食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪問題研究*
——基于對2008-2014年70件既判案例的分析

□任　韌，張　葉

（1.中國人民公安大學(xué)北京　100038）（2.北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊北京　100007）

?

食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪問題研究*
——基于對2008-2014年70件既判案例的分析

□任韌1，張葉2

（1.中國人民公安大學(xué)北京100038）
（2.北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊北京100007）

摘要：近年來，我國食品監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職行為呈上升趨勢，集中于中部及沿海地區(qū)；案件以共同犯罪為主，發(fā)生于生產(chǎn)加工階段的衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域；現(xiàn)階段案件查處仍以公安機(jī)關(guān)“以案查案”時發(fā)現(xiàn)的瀆職行為為主，且處罰過程中免刑、緩刑率偏高，總體上存在立法規(guī)制和監(jiān)管方面的問題。為此，我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，在立法層面完備法律體系的構(gòu)建，在制度層面內(nèi)外監(jiān)督并舉，強(qiáng)化檢察監(jiān)督作用，推動食品追溯制度建設(shè)和第三方力量參與來完善我國對食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職行為的監(jiān)督規(guī)范，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。

關(guān)鍵詞：食品監(jiān)管；瀆職犯罪；原因分析；防范對策

食品安全系民生根本。近年來，我國不斷加大食品監(jiān)管力度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，各地“三合一”“四合一”進(jìn)程加快，①但食品監(jiān)管領(lǐng)域的腐敗毒瘤依然存在，監(jiān)管領(lǐng)域瀆職行為導(dǎo)致大量假冒偽劣食品流入市場，嚴(yán)重?fù)p害了正常的市場秩序，阻礙著我國食品安全體系的構(gòu)建。

在此研究過程中，筆者收集了來自最高法和最高檢的公報、人民法院案例選、中國審判案例要覽、經(jīng)典案例評析和人民法院裁判文書中2008年至2014年間涉及食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的70起既判代表性案例，運用SPSS數(shù)據(jù)分析軟件解析案例中的各類數(shù)據(jù)信息，梳理了我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的現(xiàn)狀，探究了食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的防治對策。

一、食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的法律解析

食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪涉及到負(fù)責(zé)監(jiān)管食品生產(chǎn)加工、檢驗檢疫、存儲流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)的多個行政執(zhí)法部門，鏈條長、環(huán)節(jié)多，故應(yīng)充分考慮犯罪主體和犯罪行為的特點展開討論。［1］

（一）食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的含義?；诮陙?0起司法判例，從我國立法規(guī)制對犯罪打擊的視角，結(jié)合《刑法》相關(guān)規(guī)定和具體的司法實踐機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)構(gòu)對食品監(jiān)管瀆職犯罪進(jìn)行定義更具有現(xiàn)實意義。②筆者認(rèn)為，食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪是指在食品安全監(jiān)管過程中，依法或授權(quán)具有食品監(jiān)督管理職責(zé)的國家工作人員違背職責(zé)要求，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，妨害并擾亂國家食品監(jiān)管部門正當(dāng)履行其監(jiān)督職能，導(dǎo)致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，依法應(yīng)受刑事處罰的行為。

（二）食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職行為的刑事法律規(guī)制。食品監(jiān)管瀆職犯罪主要集中在《刑法》第九章“瀆職罪”中，共涉及六個條文（見表1）?！缎谭ㄐ拚福ò耍穼^職犯罪相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了完善，③并形成了食品監(jiān)管瀆職罪，規(guī)定了負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，造成嚴(yán)重后果應(yīng)負(fù)的刑事法律責(zé)任。［2］

表1　食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的法律規(guī)制

二、我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的現(xiàn)狀特征

為更好地把握近年來食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的現(xiàn)狀，筆者通過對70起案件中涉案的123名犯罪人具體情況進(jìn)行梳理，探討食品監(jiān)管瀆職犯罪的特點及演化規(guī)律，期望能夠為我國立法規(guī)制和監(jiān)督政策的完善提供參考意見。

