李衛(wèi)鐵

（中國鐵路總公司審計(jì)和考核局審計(jì)師，北京100844）

關(guān)于在鐵路行業(yè)開展前瞻性審計(jì)的幾點(diǎn)思考

李衛(wèi)鐵

（中國鐵路總公司審計(jì)和考核局審計(jì)師，北京100844）

介紹前瞻性審計(jì)的相關(guān)定義以及歷史背景，結(jié)合鐵路行業(yè)的實(shí)際情況，分析前瞻性審計(jì)在鐵路行業(yè)開展的特點(diǎn)以及不足，提出在鐵路行業(yè)開展前瞻性審計(jì)需要進(jìn)一步在時效性、審計(jì)質(zhì)量、信息化、人才隊(duì)伍建設(shè)等四個方面進(jìn)行優(yōu)化的思路。

前瞻性；審計(jì)調(diào)查；鐵路

1 什么是前瞻性審計(jì)

原美國審計(jì)長沃克在2007年訪華時，提到應(yīng)該有更多的最高審計(jì)機(jī)關(guān)幫助政府官員了解哪些政府計(jì)劃和政策行之有效，哪些計(jì)劃和政策不起作用；還應(yīng)為政府官員提供處理關(guān)鍵性的、正在出現(xiàn)的問題的前瞻能力[1]。簡單地說，前瞻性審計(jì)即是對被審計(jì)對象未來發(fā)展的基本研判，對被審計(jì)對象未來可能會采取的政策、措施、做法做一個預(yù)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)有可能形成的審計(jì)問題。一般的前瞻性審計(jì)應(yīng)實(shí)施在“危機(jī)”形成之前，分析有關(guān)事項(xiàng)的發(fā)展趨勢和可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，為政策制定提供有用的信息[2]。

2 鐵路行業(yè)開展前瞻性審計(jì)的特點(diǎn)

2013年，國家組建中國鐵路總公司（以下簡稱鐵路總公司），承擔(dān)原鐵道部企業(yè)管理職責(zé)?？紤]到鐵路仍處于建設(shè)發(fā)展重要時期，國家繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革和運(yùn)價改革；繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！笆濉逼陂g，鐵路客運(yùn)方面完成了改進(jìn)售票組織工作、優(yōu)化客車開行方案等改革；鐵路貨運(yùn)方面完成了貨運(yùn)組織、現(xiàn)代物流、貨運(yùn)價格等改革；鐵路企業(yè)管理方面完成了鐵路運(yùn)輸企業(yè)盈虧與工資掛鉤機(jī)制、經(jīng)營責(zé)任制等改革。

面對改革帶來的諸多挑戰(zhàn)，鐵路總公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展了對鐵路總公司改革重點(diǎn)工作推進(jìn)和政策落實(shí)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的形式，從更長遠(yuǎn)、更廣泛和全方位的角度看待和分析問題，發(fā)現(xiàn)改革中面臨的重要問題和政策執(zhí)行方面存在的風(fēng)險，對鐵路行業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)的政策措施提供審計(jì)支持，發(fā)揮了審計(jì)的前瞻作用。鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段實(shí)施的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作已經(jīng)初步具備前瞻性審計(jì)的一些典型特點(diǎn)。通過分析已開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，較傳統(tǒng)的項(xiàng)目審計(jì)，其前瞻性特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1）審計(jì)目標(biāo)的一致性。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的審計(jì)目標(biāo)與被審計(jì)單位具有管理目標(biāo)的一致性和同一性，與傳統(tǒng)審計(jì)的問題導(dǎo)向?qū)徲?jì)目標(biāo)不同。如，2014年鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施的鐵路運(yùn)輸移動設(shè)備績效專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，審計(jì)目的主要以檢查鐵路主要運(yùn)輸移動設(shè)備（機(jī)車、貨車、客車、動車組）績效為重點(diǎn)，從技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理、列車運(yùn)行圖編制和執(zhí)行、調(diào)度統(tǒng)一指揮、質(zhì)量管理、維修管理、保障措施等方面，調(diào)查移動設(shè)備管理和運(yùn)用中存在的問題，評價管理和運(yùn)用績效，提出工作改進(jìn)建議，推進(jìn)設(shè)備合理配置、有效使用，提高績效。這些目的都與鐵路行業(yè)的運(yùn)輸主管部門的工作目標(biāo)一致，在審計(jì)實(shí)施過程中得到了相關(guān)業(yè)務(wù)部門的大力支持，后續(xù)提出的審計(jì)建議也很快得到了采納，提高了設(shè)備運(yùn)用效率和運(yùn)輸相關(guān)績效指標(biāo)。

