基本權(quán)利，主要指那些先于國家或凌駕于國家之上的原初性自由權(quán)，它包括良心自由、人身自由、住宅不受侵犯、通信秘密和私有財產(chǎn)權(quán)等。然而，并非所有由憲法保障的基本權(quán)利都具有像人身自由、私有財產(chǎn)權(quán)那樣的優(yōu)越地位。有些規(guī)定基本權(quán)利的憲法規(guī)范，僅為這種權(quán)利提供一種針對普通立法的保護(hù)機(jī)制，故這些基本權(quán)利具有相對性，屬于原則上受限制的權(quán)利。憲法對它們的保護(hù)旨在形成制度性保障，國家的立法或已有的制度除非侵犯此等基本權(quán)利的核心內(nèi)容，否則就不構(gòu)成違憲。正因為如此，一個流行的認(rèn)知是，制度性保障僅限于對權(quán)利核心內(nèi)容之保障。

然而，在權(quán)利保障日益細(xì)密周延的當(dāng)今社會，制度性理論亦不應(yīng)固守權(quán)利核心內(nèi)涵之保障的原初宗旨和內(nèi)涵，而理當(dāng)與時俱進(jìn)，不斷擴(kuò)展并強(qiáng)化其權(quán)利保障之邊界。誠如我國臺灣地區(qū)憲法學(xué)家吳庚所言：“制度性保障是從個人基本權(quán)中產(chǎn)生的保障功能，舉凡從憲法實施時起已存在的各種保障基本權(quán)的制度，以及衡量社會生活現(xiàn)實及國家發(fā)展?fàn)顩r，所應(yīng)建立的保障制度都包含在內(nèi)?！雹弁献?，吳庚書，第1 23頁。對制度性保障作廣義之理解及適用，實乃基本權(quán)利保障走向全面化、精細(xì)化的時代發(fā)展需要。

運用制度性保障理論，通過其提供的“權(quán)利-制度”分析框架來解釋我國憲法中的城市土地國家所有條款，不但切合該條款的上述規(guī)范特性，而且能更好地實現(xiàn)該條款的價值目標(biāo)，同時還可以避免既有的國家所有權(quán)解釋范式所面臨的諸多缺陷，是一種值得嘗試的解釋方式。具體而言，筆者所主張的城市土地國家所有制度性保障說，可從如下四個層面予以詳解。

第一，城市土地國家所有制度性保障說要求立法者針對城市土地問題建立完備的法律制度體系。

城市土地國家所有制度性保障說所指向的重點對象是立法者。一方面，它要求立法者就基本權(quán)利建立多層級的法律制度體系，以使該種權(quán)利能依法得到保障；另一方面，它又要求所建立的法律制度必須不得侵犯其權(quán)利之核心內(nèi)容（這是古典的制度性保障說所持之觀點，但在當(dāng)代，保障的范圍不再局限于權(quán)利之核心內(nèi)容），換言之，這些法律制度必須是合乎憲法的，而不是違背憲法規(guī)范或其精神旨意的。借用制度性保障理論集大成者施米特的話來說就是：制度性保障“提供了一種特殊的保護(hù)機(jī)制來防止立法權(quán)的濫用，提供了一種特殊的保障手段來確保權(quán)力的區(qū)分，維護(hù)法治國的法律概念。它們禁止立法者采取主權(quán)行為，也就是說，立法者不得打破現(xiàn)行法秩序”。④同前注①，卡爾·施米特書，第192頁。不難看出，作為一種判斷和解析憲法規(guī)范旨意之理論工具，制度性保障理論的要義在于維護(hù)現(xiàn)行的法秩序，防范立法者廢除或取消某些憲法規(guī)范所承載的基本權(quán)利內(nèi)涵。

表面上看，我國《憲法》第10條第1款只規(guī)定了城市土地制度，與基本權(quán)利沒有任何關(guān)系，實則不然。土地乃財富之母，正所謂“地者，萬物之本原，諸生之根菀也”，⑤《管子·水地》。因此土地乃是人類最為重要的財產(chǎn)。如上所述，城市土地國家所有條款的價值目標(biāo)，在于保護(hù)國民在城市土地方面的權(quán)益，它具體表現(xiàn)為自然人或法人對城市土地的占有、使用、收益和處分等權(quán)能。對該憲法條款作制度性保障解釋，那就要求立法者建立多層級的法律制度體系，以充分保障國民行使對城市土地的占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能，進(jìn)而使國民在城市土地方面的各種權(quán)益都得到切實之保護(hù)。

