孫克進（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海200061）

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市場化進程中的地方政府自主性分析

孫克進
（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海200061）

［摘要］地方政府自主性是我國市場化改革的必然產(chǎn)物，很大程度上成為推動我國經(jīng)濟高速發(fā)展的重要因素。但是，地方政府自主性導(dǎo)致地方政府行為的不確定性及背離公共利益，亟需對其進行制度化約束與規(guī)范。

［關(guān)鍵詞］地方政府；自主性；制度環(huán)境；動力機制

政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。改革開放以來，在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，政府與市場、社會的關(guān)系也相應(yīng)發(fā)生變化，并引起政府職能不斷調(diào)整。在發(fā)展型政府模式下，地方政府成為推動國民經(jīng)濟高速、持續(xù)發(fā)展的重要力量?？梢哉f，在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟過程中，地方政府的職能定位較好地適應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。如何確立與市場體系發(fā)育水平相適應(yīng)的地方政府職能定位，并形成有效運作機制和角色模式，是實現(xiàn)國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的重要保障。本文將從市場化進程中地方政府的自主性行為入手，分析地方政府自主性行為擴張的制度環(huán)境、動力機制、非預(yù)期性后果及其制度約束。

一、地方政府自主性：市場化進程中地方政府行為的分析框架

改革開放以來，我國持續(xù)的經(jīng)濟增長奇跡吸引了國內(nèi)外學(xué)者的目光。其中，地方政府在經(jīng)濟改革中的行為邏輯與功能定位是如何形成的，又如何影響市場化改革的路徑方向，成為國內(nèi)外研究的熱門主題。在此過程中，形成了地方政府行為的多元分析模式。一是地方主義分析模式，該模式主要從中央與地方關(guān)系出發(fā)，認為在市場化進程中，中央與地方的關(guān)系變得松散，地方政府擁有相對獨立的決策與經(jīng)濟管理權(quán)力。如許文慧提出的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”［1］，在“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)中，各部門遵循自力更生的原則，處于十分分散的狀態(tài)［2］。戴慕珍認為，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得地方自主性增強［3］，戴長征認為，在經(jīng)濟上“財政包干制”和行政上的“政治承包制”的作用下，地方政府熱衷于追逐“包干外利益”，導(dǎo)致國家權(quán)威逐步“碎裂化”［4］。二是地方法團主義分析模式，該模式側(cè)重考察地方政府與市場主體、民間組織的內(nèi)部關(guān)系。研究中國問題的地方法團主義的代表人物是沃爾德和戴慕珍。三是政府制度創(chuàng)新角色分析模式，該模式認為在國家轉(zhuǎn)型過程中，地方政府在制度變遷中具有較高自主性。如楊瑞龍?zhí)岢龅摹爸虚g擴散型制度變遷方式”和“階梯式漸進制度變遷模式”［5］。盡管研究角度不同，但是幾乎所有分析模式都蘊含著一個核心主題：地方政府的自主性，不管是側(cè)重于中央與地方關(guān)系的地方主義分析模式和制度創(chuàng)新分析模式，還是關(guān)注地方政府與企業(yè)、民間組織關(guān)系的地方法團主義分析模式，都將地方政府在市場化進程中自主性的演變作為核心主題。因此，本文基于既有研究，將地方政府自主性作為理論分析框架。而且，地方政府自主性與現(xiàn)代政治學(xué)中的“國家自主性”［6］和公共選擇學(xué)派探討的“官僚自主性”［7］等概念密切相關(guān)，積累了豐富的研究成果。

基于國內(nèi)外相關(guān)研究，本文將“地方政府自主性”界定為：地方政府為了實現(xiàn)本級政府相對獨立的利益訴求，能夠擺脫上級政府和社會力量的制約，按照自己的政策需求實現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性。具體而言，地方政府自主性主要由三個基本要素構(gòu)成。一是地方政府獨立的利益訴求，即地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)的個人利益、官僚群體的利益、以地方政府為代言人的地方利益與國家層面的公共利益相悖。地方政府領(lǐng)導(dǎo)追求政績最大化和政治晉升機會的最大化，地方政府將地方經(jīng)濟和財政收入最大化，而中央政府所代表的公共利益最大化則被置于次要地位。二是地方政府實現(xiàn)其自身意志與政策目標(biāo)的自主能力，即地方政府行動所能自主調(diào)動的資源大小。地方政府實現(xiàn)其自身意志往往依賴地方經(jīng)濟實力與政策博弈能力。三是由利益結(jié)構(gòu)、自主能力以及制度環(huán)境所共同決定的地方政府行為邏輯，即地方政府自主性行為的規(guī)律性表現(xiàn)。在我國的國家結(jié)構(gòu)形式中，地方政府既是中央政策的執(zhí)行者，也是地區(qū)民眾利益的代理者，是“對上負責(zé)與對下負責(zé)的統(tǒng)一”。因此，地方政府自主性也具有兩個維度的內(nèi)涵。一是縱向維度的地方政府自主性，即地方政府?dāng)[脫上級政府制約的可能性。二是橫向維度的地方政府自主性，即地方政府?dāng)[脫社會力量左右的可能性?？偟膩碚f，本文所考察的市場化進程中的地方政府自主性，就是分析在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，地方政府與中央政府以及地方企業(yè)、民間組織關(guān)系的演變。