（一）案件數(shù)量呈上升態(tài)勢，且多發(fā)于沿海和中部地區(qū)。近年來我國食品監(jiān)管瀆職犯罪總體呈上升趨勢，且多發(fā)于東南華南的江、浙、粵沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和冀、魯、豫中部地區(qū)。首先，我國食品監(jiān)管瀆職犯罪整體呈上升的趨勢，時間上分為兩個節(jié)點：一是在“三鹿奶粉”事件案發(fā)后，自2009年加大了對食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的懲處，這一時期案例急劇上升；二是黨的十八大以后，全國各個領(lǐng)域陸續(xù)開展反腐敗專項行動，該類案件的查處判決數(shù)從2012年到2014年底增加了253.3%。其次，從案發(fā)地區(qū)的分布上看，冀、魯、豫三大地區(qū)成為食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū)，占所有案發(fā)省份比例的42.28%。該類地區(qū)由于農(nóng)村分布廣，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，公務(wù)人員薪資水平低、監(jiān)督執(zhí)法存在漏洞等原因?qū)е率称繁O(jiān)管瀆職類犯罪多發(fā)。東南、華南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的江、浙、粵地區(qū)也存在突出問題，占比為31.71%。（見圖1）

圖1　食品監(jiān)管瀆職犯罪年變化趨勢和區(qū)域分布情況組合圖

（二）共同犯罪與放縱包庇為主要犯罪組織形式。濫用職權(quán)、放縱包庇犯罪分子成為食品監(jiān)管過程中執(zhí)法人員褻瀆職責(zé)的主要行為，共同犯罪成為主要的犯罪組織形式。首先，在犯罪手段方面，食品監(jiān)管領(lǐng)域的工作人員利用自身職務(wù)便利放縱包庇制假售假者的情況較多，該類行為比例高達(dá)63.64%。實踐中存在以罰代刑，使得犯罪分子得不到應(yīng)有的懲罰，此類行為比例占到26.45%。在犯罪組織形式方面，監(jiān)管類瀆職犯罪往往涉及領(lǐng)導(dǎo)、辦事員等多人，且根據(jù)犯罪成本收益理論來看，多人犯罪有利于分擔(dān)風(fēng)險降低犯罪成本。通過數(shù)據(jù)分析表明，在123起案例中，兩人及以上的共同犯罪占到70.49%?？梢?，兩人及以上共同犯罪已成為食品監(jiān)管瀆職犯罪的主要犯罪組織形式。（見圖2）

圖2　犯罪手段和犯罪組織形式分析組合圖

（三）生產(chǎn)加工階段成為瀆職犯罪重災(zāi)區(qū)。案例分析發(fā)現(xiàn)，食品安全行政監(jiān)管的瀆職犯罪行為往往發(fā)生在食品的生產(chǎn)加工階段，所占比例達(dá)到58.82%，這與食品類制假售假的犯罪規(guī)律有關(guān)。食品類制假售假往往集中在生產(chǎn)加工領(lǐng)域，特別是在農(nóng)村地區(qū)，監(jiān)管不規(guī)范，監(jiān)督缺位等問題突出，食品生產(chǎn)加工小作坊、“黑作坊”遍布，導(dǎo)致諸如注水豬肉、瘦肉精類案件頻發(fā)。

同時，肩負(fù)生產(chǎn)加工階段衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)的基層衛(wèi)生監(jiān)督所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生執(zhí)法站和畜牧獸醫(yī)站成為重點案發(fā)部門。在被判罰的123人中，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的衛(wèi)生執(zhí)法所、衛(wèi)生監(jiān)督所等衛(wèi)生管理部門的占比為50.25%，其中生產(chǎn)加工階段就占了31.93%。“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，生產(chǎn)加工階段的衛(wèi)生管理集中了衛(wèi)生審批權(quán)和證照頒發(fā)權(quán)等行政權(quán)力，在內(nèi)外監(jiān)督缺位的情況下，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私，權(quán)力尋租的可能。（見圖3）