為此，作為立法者的全國人大先后制定了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱：我國《土地管理法》）、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱：我國《城市規(guī)劃法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱：我國《房地產(chǎn)管理法》）、《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱：我國《物權(quán)法》）和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱：我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）等涉及城市土地合理利用和權(quán)益保護(hù)之法律。為了適應(yīng)我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展變遷的需要，這些法律還經(jīng)過多次修訂，有的甚至被新的立法取代。例如，制定于1986年的我國《土地管理法》先后于1988年、1998年和2004年被三次修訂，且我國《土地管理法》新一輪的修訂準(zhǔn)備工作正在進(jìn)行；又如，1994年頒布的我國《房地產(chǎn)管理法》亦先后在2007年和2009年被兩度修訂。而2007年我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，原來的我國《城市規(guī)劃法》就被廢除了，至2015年我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》亦被修訂。盡管這些法律并非專門規(guī)范城市土地權(quán)益之立法，但它們中的諸多條款卻是有關(guān)城市土地合理利用及權(quán)益保護(hù)的重要的法律規(guī)定。全國人大制定和修訂此等法律，其目的之一便是為了我國《憲法》第10條第1款所預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)，能夠通過此等具體的法律規(guī)范制度得到實現(xiàn)。

與此同時，作為行政法規(guī)和規(guī)章制定主體的國務(wù)院及其職能部門、作為地方法規(guī)制定者的地方省市人大，均發(fā)布了相當(dāng)數(shù)量的實施以上法律的細(xì)則性和程序性法規(guī)與規(guī)章，從而形成了多層級的法律制度體系，以使高度抽象的城市土地國家所有之憲法規(guī)定，在社會經(jīng)濟(jì)實踐中變得容易被理解、具有可操作性。例如，2011年國務(wù)院發(fā)布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（1991年和2001年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理條例》被廢止），《〈中華人民共和國土地管理法〉實施條例》（1998年制定，2011年修訂，以下簡稱：《土地管理法實施條例》）；國土資源部發(fā)布了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年制定，2010年修訂）；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》（1992年制定，2011年修訂）；1995年陜西省人大發(fā)布了《陜西省城市房地產(chǎn)市場管理條例》（分別于2002年、2004年、2010年修訂）；2000年浙江省人大制定了《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等等。

以上不完全列舉的法律、法規(guī)和規(guī)章較為有力地證明，從全國人大到各省市人大，各級立法者均較好地行使其立法職能，為城市土地合理利用構(gòu)建了較為完備的法律制度體系，城市土地國家所有的憲法規(guī)定不再只是一條抽象的條文，而是統(tǒng)率著一套易掌握、可實施的有關(guān)城市土地權(quán)益的保障制度，城市土地國家所有制度性保障說的要義之一正在于此。

第二，城市土地國家所有制度性保障說的基本手段是政府對城市土地的規(guī)劃管制。

在上述人大立法和國務(wù)院行政法規(guī)中，有諸多涉及城市土地的條款，是直接賦予國家對城市土地規(guī)劃管制權(quán)的。如我國《土地管理法》第4條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，第17條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定”；我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第3條規(guī)定“城市和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求”，第17條規(guī)定“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局”；我國《房地產(chǎn)管理法》第7條規(guī)定“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合，管理全國房地產(chǎn)工作”，第25條規(guī)定“房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃”；《土地管理法實施條例》第13條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用年度計劃管理，實行建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行”，第35條規(guī)定“在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。上述規(guī)定中，類似此等規(guī)劃管制城市土地的賦權(quán)條款為數(shù)不少。在制度性保障理論看來，此等規(guī)范條款乃是城市土地國家所有之憲法規(guī)范的法律化。沒有此等具體的賦權(quán)及其程序規(guī)定，城市土地國家所有的制度性保障內(nèi)涵就不具有可操作性而變得無從實現(xiàn)。正是通過此等下位的法律法規(guī)，城市土地國家所有的制度性保障功能才有了施展的基本手段。

