大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作探討

□邱　煜

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州　310053）

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大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作探討

□邱煜

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州310053）

摘要：當(dāng)前，保安服務(wù)公司、安全風(fēng)險(xiǎn)評估公司等市場力量開始參與大型群眾性活動安保工作。公安機(jī)關(guān)要樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場化理念，利用市場力量解決活動承辦者安保能力不足、監(jiān)管者監(jiān)管能力不強(qiáng)等難題。制約大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作的主要因素是領(lǐng)導(dǎo)觀念滯后、市場力量發(fā)展緩慢、法律保障和市場競爭不足等。完善大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)改變觀念，完善立法，鼓勵(lì)競爭，加強(qiáng)對各類市場組織的扶持與指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：大型群眾性活動；市場化；安保工作

當(dāng)前，大型群眾性活動安保工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場化運(yùn)作的觀點(diǎn)已逐漸成為各界的共識，但在安保實(shí)踐中，市場主體的作用遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮。為推進(jìn)大型群眾性活動安保工作的市場化運(yùn)作，需要我們進(jìn)一步深化認(rèn)識，破除制約因素，積極培育各類市場主體，逐步實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。

一、對大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作的再認(rèn)識

2007年國務(wù)院頒布實(shí)施的《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）將大型群眾性活動區(qū)分為二類，并采取不同的安全管理模式。第一類是縣以上各級人民政府、國務(wù)院部門直接舉辦的大型群眾性活動（以下簡稱為政府直接舉辦的活動），這類活動的安保工作由政府責(zé)成或者會同有關(guān)公安機(jī)關(guān)制訂更加嚴(yán)格的安保工作方案，并組織實(shí)施；第二類是非縣以上人民政府直接舉辦的活動（以下簡稱為非政府直接舉辦的活動），這類活動由承辦者對其承辦活動的安全負(fù)責(zé)?；谝陨蠈Υ笮腿罕娦曰顒拥膭澐址绞?，筆者就其安保工作的市場化運(yùn)作問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

（一）公安機(jī)關(guān)不宜為非政府直接舉辦的活動承擔(dān)安保責(zé)任?！稐l例》規(guī)定，大型群眾性活動安全管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”原則，非政府直接舉辦的大型群眾性活動，應(yīng)由承辦者將安保工作所需要的所有經(jīng)費(fèi)納入其活動成本，承擔(dān)起應(yīng)有的安保責(zé)任，公安機(jī)關(guān)作為安全監(jiān)管者，只承擔(dān)此類活動的安全監(jiān)管責(zé)任。而實(shí)際上，當(dāng)前我國普遍存在公安機(jī)關(guān)為演唱會等大型群眾性活動制作安保方案，派出大量警察直接提供安保服務(wù)的做法。

從理論上分析，公安機(jī)關(guān)的這種做法是錯(cuò)誤的，因?yàn)椴糠执笮腿罕娦曰顒拥某修k者是基于營利目的舉辦活動的，而警察屬于公共資源，應(yīng)平等地為所有公眾提供公共安全服務(wù)，公安機(jī)關(guān)無權(quán)動用公共資源為營利者無償提供公共安全服務(wù)。如果公安機(jī)關(guān)動用了公共資源為營利性大型群眾性活動提供了超過平均公共安全服務(wù)水平的安保服務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過立法授權(quán)公安機(jī)關(guān)向受益方收取必要的安全服務(wù)費(fèi)用，用于對公共資源的補(bǔ)償。

（二）市場力量可以解決活動承辦者安保能力不足的問題。非政府直接舉辦的大型群眾性活動的承辦者應(yīng)當(dāng)按《條例》的規(guī)定，具體負(fù)責(zé)下列安全事項(xiàng)：一是落實(shí)大型群眾性活動安全工作方案和安全責(zé)任制度，明確安全措施、安全工作人員崗位職責(zé)，開展大型群眾性活動安全宣傳教育；二是保障臨時(shí)搭建的設(shè)施、建筑物的安全，消除安全隱患；三是按照負(fù)責(zé)許可的公安機(jī)關(guān)的要求，配備必要的安全檢查設(shè)備，對參加大型群眾性活動的人員進(jìn)行安全檢查，對拒不接受安全檢查的，承辦者有權(quán)拒絕其進(jìn)入；四是按照核準(zhǔn)的活動場所容納人員數(shù)量、劃定的區(qū)域發(fā)放或者出售門票；五是落實(shí)醫(yī)療救護(hù)、滅火、應(yīng)急疏散等應(yīng)急救援措施并組織演練；六是對妨礙大型群眾性活動安全的行為及時(shí)予以制止，發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告；七是配備與大型群眾性活動安全工作需要相適應(yīng)的專業(yè)保安人員以及其他安全工作人員；八是為大型群眾性活動的安全工作提供必要的保障。