圖3　案發(fā)階段與監(jiān)管部門交叉條形圖

（四）公安機(jī)關(guān)“以案查案”成為主要線索來源。在食品監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪案件線索來源中，檢察和社會力量缺位明顯，大量信息來源于公安機(jī)關(guān)的“以案查案”。在實踐中，包庇、放縱犯罪分子的監(jiān)管人員的瀆職行為往往在犯罪分子?xùn)|窗事發(fā)之后，才被公安機(jī)關(guān)查處出來，這類人員占比達(dá)到54.29%。值得注意的是，第三方力量參與披露的范圍和力度仍有限，占比僅34.29%。雖然媒體和民眾發(fā)揮了作用，但其缺乏深度介入，力量仍受限制。更令人遺憾的是，負(fù)有監(jiān)督義務(wù)的檢察機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)所發(fā)揮的作用不明顯，披露的案件線索不足11.43%。（見圖4）

圖4　食品監(jiān)管瀆職犯罪查處渠道分析圖

（五）食品監(jiān)管瀆職犯罪處罰的免刑率和緩刑率偏高。食品監(jiān)管瀆職行為處罰中免刑率和緩刑率偏高的特點明顯，案例分析發(fā)現(xiàn)，免刑和緩刑占到了58%。除了貪賄金額較大的受賄罪和玩忽職守罪被判處監(jiān)禁刑的案例較多外，其余有關(guān)罪行被判處監(jiān)禁刑等刑罰的較少，且在監(jiān)禁刑過程中還存在所謂的“表現(xiàn)較好準(zhǔn)予減刑”等多種降低懲罰標(biāo)準(zhǔn)的措施。諸多措施和判決表明，我國對食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職人員的處罰仍較為寬松，以新增的食品監(jiān)管瀆職罪來說，其主刑仍是以五年以下有期徒刑和拘役為主，且不含罰金刑等配套刑種。在刑罰執(zhí)行過程中較高的減刑率大大降低了刑事處罰的威懾力度。（見圖5）

圖5　判處罪刑與罪名的交叉分析圖

三、我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪多發(fā)的原因

綜合對我國現(xiàn)階段食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的立法梳理和犯罪特點分析，筆者認(rèn)為，食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職行為的發(fā)生涉及到法律規(guī)制、制度設(shè)計和行為導(dǎo)向等內(nèi)外多方面因素。

（一）食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪多發(fā)的外部原因。

1.立法規(guī)制漏洞降低了法律威懾作用。有效的立法規(guī)制原本應(yīng)是提升犯罪成本，威懾潛在犯罪人的剛性舉措，但現(xiàn)實中過于疲軟的立法規(guī)制反而給瀆職犯罪提供了溫床，成為潛在犯罪人越軌的催化劑。［3］目前針對瀆職犯罪相關(guān)的立法主要在刑種搭配、免緩刑率方面存在漏洞。其一，刑種單一，缺乏配套刑罰，未能較好地起到威懾作用。在我國《刑法》以第三百九十七條、第四百零二條為代表的瀆職犯罪相關(guān)處罰中，均以監(jiān)禁刑和管制拘役為主，既無較重的罰金刑、也無對其政治權(quán)利、從業(yè)資格剝奪的相關(guān)資格刑進(jìn)行配套處罰，未充分發(fā)揮各刑種間相得益彰的作用。其二，免刑、緩刑適用率偏高，難以發(fā)揮監(jiān)禁刑本身應(yīng)有的作用。司法實踐中，食品監(jiān)管瀆職犯罪處罰的免刑率和緩刑率偏高特征過于明顯，導(dǎo)致威懾和預(yù)防效果難以實現(xiàn)。樣本案例中有58%的犯罪人獲得了緩刑甚至免刑；有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2005年至2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權(quán)被告人獲免刑的達(dá)9707名，獲緩刑的達(dá)5390名，合計占到85.4%。［4］如此現(xiàn)象或是“輕輕重重”刑事政策的作用，但也無疑降低了犯罪成本，增加了犯罪收益，甚至驅(qū)使更多肩負(fù)食品監(jiān)管職責(zé)的工作人員敢于在巨大誘惑面前鋌而走險。