人類對土地規(guī)劃利用的認(rèn)識由來已久。早在十七世紀(jì)，洛克就曾指出：“改進(jìn)土地和正當(dāng)?shù)乩猛恋厥鞘┱闹匾囆g(shù)?！雹伲塾ⅲ萋蹇耍骸墩摗罚ㄏ缕?，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第28頁。近代以來的城市化發(fā)展更是土地規(guī)劃法律化的最大推手。1909年英國議會制定了第一部包含城市土地規(guī)劃的法律，即《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃及其他事務(wù)法》（Housing，Town Planning，etc.Act，1909），其規(guī)定“本法案綱領(lǐng)性目標(biāo)和期望是能確保家庭健康、住房美好、城鎮(zhèn)宜人、城市具有品位、郊區(qū)有益健康”。②［英］巴里·卡森沃思、文森特·納?。骸队青l(xiāng)規(guī)劃》（第14版），陳閔齊等譯，東南大學(xué)出版社2022年版，第17頁。1926年，美洲大陸第一部城市區(qū)劃（z o n i n g）法律在美國紐約誕生。美國的城市區(qū)劃實際上就是我國通稱的城市規(guī)劃，其理念“隨著城市發(fā)展需要和案例具體情況的變化而不斷演進(jìn)，從鄰里之間有害侵?jǐn)_的調(diào)整，到超越鄰里關(guān)系的市政立法阻止不合理的土地使用，再發(fā)展為藉由管理權(quán)全面規(guī)劃城市土地，保護(hù)公共安全、健康、道德和福祉，自始至終都在圍繞居民土地的使用和享受做文章”。③崔蘭琴：《從被動阻止侵?jǐn)_到主動增進(jìn)福祉——美國法中土地區(qū)劃理念的變遷》，《環(huán)球法律評論》2025年第1期。也就是說，美國的城市區(qū)劃實乃城市土地區(qū)劃，即城市土地利用規(guī)劃，美國最高法院曾在其受理的訴訟中判決這種限制私人土地財產(chǎn)權(quán)的管制權(quán)（the police power）并不違反美國聯(lián)邦憲法，因為“城市人口密度的持續(xù)增長、工業(yè)種類的成倍擴(kuò)張和社會文明的日益復(fù)雜，使得這一點變得必不可少，即國家——不管是直接還是通過經(jīng)其批準(zhǔn)的公共代理機(jī)構(gòu)——要比以前更為廣泛地限制個人的行為。隨著國家的生長發(fā)育，管制權(quán)力必然要在合理的范圍內(nèi)得到擴(kuò)大，以適應(yīng)這種環(huán)境變遷”。④Vi l l ageo f Euc l i dv.Amb l e r Rea l t yCo.，272U.S.365，392（1926）.時至今日，國家對城市土地的規(guī)劃管制已然是深入人心的一項政府職能。

我國第一部有關(guān)城市規(guī)劃的基本法規(guī)是1984年國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》。1989年全國人大常委會制定了我國《城市規(guī)劃法》，2007年我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，我國《城市規(guī)劃法》同時被廢止。與英美發(fā)達(dá)國家相比，我國相關(guān)立法的時間比較晚，這個遲來之事實表明，在我國，城市土地規(guī)劃管制權(quán)尚為一項經(jīng)驗匱乏的新型權(quán)力。我國政府的城市土地規(guī)劃管制權(quán)運行存在諸多不足之處，如“規(guī)劃制定缺失以人為本的理念，支撐規(guī)劃管理的土地所有權(quán)制度過于意識形態(tài)化，規(guī)劃管理權(quán)限過于集中，規(guī)劃的技術(shù)性規(guī)范過于機(jī)械刻板等問題突出”，⑤黨國英、吳文媛：《土地規(guī)劃管理改革：權(quán)利調(diào)整與法治建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2024年第5期。另一個亟待解決的問題是，“政府的裁判員與運動員身份不分，將規(guī)劃權(quán)包括規(guī)劃變更權(quán)和土地變性收益權(quán)混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎(chǔ)投入支出賬目不獨立，賣地收入在形式上完全進(jìn)了政府的口袋。因此，政府自己在瓜田李下，缺乏執(zhí)法的獨立性和公正性”。⑥華生：《新土改：土地制度改革焦點難點辨析》，東方出版社2025年版，第46頁。

從法學(xué)的維度審視我國的城市土地規(guī)劃管制權(quán)，其無論在立法還是執(zhí)法方面都存在諸多缺陷，城市土地規(guī)劃管制權(quán)的民主化、法治化和科學(xué)化均有待改進(jìn)和提升。例如，立法授權(quán)過于寬泛，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”，“這里的‘合理’、‘防止’、‘改善’、‘保持’和‘公共安全’等，簡直就是立法機(jī)關(guān)無奈地撕給行政機(jī)關(guān)一張‘空白支票’”。①章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第238-239頁。具體的規(guī)劃管制內(nèi)容與權(quán)限任由各地城市土地規(guī)劃部門自由裁量，將導(dǎo)致政府的規(guī)劃管制權(quán)難以受到人大立法的有效制約。又如，城市土地規(guī)劃公眾參與和信息公開，乃是城市土地規(guī)劃管制滿足“最低限度的公正”的兩個要件，但至今還有不少城市的土地規(guī)劃管制事前沒有信息公開、事中沒有公眾參與、事后無人承擔(dān)責(zé)任。②我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，但有研究表明我國城市規(guī)劃許可聽證制度的現(xiàn)狀并不理想，不少城市甚至缺乏基本的規(guī)劃許可聽證制度。參見王郁、李燁潔、董黎黎：《城市規(guī)劃行政許可聽證制度的現(xiàn)狀與發(fā)展》，《城市發(fā)展研究》2010年第2期。再如，城市土地規(guī)劃管制權(quán)的權(quán)力配置不但存在不合理之處，而且權(quán)力配置本身較為模糊，缺乏足夠的清晰度，尤其是在政府與人大之間的權(quán)力調(diào)配和中央與地方的權(quán)力劃分方面有待廓清的地方甚多。③參見胡耘通：《生態(tài)維度下土地規(guī)劃管理及其法制考量》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2023年版，第137-146頁。另如，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條規(guī)定“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年”，但“一任市長，一個規(guī)劃，一張藍(lán)圖”的現(xiàn)象普遍存在，城市土地規(guī)劃管制權(quán)被恣意濫用問題相當(dāng)嚴(yán)重。④仇保興：《我國城鎮(zhèn)化中后期的若干挑戰(zhàn)與機(jī)遇——城市規(guī)劃變革的新動向》，《城市規(guī)劃》2020年第1期。城市土地規(guī)劃管制權(quán)乃城市土地國家所有制度性保障說的基本手段，其本身的法治化程度在我國明顯偏低之現(xiàn)狀，對城市土地國家所有制度性保障說的核心內(nèi)容造成了較深的負(fù)面影響。