從承辦者的現(xiàn)實(shí)情況來看，絕大多數(shù)承辦者的規(guī)模有限，他們?nèi)鄙賹I(yè)人員、專業(yè)能力等條件，無力依靠自身?xiàng)l件和能力來解決上述所有的與活動安全相關(guān)的難題，應(yīng)通過向市場購買的方式來解決。而專業(yè)的保安服務(wù)公司、風(fēng)險(xiǎn)評估公司、舞臺搭建公司、安全監(jiān)理公司和保險(xiǎn)公司等市場力量的存在，可以滿足承辦者不同方面的安全需求。

（三）市場力量可以協(xié)助政府解決對專業(yè)性強(qiáng)的安全事項(xiàng)監(jiān)管的難題。政府相關(guān)職能部門在履行大型群眾性活動監(jiān)管職能時(shí)，由于專業(yè)知識所限，對一些技術(shù)性很強(qiáng)的安全問題，如對舞臺等臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物是否安全等，沒有足夠的專業(yè)能力去判斷是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)，是否能確保安全，因而難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，而市場力量可以協(xié)助政府有關(guān)職能部門解決安全監(jiān)督中的難題。以舞臺搭建為例，專業(yè)的建筑工程監(jiān)理公司擁有專業(yè)人員和專業(yè)器材，可以實(shí)現(xiàn)從設(shè)計(jì)圖紙，到整個(gè)搭建工作結(jié)束的全過程監(jiān)理，并具有在搭建完成后出具檢驗(yàn)、檢測報(bào)告的能力。

（四）市場力量的參與，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與實(shí)施者的分離?！稐l例》規(guī)定，政府直接舉辦的大型群眾性活動的安保工作由公安機(jī)關(guān)制訂安保工作方案，并組織實(shí)施。對此類大型群眾性活動，公安機(jī)關(guān)既是安保工作的監(jiān)督者，又是安保工作的主要實(shí)施者。這種監(jiān)督職能和執(zhí)行職能集于一身的規(guī)定，不利于公安機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

為更好地實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能和執(zhí)行職能的分離，可以嘗試對部分輔助性的安保事項(xiàng)，如場內(nèi)秩序的維護(hù)、人身、物品的安全檢查和臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物的監(jiān)理等不適合公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的具體安保工作，通過政府購買服務(wù)的方式，交給保安服務(wù)公司、安全檢查公司和安全監(jiān)理公司等專業(yè)性市場組織來實(shí)施，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者和實(shí)施者的分離，以使公安機(jī)關(guān)能集中力量更好地履行安全監(jiān)督職能。

二、大型群眾性活動安全管理中市場力量建設(shè)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，在大型群眾性活動安全管理中，已經(jīng)建立并參與安保工作的市場力量的基本情況如下。

（一）保安服務(wù)公司開始參與大型群眾性活動安保工作。當(dāng)前，保安服務(wù)業(yè)已經(jīng)從壟斷轉(zhuǎn)向競爭，保安服務(wù)企業(yè)的數(shù)量有了較大幅度的增加，在大型群眾性活動安保中的作用日益增大，保安人員在活動安保中所占的比重逐年增加。如江蘇南通市保安服務(wù)公司下已經(jīng)成立了一支400人的專業(yè)保安隊(duì)，專門為大型群眾性活動提供安保任務(wù)。①在浙江省海寧市的一些小型的商業(yè)性大型活動中，保安人員的比例已經(jīng)達(dá)到80%-90%。2011年在杭州市舉辦的第八屆殘疾人運(yùn)動會開幕式的安全檢查，就是由杭州市保安服務(wù)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)實(shí)施的，在開幕式當(dāng)晚，保安服務(wù)公司周密部署，全體工作人員認(rèn)真負(fù)責(zé)，查獲了大型管制刀具1把、小刀具200多把，贏得了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度評價(jià)。②