2.檢察監(jiān)督疲軟，行刑銜接保障不力。我國檢察機(jī)關(guān)是打擊行政機(jī)關(guān)瀆職犯罪的關(guān)鍵力量，也是確保行刑銜接得以順暢進(jìn)行的中間橋梁，但對樣本案例分析發(fā)現(xiàn)，食品監(jiān)管瀆職案件中，以罰代刑占比達(dá)26.45%，并且此類現(xiàn)象最易發(fā)生在基層執(zhí)法領(lǐng)域，占比達(dá)50.25%。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》為我國檢察機(jī)關(guān)介入食品監(jiān)管行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督提供了依據(jù)，但在實踐中，檢察監(jiān)督依然疲軟，檢察力量不足，信息獲取盲點多，導(dǎo)致其對基層相關(guān)執(zhí)法案件缺少有效的監(jiān)督關(guān)注；在監(jiān)督手段上，缺少較好的強(qiáng)制力機(jī)制保障，僅以檢察建議和檢察意見進(jìn)行督促，對相關(guān)行政機(jī)關(guān)缺乏根本性制約；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，檢察機(jī)關(guān)的人事財務(wù)從屬于地方政府，導(dǎo)致其在監(jiān)督過程中掣肘明顯，地方、單位、部門或個人的巨大利益關(guān)系嚴(yán)重阻礙行刑銜接的實現(xiàn)，相關(guān)的瀆職行為滋生蔓延。

3.社會監(jiān)督難以常態(tài)化。根據(jù)樣本案例分析，54.29%的案件是由公安機(jī)關(guān)“以案查案”發(fā)現(xiàn)，案源線索相對單一，社會力量參與防控食品監(jiān)管犯罪尚未形成有效的常態(tài)化機(jī)制。由于食品監(jiān)管行政機(jī)關(guān)的政績觀存在偏差，“恐媒癥”未能根治，導(dǎo)致其信息公開、案件通報難以真正透明高效；目前我國第三方力量本身問題較多，行業(yè)協(xié)會過于依賴政府，相關(guān)職能作用發(fā)揮十分有限；媒體曝光雖效果突出，但存在偶然性，缺乏長效機(jī)制支撐；微博、微信平臺中，食品安全問題日漸受到人們關(guān)注，但偶發(fā)性也較強(qiáng)，且有時信息披露存在虛假成分；食品安全監(jiān)督問責(zé)類的微博建設(shè)相較于政法微博如冰山一角，比較缺乏諸如打假、打拐類民間網(wǎng)站的建設(shè)。④總體來看，有關(guān)行政部門恐懼監(jiān)督、協(xié)會獨立不足、媒體監(jiān)督充滿偶然、群眾監(jiān)督缺乏引導(dǎo)，對食品監(jiān)管者行為的監(jiān)督約束缺乏完善的社會綜合防控體系，導(dǎo)致食品監(jiān)管瀆職犯罪未能得到有效遏制。

（二）食品監(jiān)管瀆職犯罪多發(fā)的內(nèi)部原因。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)力缺乏有效制衡。對樣本案例分析發(fā)現(xiàn)，食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪幾乎是全國普遍性的問題，而這一現(xiàn)象的根結(jié)可能在于行政管理權(quán)力過度集中，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。雖然近年來我國體制改革力度較大，取得了一定的成績，但部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一言堂”的局面尚未徹底扭轉(zhuǎn)，內(nèi)部監(jiān)督一定程度上還存在走過場、應(yīng)付上級檢查的情況，未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、矯正、防控的作用。