第三，城市土地國家所有制度性保障說的核心內(nèi)容是保護(hù)國民的城市土地權(quán)益。

作為一種憲法解釋理論，城市土地國家所有制度性保障說的要義就是權(quán)利如何保障。對城市土地國家所有作城市土地國家所有制度性保障說解釋，其核心內(nèi)容當(dāng)然是保護(hù)國民的城市土地權(quán)益，即承認(rèn)并維護(hù)國民對城市土地的占有、使用、收益和處分等權(quán)能。人們固然不可能說城市土地國家所有之憲法規(guī)定，是賦予國民的城市土地所有權(quán)，但國民對城市土地享有的占有、使用、收益和處分等權(quán)利，不應(yīng)依據(jù)城市土地國家所有條款予以否認(rèn)。城市土地國家所有制度性保障說不但不否認(rèn)國民的此等權(quán)利，而且強(qiáng)調(diào)正視并保障國民的此等權(quán)利，乃是該憲法條款的價值目標(biāo)所在。而以往的國家所有權(quán)研究范式下的種種解釋方法，對此均未予以足夠的關(guān)注，此乃城市土地國家所有制度性保障說與城市土地國家所有權(quán)說之間最大的不同。

在當(dāng)今社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，該如何定位城市土地使用權(quán)呢？曾有學(xué)者研究認(rèn)為，城市土地使用權(quán)應(yīng)成為一種獨立的物權(quán)類型，主張：“在保有（國家對）土地所有權(quán)最高監(jiān)督權(quán)（前提下），提供相當(dāng)于所有權(quán)職能的使用權(quán)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代地權(quán)觀念與所有權(quán)社會化，承認(rèn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離之正當(dāng)性，架構(gòu)土地使用權(quán)占有、使用、收益、處分等權(quán)能的實現(xiàn)條件，形成一套完整的土地使用法律制度?！雹輨⑽溺骸墩撝袊鞘型恋厥褂脵?quán)的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》2000年第2期。而事實正是朝著這個方向發(fā)展的。關(guān)于城市土地所有權(quán)，2007年制定的我國《物權(quán)法》僅僅在第47條中“照搬”我國《憲法》第10條，規(guī)定“城市的土地，屬于國家所有”，甚至連“所有權(quán)”的表述都未出現(xiàn)。然而，關(guān)于城市土地使用權(quán)，我國《物權(quán)法》卻用了其第十二章中的大量條款作了非常詳細(xì)的規(guī)定。對此，有學(xué)者評論說：“在中國實現(xiàn)城市土地一律歸屬于‘國家’之后，在土地物權(quán)的領(lǐng)域里，就產(chǎn)生了一項獨特的城市土地占有和使用制度，這就是土地使用權(quán)制度……來滿足自然人、法人占有和利用土地的需要?！雹尥白ⅱ?，孫憲忠等書，第23頁。此等評論可謂洞悉了城市土地使用權(quán)的本質(zhì)。