但總體而言，只有極少數(shù)地方的保安服務(wù)公司能獨(dú)立制作安保方案，并在一些小型的群眾性活動安保中獨(dú)立承擔(dān)保衛(wèi)工作。絕大多數(shù)地方的保安服務(wù)公司在大型群眾性活動安保中仍處于輔助地位，是在公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排下承擔(dān)部分安保工作。

（二）安全風(fēng)險(xiǎn)評估公司開始出現(xiàn)。2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》已規(guī)定，大型群眾性活動承辦者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者委托專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估，③2010 年12月，北京市公安局出臺了《北京市大型群眾性活動安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作規(guī)范》（試行），以指導(dǎo)和規(guī)范北京市大型群眾性活動的安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作。截止2011年底，北京市已成立了十多家從事大型群眾性活動風(fēng)險(xiǎn)評估工作的公司，他們?yōu)榇笮腿罕娦曰顒犹峁╋L(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這些公司的組建者可以分為三類，即保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保安服務(wù)公司和退休警察。

（三）保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司開始參與安保工作，且意愿強(qiáng)烈。目前，地方性立法已經(jīng)作出了“大型活動承辦者可以投保公眾責(zé)任險(xiǎn)”“倡導(dǎo)大型群眾性活動承辦者投保公眾責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)”等規(guī)定。④從北京的實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)已要求高風(fēng)險(xiǎn)的活動投保公眾責(zé)任險(xiǎn)，如對演唱會要求購買20人，限額為200萬的保險(xiǎn)，對廟會等活動一般要求購買3000 到5000元的保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司介入的積極性也比較高，如江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)股份有限公司自2005年至2011年，已累計(jì)參與評估186項(xiàng)大型群眾性活動，公眾責(zé)任險(xiǎn)投保率由原來的5%提高至近70%，已成功處理了2008年地壇廟會游人燒傷案、摔傷案，2008年地壇服裝節(jié)兩起游人摔傷案，2009年地壇廟會游人摔傷案，2009年蓮花池廟會游人摔傷案，2010年草莓音樂節(jié)游人摔傷案，2011年迷笛音樂節(jié)游人摔傷案等，有效地減輕了主辦方的負(fù)擔(dān)，避免了矛盾激化。⑤

（四）存在建筑監(jiān)理公司參與安保工作的現(xiàn)實(shí)需求，并已開始實(shí)踐。目前，地方性立法，如《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》已經(jīng)規(guī)定“承辦者需要搭建大型群眾性活動臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工，并聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測；相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其出具的檢驗(yàn)、檢測結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任”。福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在2015年還專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)大型群眾性活動安全管理的若干意見》，以規(guī)范此項(xiàng)工作。有資質(zhì)的設(shè)計(jì)、施工單位和專業(yè)的檢驗(yàn)、檢測機(jī)構(gòu)參與大型群眾性活動的安保工作，可以幫助監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物的安全監(jiān)管。

三、制約大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作的主要因素

（一）公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的觀念是影響安保工作市場化的關(guān)鍵。市場意識比較強(qiáng)的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，能樹立與《條例》所規(guī)定的“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”原則相適應(yīng)的觀念，對大型群眾性活動實(shí)行市場化運(yùn)作，要求凡是非政府直接主辦的大型群眾性活動都要由承辦者通過聘用保安服務(wù)公司等方法落實(shí)安保工作。在這些地方，市場力量迅速壯大，其安保能力迅速提高，在安保中發(fā)揮了越來越重要的作用，避免了因大型群眾性活動安保工作占用過多警力而導(dǎo)致的對正常警務(wù)工作的沖擊，保障了民警的休息權(quán)。

而另一些地方公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對大型群眾性活動市場化運(yùn)作還存在二種不正確的認(rèn)識：一是沒有樹立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新觀念，習(xí)慣于大包大攬，以警察替代市場力量來解決本應(yīng)由市場解決的問題；二是認(rèn)為大型群眾性活動事關(guān)重大，容易發(fā)生問題，對市場力量不放心，擔(dān)心市場組織無法做好安保工作，為求萬無一失，不敢放手讓市場力量發(fā)揮作用。在這些地方，市場力量發(fā)展緩慢，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了大量本應(yīng)由市場組織承擔(dān)的工作。