2.單位內(nèi)部環(huán)境的感染和模仿效應(yīng)。根據(jù)樣本案例，放縱包庇和單位內(nèi)部的共同犯罪現(xiàn)象成為該類犯罪的一大特點，共同犯罪比達(dá)70.49%。內(nèi)部機(jī)構(gòu)的窩案不斷與機(jī)關(guān)單位內(nèi)部環(huán)境特點有關(guān)，所謂“上梁不正下梁歪”，環(huán)境與模仿會在一定程度上促使共同犯罪的發(fā)生，單位內(nèi)部一把手的瀆職腐敗往往會給整個單位的行政風(fēng)氣帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，導(dǎo)致部分行政執(zhí)法人員更容易出現(xiàn)越軌行為。

四、完善食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪防控體系的建議

綜合上文的梳理分析，筆者認(rèn)為我國應(yīng)從立法入手，整體把握瀆職犯罪的刑事法律規(guī)制；從政策入手，以內(nèi)外監(jiān)督為基點，多管齊下構(gòu)建我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的防控體系。

（一）完善我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的立法規(guī)制。

1.加強(qiáng)對監(jiān)管主體的法律約束。對監(jiān)管主體的有效約束是控制瀆職犯罪的關(guān)鍵所在，而我國除了《刑法》的六條相關(guān)規(guī)定外，其他法律法規(guī)對監(jiān)管主體的約束比較欠缺，難以與刑事法律相輔相成形成規(guī)制合力。我國在這方面可以學(xué)習(xí)借鑒國外的經(jīng)驗做法，如德國在食品監(jiān)管的過程中形成了兩套十分嚴(yán)格詳細(xì)的法律制度，一套嚴(yán)格規(guī)范食品生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售和加工等方面人員的責(zé)任；另一套嚴(yán)格規(guī)范食品監(jiān)管者的監(jiān)督管理責(zé)任，防止食品監(jiān)管人員徇私舞弊，包括食品召回制度、信息公開披露制度等。

我國食品安全法的法規(guī)體系建設(shè)可以借鑒德國的經(jīng)驗并結(jié)合我國《刑法》《食品安全法》等已有的相關(guān)規(guī)定，形成一套對食品監(jiān)管領(lǐng)域國家工作人員監(jiān)督管理的行政問責(zé)體系，加大行政處罰力度，完善對該類違法犯罪人員的法律規(guī)制。

2.加大罰金刑處罰力度。我國在食品監(jiān)管瀆職犯罪免刑率、緩刑率偏高的背景下，應(yīng)加大罰金刑的處罰力度，通過剝奪犯罪人的物質(zhì)收益來增加犯罪成本。在罰金制方面，香港的無門檻、高額度罰金制和源于北歐國家的日額罰金制都值得學(xué)習(xí)借鑒。香港對貪賄瀆職犯罪的打擊中廣泛適用罰金，不設(shè)置貪賄金額的處罰門檻，并且往往處以10萬至50萬港幣的較重罰金；而被越來越多的國家采用的日額罰金制度更為嚴(yán)厲，法官在公務(wù)人員瀆職犯罪發(fā)生后，根據(jù)其罪行情況、家庭經(jīng)濟(jì)收入情況制定每日進(jìn)繳罰金的制度，這樣的做法使之通過每日繳納罰金而天天牢記刑事責(zé)任，進(jìn)而深刻反省、悔過自新，最終減少再犯可能性。［5］我國可以考慮將罰金刑與行政處罰相結(jié)合，發(fā)揮罰金刑和行政處罰相得益彰的威懾作用，建立違反即重罰的制度，使監(jiān)管人員不敢越雷池一步。