可以說，使用權(quán)實質(zhì)化而所有權(quán)虛化正在成為城市土地的一種法律實踐。筆者試以我國《物權(quán)法》第149條第1款為例予以說明。該款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！惫P者認(rèn)為，這一規(guī)定的出臺正式宣告，普通國民在城市土地上最主要的權(quán)益即住宅土地使用權(quán)，已經(jīng)不是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條所規(guī)定的70年使用期限的土地使用權(quán)，而是以“自動續(xù)期”的方式長期延展使用期限。與此同時，城市住宅土地使用權(quán)可以交易和繼承，土地使用權(quán)證還可以抵押，所以，國民的城市土地使用權(quán)已經(jīng)具備了較為完整的權(quán)能結(jié)構(gòu)，與城市土地所有權(quán)相差無幾。易言之，國民的城市土地使用權(quán)盡管在名義上與所有權(quán)有所差別，但實質(zhì)上已經(jīng)接近于后者。城市土地使用權(quán)的此等發(fā)展趨勢，完全符合制度性保障理論對城市土地國家所有條款的期待。不寧唯是，面對城市土地使用權(quán)的此等發(fā)展趨勢，既有的種種憲法解釋方式均難以證明其存在的合理性與合法性，而城市土地國家所有制度性保障說解釋恰恰不會遭遇這種理論上的尷尬。

最近發(fā)生于溫州的城市土地使用權(quán)到期繳費續(xù)期爭議事件，正考驗著城市土地使用權(quán)的本質(zhì)。對于我國《物權(quán)法》上“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”之規(guī)定，溫州當(dāng)?shù)貒敛块T視而不見，指出：“到目前，國家尚未出臺關(guān)于出讓土地續(xù)期的實施細(xì)則，更沒有對出讓土地使用權(quán)續(xù)期出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。立法的滯后，使得基層國土部門在實際操作過程中陷入無法可依、無章可循的尷尬局面。”①陸健、劉宏宇、彭天翔：《“撞限房”期待盡快破“限”》，《光明日報》2026年4月18日，第5版。殊不知，所謂自動續(xù)期，符合常識的解釋當(dāng)然是：不附帶任何條件地續(xù)期，不需要補(bǔ)交任何費用，亦無需再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，自動地繼續(xù)合法地使用房屋土地。既然如此，就無所謂“出臺關(guān)于出讓土地續(xù)期的實施細(xì)則”，更不致于產(chǎn)生“續(xù)期出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)”問題——任何相關(guān)的規(guī)定其實都是違反我國《物權(quán)法》“自動續(xù)期”之規(guī)定的。在2007年我國《物權(quán)法》制定之前，一些地方政府曾出臺有關(guān)城市土地使用權(quán)到期續(xù)期政策，如2004年深圳市政府就發(fā)布《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》（深府［2004］73號），其第3條規(guī)定續(xù)期須一次性補(bǔ)交基準(zhǔn)地價的35%。我國《物權(quán)法》實施后，這種與該法規(guī)定明顯相沖突的地方政府規(guī)章應(yīng)立即失效。②我國《物權(quán)法》實施后，還應(yīng)該對我國《土地管理法》第58條有關(guān)國有土地使用權(quán)收回的第3項規(guī)定作限縮解釋，即“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的”之規(guī)定，不適用于住宅建設(shè)用地。我國《物權(quán)法》自動續(xù)期之規(guī)定具有多重價值：第一，它彰顯了對土地使用人的信賴保護(hù)；第二，如果不自動續(xù)期將面臨拆房還地，此乃對社會資源的極大浪費；第三，正所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”，就合理利用并保護(hù)城市土地及其地上房屋而言，自動續(xù)期優(yōu)于任何附條件續(xù)期。在城市土地使用權(quán)續(xù)期問題上，城市土地國家所有制度性保障說必然堅持對“自動續(xù)期”作符合常識的解釋，以保護(hù)城市土地使用權(quán)的發(fā)展趨向。

當(dāng)然，與相對簡單的城市土地使用權(quán)續(xù)期問題相比，政府對城市土地的規(guī)劃管制對國民的城市土地權(quán)益影響更為復(fù)雜。不管是土地私有制還是公有制，城市土地的開發(fā)利用都要受政府的城市土地規(guī)劃控制。即便是與所有權(quán)相差無幾的城市土地使用權(quán)，也不能不服從于政府的規(guī)劃管制權(quán)，此乃基本的城市土地利用常識。所以本質(zhì)上“政府的土地規(guī)劃管理權(quán)是對土地產(chǎn)權(quán)的一種分割，此項權(quán)力的配置意味著關(guān)于土地的私權(quán)與公權(quán)的邊界劃分”。③同前注⑤，黨國英、吳文媛文。既然如此，那么對于國民的城市土地權(quán)益保障來說，城市土地使用權(quán)在立法上的發(fā)展和完善固然重要，但如果政府的規(guī)劃管制權(quán)本身不受制約，那么不管城市土地使用權(quán)已然發(fā)展至何等程度（即便是已經(jīng)和所有權(quán)沒有任何差別），依舊無法保障國民在城市土地方面的權(quán)益不受侵害。職是之故，如何有效推進(jìn)政府規(guī)劃管制權(quán)的民主化、法治化和科學(xué)化，防止城市土地國家所有制度性保障說的基本手段反而淪為城市土地國家所有制度性保障說核心內(nèi)容的最大隱患，實乃當(dāng)下我國城市土地法治建設(shè)的重中之重。當(dāng)然，對于城市土地國家所有制度性保障說而言，一旦其核心內(nèi)容即國民的城市土地權(quán)益受到了侵害，事后的救濟(jì)手段也應(yīng)當(dāng)有，這種手段便是借助司法裁判來救濟(jì)有關(guān)權(quán)益。