（二）市場力量參與大型群眾性活動安保的法律保障還不足。市場力量有參與大型群眾性活動安保工作的積極性，可以在大型群眾性活動安保中發(fā)揮應(yīng)有的作用，但現(xiàn)行的法律對市場力量的參與尚沒有作出明文的規(guī)定。在《條例》中雖有大型群眾性活動的安全管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的原則規(guī)定，但在具體的條文中并沒有作出當(dāng)承辦者自身能力不足時(shí)，可以通過外包等形式向市場組織購買安全管理服務(wù)方面的規(guī)定。這需要各地根據(jù)市場力量發(fā)展的不同狀況，在地方立法中將《條例》的原則性規(guī)定細(xì)化，對各類市場力量參與大型群眾性活動安保工作作出規(guī)定，積極支持和鼓勵(lì)各類市場力量參與大型群眾性活動的安保工作，以形成一個(gè)競爭性的安保服務(wù)市場。

（三）市場力量發(fā)展緩慢，大型群眾性活動安全管理能力有限。由于沒有法律的有力支持，各類市場組織量少質(zhì)弱，發(fā)展緩慢，不能適應(yīng)大型群眾性活動安保工作的需要。以保安服務(wù)公司為例，由于保安服務(wù)公司承擔(dān)的大型群眾性活動安全管理工作的數(shù)量少，難以組建運(yùn)作成本較高的專門負(fù)責(zé)大型群眾性活動安保工作的臨時(shí)服務(wù)勤務(wù)大隊(duì)，因此，大多數(shù)保安服務(wù)公司內(nèi)部沒有受過專業(yè)培訓(xùn)的從事大型群眾性活動安保工作的人員，在承接大型群眾性活動安保任務(wù)時(shí)，多為臨時(shí)從其他崗位抽調(diào)保安人員，加之保安隊(duì)伍流動性大，致使保安服務(wù)公司大型群眾性活動安全管理專業(yè)人員不足，專業(yè)能力較差。

（四）市場競爭機(jī)制還沒有形成，制約市場組織業(yè)務(wù)能力的提升。競爭不充分也是制約市場力量在大型群眾性活動安全管理中作用發(fā)揮有限的重要因素。當(dāng)前，保安服務(wù)公司是大型群眾性活動市場化的最主要力量，但保安服務(wù)公司承接大型群眾性活動安全管理工作靠的主要是公安機(jī)關(guān)的行政指令，而不是通過市場競爭機(jī)制，以提供優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的高性價(jià)比服務(wù)取得服務(wù)機(jī)會的。在多數(shù)地區(qū)，民營保安服務(wù)公司數(shù)量少，業(yè)務(wù)能力弱，無力承擔(dān)大型群眾性活動的安保工作；在一些地方，原隸屬于公安機(jī)關(guān)的保安服務(wù)公司是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏囊患冶０卜?wù)企業(yè)。

在缺乏有效競爭的情況下，保安服務(wù)公司沒有生存的壓力，也就沒有了開拓新業(yè)務(wù)種類、提升自身業(yè)務(wù)能力的動力，從而導(dǎo)致其提供的服務(wù)種類單一，且業(yè)務(wù)能力差。這種現(xiàn)象，在保安服務(wù)公司參與大型群眾性活動安全管理方面，表現(xiàn)為沒有能力單獨(dú)為一場大型群眾性活動提供全面的安全管理，多數(shù)保安服務(wù)公司沒有能力制作較大規(guī)模大型群眾性活動的安保方案和應(yīng)急預(yù)案，因而只能在公安機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，做一些輔助性的安保工作。

四、完善大型群眾性活動安保工作市場化運(yùn)作的思考

筆者認(rèn)為，大型群眾性活動安保工作的理想模式應(yīng)該是：“政府監(jiān)管，承辦者出資，保安服務(wù)公司為主，其它市場力量積極參與”。當(dāng)前，要從以下幾個(gè)方面完善大型群眾性活動安保工作的市場化運(yùn)作。

（一）改變觀念，依靠市場機(jī)制解決大型群眾性活動安保中的難題。公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立有限公安的理念，要認(rèn)識到公安機(jī)關(guān)的能力和資源是有限的，不可能依靠公安機(jī)關(guān)去解決所有的與安全有關(guān)的問題。在大型群眾性活動安保工作中，要認(rèn)真貫徹落實(shí)“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”的法定原則，逐步向市場轉(zhuǎn)移公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的法定職責(zé)以外的其他職責(zé)，使公安機(jī)關(guān)回歸到監(jiān)督者角色。