（二）完善我國食品監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪治理的政策規(guī)制。從監(jiān)督現(xiàn)狀看，內(nèi)部監(jiān)督力量不足，執(zhí)法不嚴(yán)；外部監(jiān)督力量發(fā)揮作用有限，民眾參與不足。因此，我國應(yīng)從內(nèi)外兩方面入手，結(jié)合激勵性與懲罰性措施強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督；在強(qiáng)化檢察監(jiān)督和第三方監(jiān)督的前提下，推進(jìn)完善外部監(jiān)督的信息平臺建設(shè)，將食品監(jiān)管核心領(lǐng)域真正置于人民、政府和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。

1.注重激勵性與懲罰性并存的制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。

（1）高薪養(yǎng)廉制度的建設(shè)。根據(jù)犯罪成本收益來看，時間成本和機(jī)會成本決定了犯罪分子是否采取瀆職行為。通過高薪養(yǎng)廉制度的建設(shè)既可以增加瀆職的機(jī)會成本，又能避免國家工作人員生活過于清苦，從而減少瀆職行為的發(fā)生。

新加坡以其高薪及配套保障制度為我國高薪養(yǎng)廉制度建設(shè)提供了借鑒經(jīng)驗。從70年代開始，新加坡政府就曾經(jīng)連續(xù)四次給公務(wù)員加薪20%，更對諸如食品監(jiān)管等監(jiān)督類部門設(shè)立了年返利更好的公積金利率；同時也采取一旦發(fā)生貪賄瀆職行為即取消所有公積金的措施，對公務(wù)人員起到鞭策的作用。［6］

我國目前食品監(jiān)管領(lǐng)域公務(wù)人員工資水平不高，權(quán)力下的利益誘惑較大，所形成的反差可能驅(qū)動瀆職犯罪的發(fā)生。筆者認(rèn)為，我國可以借鑒新加坡的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，對一線工作人員，特別是在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的食品監(jiān)管人員給予更高的薪資水平；同時建立全國范圍內(nèi)的廉政公積金制度，以按年返息、定期考核的方式激發(fā)食品監(jiān)管領(lǐng)域工作人員積極投身于監(jiān)管工作中，從而達(dá)到遏制瀆職行為的目的。

（2）食品可追溯制度的建立。我國可以學(xué)習(xí)借鑒歐盟的經(jīng)驗做法，建立“從農(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”完備的食品可追溯制度。食品可追溯制度不僅局限于對食品安全的監(jiān)管，更應(yīng)追溯到負(fù)有食品監(jiān)管、檢驗檢疫的工作人員是否正確履行職責(zé)，以嚴(yán)格的責(zé)任追究防止其瀆職行為發(fā)生。

歐盟《基本食品法》第18條規(guī)定：食品、飼料、供食品制造用的動物以及其他用于制造食品的飼料或物質(zhì)，在生產(chǎn)、加工及銷售的所有階段都應(yīng)建立可追溯性制度。歐盟從法律層面強(qiáng)制規(guī)定了食品可追溯制度的實施，以此建立了食品每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有詳細(xì)的檢驗檢疫制度，從而形成完善的監(jiān)管記錄和責(zé)任追究機(jī)制。這為食品監(jiān)管和檢驗檢疫人員套上了一道“緊箍咒”，一旦監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職行為而導(dǎo)致了食品安全問題，便可迅速啟動追查問責(zé)機(jī)制。［7］

2.注重信息平臺和舉報制度的建設(shè)，推動外部監(jiān)督。

（1）建設(shè)以第三方與檢察監(jiān)督為主體的信息共享平臺。

第一，第三方信息平臺建設(shè)，破除監(jiān)督循環(huán)困境?！罢l來監(jiān)督監(jiān)督者”是監(jiān)督循環(huán)困境的體現(xiàn)。公民社會背景下，公共權(quán)力部門與私人部門的合作渠道暢通，民間與官方互通有無，才是良序社會形成的關(guān)鍵，也是破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”困境的鑰匙。我國食品監(jiān)督管理部門可結(jié)合實際構(gòu)建居民食品信息共享平臺。在信息平臺建設(shè)上，應(yīng)以立法為后盾，盡早出臺并完善相關(guān)法律，為公民更加有序地參與公共事務(wù)管理提供規(guī)范。同時，該信息平臺建設(shè)過程中，可由國家食品監(jiān)督管理局引導(dǎo)，吸納律師、網(wǎng)絡(luò)大V和食品行業(yè)協(xié)會參與到監(jiān)督力量中來，通過社會各行各業(yè)廣泛收集匯總食品監(jiān)管各類信息，定期分析研判食品監(jiān)管領(lǐng)域的狀況和存在的問題，真正在第三方力量的幫助下構(gòu)建起“從農(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”的全面監(jiān)管體系。