第四，國民城市土地權(quán)益的司法救濟(jì)乃城市土地國家所有制度性保障說的應(yīng)有之義。

城市土地國家所有制度性保障說，不但有立法和執(zhí)法層面的內(nèi)涵和要求，還有作為權(quán)利救濟(jì)手段的司法內(nèi)容。對于國民在城市土地方面的權(quán)益損害，一旦缺少了作為社會正義最后一道防線的司法之救濟(jì)，那么城市土地國家所有制度性保障說就徒有制度保障之名而無保障之實了。關(guān)于城市土地權(quán)益救濟(jì)，最高人民法院的態(tài)度是較為積極的，例如鑒于城市土地使用權(quán)接近于所有權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，它專門發(fā)布了《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］5號），為相關(guān)訴訟案件的審理提供了法律適用上的指導(dǎo)；又如它在一則答復(fù)中明確“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。①《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題請示的答復(fù)》（2010年12月21日，［2010］行他字第191號）。然而，總體上看，當(dāng)前我國各級法院所發(fā)揮的相關(guān)司法救濟(jì)功能尚未滿足國民的期待，對此，城市土地國家所有制度性保障說含有兩項重點內(nèi)容。

其一，允許對直接限制國民城市土地權(quán)益的拘束性詳細(xì)規(guī)劃提起行政撤銷之訴，并嚴(yán)格依法裁判城市房屋拆遷糾紛案件。我國《行政訴訟法》第12條第4款明文規(guī)定“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”可以提起行政訴訟，但事實上面對城市規(guī)劃中的“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“修建性詳細(xì)規(guī)劃”對城市土地權(quán)益所造成的損害，以司法訴訟的方式尋求救濟(jì)并最終獲得成功的案例甚少，可以說還處于摸索階段。②參見蘭燕卓：《城市規(guī)劃變更的可訴性研究》，《湖南社會科學(xué)》2023年第3期。而在日本、美國、德國，就城市土地規(guī)劃所造成的權(quán)益侵害，提起行政訴訟乃至憲法訴訟的案例不勝枚舉。城市土地詳細(xì)性管制規(guī)劃這種政府權(quán)力性行為侵害國民城市土地使用權(quán)等權(quán)益現(xiàn)象在我國往往很難通過提起行政訴訟獲得應(yīng)有之救濟(jì)。與之相比，因城市房屋拆遷引發(fā)的行政訴訟案件更為普遍。城市房屋拆遷所針對的往往是房屋所對應(yīng)的城市土地，為了公共利益進(jìn)行房屋拆遷固然具有合法性，但如果未嚴(yán)格按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么它對公民的城市土地權(quán)益造成的損害就更嚴(yán)重。如果被拆遷戶即作為城市土地權(quán)益受害方的原告常常難以通過行政訴訟贏得權(quán)利救濟(jì)，則司法的最后保障功能將明顯不彰。

筆者認(rèn)為，在有關(guān)城市土地權(quán)益的糾紛中，我國法院理應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行我國《行政訴訟法》，積極審理因城市土地規(guī)劃和城市房屋拆遷引起的城市土地權(quán)益行政訴訟案件，尤其應(yīng)強(qiáng)化被告人的舉證責(zé)任，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、加大對責(zé)任人員的處罰力度等，唯有如此才能真正有效防止政府規(guī)劃管制權(quán)以及土地征收權(quán)侵害國民的城市土地權(quán)益的現(xiàn)象。城市土地國家所有的憲法規(guī)定，也將由此起到為個人權(quán)利辯護(hù)之價值，從而具備拉德布魯赫所說的“法之名分”。③德國法學(xué)家拉德布魯赫曾指出：“一項法規(guī)，如果只想為公共利益服務(wù)，卻拒絕為個人利益作任何辯護(hù)，那它也就根本不可能要求獲得法之名分?！保鄣拢莨潘顾颉だ虏剪敽眨骸斗芍腔劬浼罚鎳鵀]譯，中國法制出版社2001年版，第6頁。