對非政府直接舉辦的大型群眾性活動，應(yīng)督促承辦者依法落實(shí)好各項(xiàng)安保措施。對承辦者自身無力完成的安保工作，由其落實(shí)安保經(jīng)費(fèi)，聘請保安服務(wù)公司、風(fēng)險(xiǎn)評估公司和建筑監(jiān)理公司等市場組織來完成。公安機(jī)關(guān)要大膽放手，通過提高市場力量的專業(yè)能力，營造良好的競爭環(huán)境等方法，讓真正有能力的市場組織在競爭中不斷發(fā)展壯大。

對應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)為主進(jìn)行保衛(wèi)的大型群眾性活動，也要學(xué)會利用市場力量來輔助解決安保工作中的難題，對舞臺等臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物的安全評估、大型群眾性活動的人身、物品安全檢查等安保中的難題，可通過競爭機(jī)制，外包給專業(yè)的市場主體來完成，真正做到“掌舵而不是劃槳”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者與執(zhí)行者的分離，以更好地履行監(jiān)督職能。

（二）完善立法，為市場力量參與大型群眾性活動安保提供法律支撐?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度?！睉?yīng)結(jié)合《條例》實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，在地方立法中，將《條例》所確定的“承辦者負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管”原則具體化，明確規(guī)定承辦者應(yīng)通過外包給第三方等形式，將大型群眾性活動安全管理工作落到實(shí)處。具體而言，在地方立法中應(yīng)對以下方面作出明確規(guī)定。

1.增加承辦者應(yīng)與保安服務(wù)公司簽訂安全服務(wù)合同的條款。例如，2010年頒布的《北京市公安局實(shí)施〈北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例〉辦法》第十三條已規(guī)定：“承辦者應(yīng)當(dāng)與依法成立的保安服務(wù)公司簽訂安全服務(wù)合同，配備與規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)保安人員。”

2.增加對搭建臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物應(yīng)由專業(yè)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理并出具安全檢測報(bào)告的條款。例如，2015年頒布的《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》第二十八條已規(guī)定：“承辦者需要搭建大型群眾性活動臨時(shí)設(shè)施、建（構(gòu)）筑物的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工，并聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測；相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其出具的檢驗(yàn)、檢測結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

3.增加承辦者應(yīng)投保公眾責(zé)任險(xiǎn)或者交納風(fēng)險(xiǎn)保證金的條款。例如，2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第二十六條已規(guī)定：“大型群眾性活動承辦者可以投保公眾責(zé)任險(xiǎn)?！?010年頒布的《北京市公安局實(shí)施〈北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例〉辦法》第十九條已規(guī)定：“鼓勵(lì)、支持承辦者投保大型群眾性活動公共責(zé)任保險(xiǎn)?！?/p>

4.增加大型群眾性活動應(yīng)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者委托風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)出具風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告的條款。例如，2008年頒布的《福建省公安機(jī)關(guān)大型群眾性活動安全管理實(shí)施辦法》（試行）第十條已規(guī)定：“大型群眾性活動的承辦者應(yīng)當(dāng)在活動舉辦前對活動進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者評估，并在申請安全許可時(shí)提供安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者評估報(bào)告。”2010年修訂的《北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第八條已規(guī)定：“大型群眾性活動的承辦者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者委托專業(yè)主體機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估?！?/p>

5.應(yīng)增加承辦者應(yīng)根據(jù)公安機(jī)關(guān)的要求自行或者聘請專業(yè)單位實(shí)施安全檢查的條款。例如，2008年施行的《北京市大型社會活動安全檢查辦法》第六條已規(guī)定：“大型群眾性活動主辦者應(yīng)自行或者聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的單位實(shí)施安全檢查?！?/p>

（三）政府應(yīng)加強(qiáng)對各類市場力量的扶持與指導(dǎo)。政府向大型群眾性活動監(jiān)管者角色的回歸前提是需要有市場力量來承接政府轉(zhuǎn)移出來的安保工作責(zé)任，也就是說要有一批承擔(dān)大型群眾性活動安保工作相關(guān)業(yè)務(wù)的市場主體來接手政府轉(zhuǎn)移過來的工作任務(wù)。這些市場力量的發(fā)展與壯大，直接關(guān)系到政府對大型群眾性活動安保工作角色能否成功地實(shí)現(xiàn)從具體操作者向安全監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們應(yīng)利用資本天生具有的追逐利潤動力和自覺性，積極開放大型群眾性活動安保領(lǐng)域，鼓勵(lì)市場組織進(jìn)入，從而構(gòu)建一個(gè)有利可圖的治安服務(wù)市場，吸引有雄厚資金和專業(yè)人才的市場組織投身于大型群眾性活動安保領(lǐng)域，為大型群眾性活動的安保工作提供相應(yīng)的服務(wù)。