第二，建設(shè)檢察監(jiān)督信息平臺，強(qiáng)化檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政執(zhí)法、行刑銜接負(fù)有重要的監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)可依靠黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，建立內(nèi)部信息溝通機(jī)制和信息共享平臺。河北省石家莊市的做法便值得借鑒。該市黨委和政府專門成立信息平臺建設(shè)辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門信息匯總和平臺搭建，為檢察監(jiān)督發(fā)揮作用提供了有力保障。⑤

（2）“吹哨人”制度破冰，建設(shè)內(nèi)部舉報新舉措?！按瞪谌恕敝贫戎饕侵钢槿耸康谋现贫?。⑥通過“吹哨人”制度的建設(shè)可以大大減少食品安全監(jiān)督的死角，真正讓堡壘從內(nèi)部被攻破，有效達(dá)到食品安全監(jiān)管的目的。“吹哨人”制度的存在具有利大于弊的法理動機(jī)。雖然舉報人可能出于私利或者其他目的進(jìn)行爆料，但是其舉報的結(jié)果總體有利于公共安全保障體系建設(shè)，故可謹(jǐn)慎采用。從2014年的福喜肉等食品安全事件后，上海地區(qū)食品安全監(jiān)管部門正在逐步探索內(nèi)部監(jiān)督的“吹哨人”制度建設(shè)。⑦企業(yè)“吹哨人”制度可延伸至監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，以真正發(fā)現(xiàn)那些檢察機(jī)關(guān)難以深入觸及的行政機(jī)關(guān)和食品企業(yè)內(nèi)部盤根錯節(jié)的利益鏈條和貪腐證據(jù)。

總而言之，通過立法規(guī)制搭建食品監(jiān)管領(lǐng)域預(yù)防瀆職行為的整體架構(gòu)；通過內(nèi)部監(jiān)督、激勵懲戒，提升食品監(jiān)管效率，培養(yǎng)清廉監(jiān)管隊伍；在理順法律體系和內(nèi)部運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，推動居民食品安全信息共享平臺建設(shè)，確?！皬霓r(nóng)田到餐桌”“從工廠到餐桌”有據(jù)可查；推動檢察監(jiān)督信息平臺建設(shè)，強(qiáng)化檢察效率；“吹哨人”制度破冰，增加對內(nèi)部腐敗的監(jiān)督。通過以上途徑構(gòu)建并完善我國食品監(jiān)督管理體系，讓食品安全監(jiān)管的主人公歸屬人民，監(jiān)管的方式歸屬法律，有效遏阻并最終徹底改變我國食品監(jiān)管領(lǐng)域難以根治的問題。（見圖6）

圖6　完善我國食品監(jiān)管瀆職行為治理體系的意見結(jié)構(gòu)

注釋：

①“三合一”是指各地食品監(jiān)管部門創(chuàng)新的改革模式，主要是將食藥、工商和質(zhì)檢部門合為一體；而“四合一”則是部分地方在“三合一”基礎(chǔ)上合并物價部門后形成新的監(jiān)管格局。

②犯罪學(xué)對監(jiān)管瀆職犯罪的定義概念較廣，既包括了部分越軌行為，也包括了應(yīng)受刑事處罰的犯罪行為。但現(xiàn)階段媒體報道及社會關(guān)注的犯罪，主要是違反了刑事法律規(guī)制的瀆職犯罪行為。為更好結(jié)合我國《刑法》相關(guān)法條和司法案例進(jìn)行分析，本文認(rèn)為以刑法學(xué)視角為研究出發(fā)點，以犯罪學(xué)分析方法為研究基礎(chǔ)，對此類犯罪進(jìn)行解構(gòu)分析更為妥當(dāng)。