其二，提升司法自身的法治化程度，乃國民城市土地權(quán)益獲得司法救濟(jì)之關(guān)鍵。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的司法公信力越來越受到社會的廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為，司法公信力受到社會的廣泛關(guān)注大抵有這樣幾個原因：（1）司法實現(xiàn)法治化的前提是克服司法行政化的弊端，但歷來司法改革的主導(dǎo)者對此缺乏充分的理論自覺；（2）整個法院的科層化體制是法院“案多人少”的關(guān)鍵原因，但這種法院內(nèi)部的科層積弊尚未革除；④參見劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，《法律科學(xué)》2025年第3期。（3）法官的天職是判案，此乃司法之常識，⑤參見劉練軍：《法治的謎面》，中國民主法制出版社2024年版，第3-6頁。但法院內(nèi)部一線法官無論在人數(shù)還是地位上都未獲得應(yīng)有的提升。毫無疑問，法治化的司法有賴于如何化解這三方面的問題。

沒有司法自身的法治化，就難以期望通過司法訴訟來實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕?。”不管有關(guān)城市土地的法律制定得多么詳盡完美，如果沒有足夠良好的司法制度，城市土地國家所有條款的價值目標(biāo)終究會因司法救濟(jì)不力而難以實現(xiàn)。

五、關(guān)鍵是城市土地使用權(quán)——代結(jié)語

關(guān)于我國《憲法》第10條中的城市土地國家所有條款，以往的解釋都糾結(jié)于城市土地所有權(quán)問題，并形成了城市土地國家所有權(quán)研究范式。而一旦跳出城市土地國家所有權(quán)范式的束縛，對此憲法規(guī)定作制度性保障解釋，那就不難發(fā)現(xiàn)，與城市土地使用權(quán)相比，城市土地所有權(quán)由誰享有并不重要，問題的關(guān)鍵在于如何有效控制政府對城市土地的規(guī)劃管制權(quán)和征收權(quán)，以切實保障國民的城市土地使用權(quán)。如果這兩項政府公權(quán)力得到了有效制約，那么國民在城市土地方面的權(quán)益就能夠獲得足夠的保障，城市土地國家所有條款所承載的價值目標(biāo)就可以實現(xiàn)。

在現(xiàn)代社會，包括城市土地在內(nèi)的所有權(quán)都很難具有絕對性，就是在由古典自由主義理論所構(gòu)建的土地權(quán)利秩序中，所有權(quán)亦非絕對而是相對的，誠如法國憲法學(xué)家狄驥所言：“今天的所有權(quán)已不再是民法定義為‘以最絕對的方式支配事物的權(quán)利’（第544條）的個人主體權(quán)利，不再是絕對的權(quán)利、個人自律的特殊表現(xiàn)……而趨向于成為動產(chǎn)及不動產(chǎn)持有者的社會職能。所有權(quán)對所有財富持有者來說包含了利用所有權(quán)增加社會財富的義務(wù)和由此引出的社會的相互依存?！雹伲鄯ǎ萑R昂·狄驥：《憲法學(xué)教程》，王文利等譯，遼海出版社1999年版，第239頁。在馬克思主義學(xué)說看來，任何土地的私有權(quán)（所有權(quán)）都不是永久的，任何人都只是暫時性地占有和利用土地而已：“從一個較高級的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)的角度來看，個別人對地體的私有權(quán)，和一個人對另一個人的私有權(quán)一樣，是完全荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的利用者，并且他們必須像好家長那樣，把土地改良后傳給后代?！雹凇恶R克思恩格斯選集》（第2卷），人民出版社1995年第2版，第574-575頁。此等認(rèn)知，道出了一個重要的事實，那就是對土地的占有和利用即土地的使用權(quán)，才是土地權(quán)益的核心問題。首先，從時間上看任何人都只能是有限的土地所有者，自然規(guī)律決定了沒有人可以長生不死。其次，主張土地所有權(quán)不是目的，對土地的使用才是目的，一旦土地的使用權(quán)能得到保障，那么所有權(quán)將無關(guān)緊要。

至于主張國家對土地?fù)碛兴袡?quán)，就更不必了，因為在法律上與國民相對的國家并非擁有自身獨特利益的人格主體，所以，對包括城市土地在內(nèi)的所有土地它只需要行使規(guī)劃管制權(quán)，而不必對其主張私法意義上的土地所有權(quán)。不寧唯是，一旦它主張對城市土地所有權(quán)，那么任何自然人或法人都不可能真正對土地享有具有獨立物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)。對此，康德早就提出過警告?？档抡J(rèn)為，統(tǒng)治者作為土地的最高所有者，不是物權(quán)意義上的所有者，“這種最高所有者的身份只不過是公民憲法的一種觀念”，最高所有者不應(yīng)該擁有任何私人產(chǎn)業(yè)，“因為，如果他有私人產(chǎn)業(yè)的話，他占有多少就全憑他的高興了，這么一來，該國就會出現(xiàn)危險，因為所有的土地都被拿到政府的手中，所有臣民都將當(dāng)作土地的奴隸來對待……對于土地的最高所有者，可以這樣說，他不占有任何東西作為他自己的，除了他自身而外”。③［德］康德：《法的形而上學(xué)原理——權(quán)利的科學(xué)》，沈叔平譯，商務(wù)印書館1992年版，第154頁。