2）審計(jì)范圍的廣泛性。廣泛性主要體現(xiàn)在審計(jì)對象和審計(jì)內(nèi)容兩個方面。由于審計(jì)調(diào)查目標(biāo)的要求，審計(jì)調(diào)查在實(shí)施過程中往往需要對關(guān)聯(lián)單位、部門的各方面情況和問題進(jìn)行取證和分析，為給政策的決策者提供完整可靠的支持，審計(jì)的范圍需要比傳統(tǒng)審計(jì)更為廣泛。如，2015年鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施的鐵路貨運(yùn)價格管理情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，審計(jì)的單位范圍涉及價格制定、貨運(yùn)業(yè)務(wù)管理、財務(wù)、收入、營銷等部門，另外對與貨運(yùn)相關(guān)的基層經(jīng)營主體甚至營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)都納入審計(jì)范圍，在審計(jì)內(nèi)容上包含了對貨運(yùn)價格管理體制機(jī)制現(xiàn)狀對市場變化的適應(yīng)情況、鐵路貨運(yùn)運(yùn)價總體水平與市場其他運(yùn)輸方式水平的差異情況，以及鐵路貨運(yùn)運(yùn)價浮動措施對降低社會物流成本的作用三個大的方面。審計(jì)范圍涉及了貨運(yùn)價格相關(guān)的所有單位，反映了鐵路行業(yè)貨運(yùn)價格管理真實(shí)和完整的情況，給政策建議的提出提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3）審計(jì)方式的創(chuàng)新性。審計(jì)調(diào)查與傳統(tǒng)審計(jì)最大的差別就在于，為更好地服務(wù)審計(jì)，達(dá)到審計(jì)目的要求，可以根據(jù)實(shí)際采取各種有效的審計(jì)方式方法，提高審計(jì)效率。鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在開展全行業(yè)審計(jì)調(diào)查時，往往采取總部審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭實(shí)施、各鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助的方式，對審計(jì)調(diào)查的行業(yè)進(jìn)行全覆蓋。審計(jì)實(shí)施結(jié)束后由總部審計(jì)機(jī)構(gòu)對全鐵路行業(yè)的審計(jì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行匯總、提煉，形成綜合性強(qiáng)、覆蓋面廣的審計(jì)成果。這種專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目“上下結(jié)合”的審計(jì)方式，還可以行使審計(jì)管理職能，對下級審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作組織、能力、效果進(jìn)行檢驗(yàn)以及橫向?qū)Ρ取?/p>

4）審計(jì)作用的前瞻性。開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的目的，是為決策機(jī)構(gòu)提供審計(jì)支持，審計(jì)調(diào)查應(yīng)發(fā)生在相關(guān)決策做出之前，或者在決策的試點(diǎn)階段或試行修改之前，這樣才能最大限度地發(fā)揮前瞻作用。如果介入較晚，可能會失去時效性，使審計(jì)調(diào)查的效果打折扣。如，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施的貨運(yùn)改革專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，審計(jì)介入時間早，在改革初期就組織開展審前調(diào)查，改革推行后立即派出審計(jì)組調(diào)查各鐵路運(yùn)輸企業(yè)貨運(yùn)組織改革的情況，及時給鐵路總公司決策層面提供了第一手改革資料，反映改革中存在的苗頭性和傾向性的問題，提出應(yīng)對建議。