③2015年《刑法修正案（九）》繼承了2011年《刑法修正案（八）》對食品監(jiān)管瀆職犯罪的具體規(guī)定。

④我國打拐類民間力量發(fā)展成熟，由受害者和志愿者建設(shè)的“寶貝回家”網(wǎng)站在打拐中發(fā)揮了積極作用，相關(guān)負(fù)責(zé)人于2014年受到了公安部部長郭聲琨的接見。

⑤從2012年開始，石家莊市委、政法委分別與市檢察院、市行政部門和縣區(qū)級政法委、檢察院簽訂了責(zé)任書，搭建“兩法銜接信息平臺”，確保行刑案件移送順暢，杜絕以刑代罰行為。以市檢察院為牽頭單位的“兩法銜接”工作共投資100多萬元，完成了第一期、第二期信息平臺建設(shè)任務(wù)，聯(lián)網(wǎng)136個單位，至2015年底已上傳行政執(zhí)法類案件1382起。

⑥“吹哨人”一詞起源自英國警察發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時會吹哨，以引起同僚以及民眾的注意。由此延伸出來，目前我們所指的“吹哨人”是為使公眾注意到政府或企業(yè)的弊端，以采取某種糾正行動的人。一般來說，弊端或不當(dāng)行為指有人違反了法律、規(guī)則或條例，進(jìn)而直接威脅到公眾的利益，例如欺詐以及貪污腐敗。百度百科.吹哨人［EB/OL］. http://baike.baidu.com/link？url=JmI_C7E7GbPIUUpWN8mVKaSfc4UfNWYrvNJtx9Xie ZzZu_5bCDDW16cMqcynRb2AOrYu6T-bcqHXK__FkF3NUq，訪問日期：2015年9月10日。

⑦2015年6月，上海市閔行區(qū)的市場監(jiān)管局開始在其轄區(qū)內(nèi)試行“吹哨人”制度，建立企業(yè)內(nèi)部的舉報電話，鼓勵企業(yè)員工直接向其公司法定代表人或安全監(jiān)管負(fù)責(zé)人舉報違規(guī)生產(chǎn)行為，也鼓勵企業(yè)員工直接向政府監(jiān)管部門進(jìn)行舉報。

參考文獻(xiàn)：

［1］李文燕，楊忠民.刑法學(xué)（第三版）［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2011：567-568.

［2］中國犯罪學(xué)學(xué)會.中國犯罪學(xué)年會論文集［C］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2011：525-527.

［3］儲槐植，李莎莎.食品監(jiān)管瀆職罪探析［J］.法學(xué)雜志，2012 （1）：39-41.

［4］中國犯罪學(xué)學(xué)會.中國犯罪學(xué)年會論文集［C］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2011：529.

［5］蔣小燕，王安異.瀆職罪比較研究［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004：153-155.

［6］夏利明.受賄犯罪預(yù)防對策研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2008：52-54.

［7］王瑤.論食品安全監(jiān)管瀆職罪的認(rèn)定與完善問題——由“健美豬”案引出的思考［D］.蘭州：蘭州大學(xué)，2012：17-19.

（責(zé)任編輯：林弈）

中圖分類號：D917

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0080-06

收稿日期：2016-04-06

作者簡介：任韌，中國人民公安大學(xué)2014級碩士研究生，研究方向為犯罪學(xué)；張葉，北京市公安局公共交通安全保衛(wèi)總隊民警，碩士，研究方向為犯罪學(xué)。

*本文系中國人民公安大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費項目“行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究——以食藥犯罪偵查為例”（項目編號：2015JKF01123）的階段性研究成果。