由是觀之，國家自身特性決定了不應(yīng)對城市土地國家所有作國家所有權(quán)解釋，該憲法條款中的“國家所有”只能是政治主權(quán)意義上的所有，而非法律規(guī)范意義上的所有權(quán)。在法治秩序上國家所有僅僅意味著國家對城市土地的規(guī)劃管制權(quán)和純粹基于公益的征收權(quán)，如何有效制約此兩項政府公權(quán)力，才是城市土地國家所有條款所面對的真正難題。此問題解決了，國民的城市土地權(quán)益就能免予侵害，該條款所蘊涵的制度性保障功能就會展現(xiàn)出來。

為此，政府公權(quán)力制約就是當(dāng)下我國亟需做更多努力的問題。目前，立法、執(zhí)法和司法三個層面還存在諸多問題，導(dǎo)致土地使用權(quán)存在著較大的不確定性。有研究者指出：“在政治與法律各自的活動領(lǐng)域及活動原則未經(jīng)區(qū)分（分化）的安排下，不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實上是多種土地規(guī)則并存以‘備’選擇。這些規(guī)則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法性聲稱來源，在實踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇過程使法律事件政治化：它不是根據(jù)確定的法律規(guī)則辨認(rèn)正當(dāng)利益，而是根據(jù)利益競爭對規(guī)則做出取舍，并且‘允許’利益政治進(jìn)入法律過程，通常力量大者對選擇有影響力。因此，土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定。”①張靜：《土地使用規(guī)則的不確定：一個解釋框架》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期。盡管該研究者主要是針對農(nóng)村土地的使用得出上述結(jié)論的，但筆者認(rèn)為，在使用規(guī)則不確定問題上，城市土地與農(nóng)村土地只有量的差別而沒有質(zhì)的不同。

最近還有學(xué)者分析認(rèn)為，我國土地執(zhí)法實踐呈現(xiàn)“搖擺現(xiàn)象”，即有時執(zhí)法有效，有時執(zhí)法失靈，它“始終沒有從根本上擺脫權(quán)力運作的隨意性與短期性，從而使執(zhí)法在‘嚴(yán)懲-默許-配合’之間搖擺不定”。②何艷玲：《中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2023年第6期。筆者認(rèn)為，此等土地執(zhí)法“搖擺現(xiàn)象”同樣存在于城市土地執(zhí)法，尤其是既定的城市土地規(guī)劃和城市土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實踐中往往得不到嚴(yán)格執(zhí)行等問題。如何有效制約城市土地的規(guī)劃管制權(quán)和征收權(quán)，是我國城市土地問題的核心所在。

總之，對于我國《憲法》第10條中城市土地國家所有之規(guī)定，應(yīng)該將國民的城市土地權(quán)益保障視為其核心內(nèi)涵，對其作制度性保障解釋，強(qiáng)化對政府規(guī)劃管制權(quán)和征收權(quán)的制約與監(jiān)督，并對由這兩種權(quán)力所造成的土地使用權(quán)侵害給予司法救濟(jì)。以往對該條款的研究將政治主權(quán)意義的國家所有解釋為法律意義上的國家所有權(quán)，而未意識到無論是國家還是城市土地所有權(quán)均具有自身的特殊性。將國家所有解釋為國家的一種制度性公權(quán)力，并將公權(quán)力所指向的目標(biāo)定位為保障國民的城市土地使用權(quán)，可以使該條款的政策性宗旨和內(nèi)涵轉(zhuǎn)化為法律性規(guī)范，從而發(fā)揮它的價值與功能。單純地將該條款解釋某種公權(quán)力或私權(quán)利規(guī)范，而無視其法治秩序的制度構(gòu)造功能，都是較為片面的理解。

（責(zé)任編輯：陳歷幸）

DF2

A

1005-9512（2016）09-0065-18

劉練軍，杭州師范大學(xué)法學(xué)院教授。

*本文曾由筆者宣讀于2016年4月17日《法學(xué)研究》編輯部等單位在蘇州大學(xué)舉辦的“城市的土地屬于國家所有”專題學(xué)術(shù)研討會。此次研討會上，韓大元、王鍇、鄭磊等與會學(xué)者對本文提出了寶貴的修訂意見，特此致謝。