3 鐵路行業(yè)開展前瞻性審計(jì)的不足及建議

近幾年來，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)“圍繞中心、服務(wù)大局”，開展了針對鐵路總公司黨組決策貫徹情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，如：貨運(yùn)組織改革審計(jì)、移動設(shè)備運(yùn)用效率審計(jì)調(diào)查、貨物運(yùn)輸價格改革審計(jì)調(diào)查、安全質(zhì)量問題整改情況審計(jì)調(diào)查，以及計(jì)劃實(shí)施的中央巡視組反饋事項(xiàng)整改情況等審計(jì)調(diào)查。這些專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查都具有前瞻性，符合前瞻性審計(jì)的一些基本特點(diǎn)。通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，為決策層規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略、研判政策制定，提供了及時、有效的信息。但在實(shí)施過程中由于開展經(jīng)驗(yàn)不足、審計(jì)手段限制、審計(jì)隊(duì)伍知識局限性等原因，無法最大限度地發(fā)揮前瞻性審計(jì)的作用。下面結(jié)合前瞻性審計(jì)開展中的一些不足，提出幾點(diǎn)建議。

3.1 注重專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的時效性

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的目的就是要及時反映政策實(shí)施過程中的苗頭性和傾向性問題，要突出時效性，發(fā)揮審計(jì)前瞻作用[3]。首先在立項(xiàng)時要充分考慮鐵路行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，分析發(fā)展規(guī)律，把握發(fā)展趨勢，緊緊圍繞全路中心工作，選擇具有預(yù)見性和時效性的審計(jì)項(xiàng)目；然后在項(xiàng)目實(shí)施階段，要注意把握審計(jì)范圍，審計(jì)覆蓋面和審計(jì)內(nèi)容要結(jié)合審計(jì)力量進(jìn)行選擇，盡早完成審計(jì)調(diào)查任務(wù)，達(dá)到審計(jì)調(diào)查目標(biāo)。盡快將審計(jì)調(diào)查結(jié)果向鐵路總公司黨組和領(lǐng)導(dǎo)層報告，為決策部門提供及時有效的信息，發(fā)揮前瞻作用。

3.2 嚴(yán)控專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查各環(huán)節(jié)的審計(jì)質(zhì)量

專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查要突出時效性，但是也不能一味求快。在專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中一個項(xiàng)目通常都由很多小的項(xiàng)目組成，或者采取多個審計(jì)組共同協(xié)作完成的方式，也還存在上下級審計(jì)機(jī)構(gòu)共同完成的情況。由于審計(jì)力量分散，各小組的審計(jì)組長或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一定要把握好各審計(jì)現(xiàn)場的審計(jì)質(zhì)量。調(diào)查取證是否充分，結(jié)論支撐資料是否完整，階段性或區(qū)域性分析結(jié)論是否準(zhǔn)確，分析問題產(chǎn)生的原因是否透徹，提出解決問題的措施和辦法是否有效，都對審計(jì)質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。審計(jì)實(shí)施必須做到客觀、公正、精準(zhǔn)、全面，不能因?yàn)轫?xiàng)目時間節(jié)點(diǎn)限制等原因，降低對審計(jì)工作質(zhì)量的要求，任何時候都必須嚴(yán)格執(zhí)行“時間服從質(zhì)量”等質(zhì)量要求。因?yàn)閷ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查涉及面廣、目標(biāo)宏觀，很可能因?yàn)槟骋粋€環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的失真而影響整個審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審計(jì)效果。

3.3 優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部審計(jì)信息系統(tǒng)的功能

前瞻性審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是對未來發(fā)展的判斷，而判斷一般是通過對所屬行業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)等的歷史財務(wù)數(shù)據(jù)、運(yùn)輸指標(biāo)、內(nèi)部控制等信息的分析得出。如果需要實(shí)時對全鐵路行業(yè)的發(fā)展趨勢等情況進(jìn)行分析判斷，建立一個覆蓋面廣、內(nèi)容準(zhǔn)確全面的信息系統(tǒng)就特別重要[4]?，F(xiàn)階段，鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)已建立審計(jì)功能較為全面的內(nèi)部審計(jì)信息系統(tǒng)，但是和前瞻性審計(jì)的要求還存在一定差距。在鐵路內(nèi)部審計(jì)信息系統(tǒng)二期開發(fā)時，建議將各單位除財務(wù)數(shù)據(jù)以外的相關(guān)信息也納入系統(tǒng)，并引入科學(xué)的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，及時預(yù)警，更好地起到審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的作用；另外審計(jì)信息系統(tǒng)還應(yīng)開發(fā)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施過程中的數(shù)據(jù)收集、匯總、分析功能，提高審計(jì)調(diào)查實(shí)施階段的審計(jì)效率，為前瞻性審計(jì)的順利開展提供有效的支撐和保障。