當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)要推動政府出臺相關(guān)的扶持政策，培育各類市場力量逐步發(fā)展壯大，特別是要多方面加強(qiáng)對保安服務(wù)公司的扶持與指導(dǎo)，提高其承辦大型群眾性活動安保工作的能力。一是鼓勵(lì)在規(guī)模較大的保安服務(wù)公司內(nèi)部組建一支專門從事大型群眾性活動安保工作的專業(yè)大隊(duì)，提高其專業(yè)化水平；二是以舉辦大型群眾性活動安保業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等方式，加強(qiáng)專業(yè)人員的培養(yǎng)；三是讓業(yè)務(wù)骨干到公安機(jī)關(guān)跟班學(xué)習(xí)，直接參與保衛(wèi)方案的制作、安全監(jiān)督檢查等，提高其組織大型群眾性活動的實(shí)戰(zhàn)能力；四是在每次大型群眾性活動安保工作結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)幫助總結(jié)提高；五是逐步提高保安人員在大型群眾性活動安保中的比例，在實(shí)戰(zhàn)中提高技能。相對于保安服務(wù)公司，其他的市場力量參與大型群眾性活動安保工作屬于起步階段，面臨著更大的困難，更需要公安機(jī)關(guān)精心培育，悉心扶持和不斷指導(dǎo)，從而提升這些市場力量從事大型群眾性活動安保工作的能力。

（四）完善競爭機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。市場的效率來自于競爭，只有在不斷競爭中，市場組織才會優(yōu)勝劣汰，發(fā)展壯大。因此，要營造健康有序的競爭環(huán)境，讓大型群眾性活動承辦者自主選擇市場主體，使各類市場組織在競爭中不斷發(fā)展壯大。

對非政府直接舉辦的大型群眾性活動，公安機(jī)關(guān)應(yīng)建議活動承辦者通過招標(biāo)等形式，公開聘請保安服務(wù)公司等市場組織承擔(dān)全部或者部分安全管理工作；對政府直接承辦的大型群眾性活動，政府也應(yīng)通過競標(biāo)等方式，在保留安全管理責(zé)任的前提下，將部分安全管理工作外包給市場組織來承擔(dān)。

在各類市場組織得到充分發(fā)展以后，應(yīng)通過市場競爭機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。對業(yè)務(wù)能力差，經(jīng)常違反法律法規(guī)規(guī)定，屢次被行政機(jī)關(guān)處罰的市場組織，要禁止其承接大型群眾性活動安保工作；對業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，遵紀(jì)守法的優(yōu)質(zhì)市場組織，要予以扶持，使其在大型群眾性活動安保領(lǐng)域得到更好的發(fā)展。

注釋：

①朱衛(wèi)東：《“護(hù)衛(wèi)尖兵”在南通》，《中國保安》2006年20期。

②《公司圓滿完成第八屆全國殘疾人運(yùn)動會開幕式安保工作》，http://www.hzsba.com/getfrontarticle.jsf？id=4acb5d9f33058ffa013 3059b279b0001，最后訪問日期：2016年2月21日。

③《北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，大型活動承辦者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測或者委托專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估；第十一條規(guī)定，承擔(dān)大型活動安全風(fēng)險(xiǎn)評估的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障大型活動安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合大型活動的實(shí)際情況開展風(fēng)險(xiǎn)評估。

④《北京市大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定，大型活動承辦者可以投保公眾責(zé)任險(xiǎn)；《福建省大型群眾性活動安全管理辦法》第八條規(guī)定，倡導(dǎo)大型群眾性活動承辦者投保公眾責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)。

⑤江泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)網(wǎng)：《安全事故頻發(fā)凸顯公眾責(zé)任保險(xiǎn)“缺位”》，http://www.jiangtai.com/newsmain1.asp？id=1808，最后訪問日期：2016年2月21日。

（責(zé)任編輯：郭建華）

中圖分類號：D631

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0050-05

收稿日期：2016-03-21

作者簡介：邱煜，浙江警察學(xué)院治安系教授，主要研究方向?yàn)橹伟补芾?、治安服?wù)市場化與社會化。