3.4 進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路行業(yè)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

在近幾年的前瞻性審計(jì)的探索中，發(fā)現(xiàn)在專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的實(shí)施過程中，審計(jì)人員面臨著專業(yè)知識、審計(jì)方式方法、信息獲取手段等諸多方面的挑戰(zhàn)；在項(xiàng)目后期匯總階段，牽頭的審計(jì)業(yè)務(wù)部門在處理數(shù)據(jù)時對數(shù)學(xué)模型的建立、計(jì)算機(jī)軟件應(yīng)用、分析匯總等能力要求也很高；最重要的，前瞻性審計(jì)在時效上的要求讓審計(jì)人員不僅要確保質(zhì)量還必須兼顧效率，這意味著工作不僅要“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”，還得要“快”。建立具備前瞻能力的高素質(zhì)復(fù)合型人才隊(duì)伍，一方面可以通過繼續(xù)教育、高校深造等方式提高既有審計(jì)人員的素質(zhì)；另一方面可以通過招聘的形式引入經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)分析、法律、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等專業(yè)性強(qiáng)的人才；對于任務(wù)緊急的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，還可以通過審計(jì)服務(wù)購買的形式，從社會中介機(jī)構(gòu)聘用勝任具體業(yè)務(wù)的審計(jì)師。隨著前瞻性審計(jì)項(xiàng)目的嘗試不斷深入，還可以通過建立學(xué)習(xí)分享平臺的模式，把審計(jì)中逐漸總結(jié)形成的經(jīng)驗(yàn)和一些好的做法進(jìn)行交流，提升審計(jì)人員的前瞻能力。

4 結(jié)語

隨著鐵路總公司企業(yè)管理的不斷完善和內(nèi)部控制制度的進(jìn)一步健全，落實(shí)重大決策的執(zhí)行和改善績效等作用會逐漸成為鐵路內(nèi)部審計(jì)部門工作的主要內(nèi)容，這也給鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提出了更高的要求，要求我們開始聚焦前瞻，更多地開展具有前瞻性的審計(jì)項(xiàng)目。通過對具有前瞻性的審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的繼續(xù)摸索，進(jìn)一步提高前瞻性審計(jì)的時效性和審計(jì)質(zhì)量，逐漸完善審計(jì)信息系統(tǒng)和專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍，鐵路內(nèi)部審計(jì)將利用前瞻性審計(jì)，在鐵路行業(yè)又快又好發(fā)展中更好地發(fā)揮保駕護(hù)航作用。

[1]沃克.提高政府績效增強(qiáng)政府問責(zé)和前瞻能力[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2007(9)：5-8

[2]劉玉慧.美國審計(jì)長大衛(wèi)·沃克訪談錄[N].中國審計(jì)報,2007-08-31(1)

[3]陳志剛.借鑒美國前瞻性審計(jì)深入開展審計(jì)調(diào)查[J].特區(qū)實(shí)踐與理論,2008(1)：36-38

[4]張學(xué)龍，杜海濤.商業(yè)銀行前瞻性審計(jì)探究[J].審計(jì)月刊,2006(6)：30-31

（責(zé)任編輯：魏艷紅）

Thoughts on the Development of Prospective Audit in Railway Industry

LI Weitie
(China Railway Corporation,Audit and examination Bureau,Auditor,Beijing 100844,China)

With the introduction of the definition and historical background of prospective audit,this article analyzes the characteristics and deficiencies of the prospective audit in the railway industry according to the reality.In the result,the thoughts on the optimization of prospective audit in railway industry are proposed from four aspects:timeliness,audit quality,information technology and team building.

prospective;audit;railway

A

：1004-9746（2016）03-0019-03

2016-05-10）