二、地方政府自主性擴張的制度環(huán)境

理論研究已經(jīng)表明：改革開放以來，地方政府的自主行動能力明顯增強。特別是以發(fā)展型政府為導(dǎo)向的意識形態(tài)，中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化以及漸進式改革策略為地方政府自主行動提供了有利的制度環(huán)境。

（一）執(zhí)政黨意識形態(tài)的轉(zhuǎn)型

改革開放以來的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，促進了執(zhí)政黨意識形態(tài)的深刻變革。一是從“以階級斗爭為綱”的革命思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟建設(shè)為中心”的社會主義建設(shè)思維；二是從傳統(tǒng)、封閉、僵化的計劃經(jīng)濟思維轉(zhuǎn)變?yōu)榘?、開放的市場經(jīng)濟思維。意識形態(tài)的變革明顯體現(xiàn)了以發(fā)展為導(dǎo)向的實用主義策略，體現(xiàn)了對市場改革日益擴大的包容性。但是，意識形態(tài)的變革具有濃厚的“路徑依賴”色彩。政治意識形態(tài)的約束條件充滿了諸多不確定性因素，地方政府往往陷入無所適從的境地。地方政府官員的意識形態(tài)偏好影響著其對市場化改革的反應(yīng)，地方政府意識形態(tài)偏好是導(dǎo)致不同地區(qū)民營經(jīng)濟演進路徑分岔的關(guān)鍵變量［8］。在市場化改革進程中，意識形態(tài)變得日益開放與包容，實用主義、理性主義色彩日漸強烈，意識形態(tài)轉(zhuǎn)型中的思想交鋒，意識形態(tài)的波動性，為地方政府?dāng)U大自主性、施展政治博弈的藝術(shù)提供了廣闊空間。

（二）中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革

改革開放之初，高度集中的經(jīng)濟管理體制極大地制約了國民經(jīng)濟發(fā)展。下放權(quán)力、改變中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)成為市場化改革的一項核心內(nèi)容。一是下放中央政府的部分財權(quán)，重構(gòu)中央與地方的財政關(guān)系。二是形成了4個經(jīng)濟特區(qū)、14個沿海開放城市、16個計劃單列市多層次放權(quán)改革格局。三是下放大中型國有企業(yè)的管理權(quán)限，中央直接管理的企業(yè)大大減少。四是下放中央政府的部分事權(quán)，增強地方政府在公共事務(wù)管理中的自主性。五是下放人事管理權(quán)限，擴大了地方政府在人事任免上的權(quán)限。但是，20世紀(jì)80年代開始的放權(quán)改革是一種政策性放權(quán)，政策性放權(quán)的不確定性極大地誘發(fā)了地方政府?dāng)U張自主性的機會主義動因。伴隨著放權(quán)改革而來的是，中央政府對地方政府自主性擴張的控制能力不足，地方政府憑借其信息優(yōu)勢，在達成“政治承包制”所規(guī)定的硬性指標(biāo)的情況下可以自由行動。

（三）漸進性改革的邏輯

傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制的弊端促使改革決策層思考社會主義發(fā)展道路問題，但是，改革之初，領(lǐng)導(dǎo)層普遍缺乏市場經(jīng)濟以及市場化改革的知識準(zhǔn)備，對于如何改革、改革的方向仍然缺乏明確的戰(zhàn)略設(shè)計。中國的重大體制性突破，大多開始于地方政府的“試錯性”嘗試。這種“試錯性”改革邏輯要求中央政府充分利用地方政府的創(chuàng)造性，由地方政府進行局部的“政策試驗”，將政策實施的績效和可復(fù)制性作為是否進行全局改革的關(guān)鍵指標(biāo)。地方“政策試驗”要求地方政府擁有某些特殊的自主權(quán)，而且中央必須對方政府的試錯行為保持必要的寬容。中央政府采取漸進式改革一方面可以降低全面改革的政治風(fēng)險，另一方面能夠變革央地關(guān)系，為進一步市場化改革提供有利環(huán)境。

三、地方政府自主性擴張的動力機制

中國市場化改革基本方略是下放權(quán)力，調(diào)動地方政府的積極性和創(chuàng)造性。這一過程不可避免地增強了地方政府的自利性，“政治承包制”的壓力體制促使地方政府在達成硬性指標(biāo)的前提下自由行動，“唯GDP”的政績考核模式導(dǎo)致地方政府更多介入經(jīng)濟管理事務(wù)。

（一）地方政府角色的轉(zhuǎn)變：自主性擴張的內(nèi)在動力機制

對政府本質(zhì)屬性的不同理解是政府研究差異的關(guān)鍵變量。洛克在《政府論》中明確指出：政府存在的目的在于公眾福利［9］。但是，公共選擇學(xué)派卻指出：政治市場的行為主體同理性的“經(jīng)濟人“一樣，都堅持個人效用的最大化。拋開已有規(guī)范性研究，我們發(fā)現(xiàn)：地方政府專注于追求本級政府或本區(qū)域利益最大化，往往會導(dǎo)致其行為損害整個國家公共利益。20世紀(jì)90年代的財政體制改革成為強化地方政府自利性的關(guān)鍵因素。分稅制改革進一步擴大了地方政府的財力和財權(quán)，地方政府依賴日益強大的財政資源，逐漸成為具有獨立經(jīng)濟利益的公共管理主體。而且，地方政府的公共事務(wù)管理權(quán)限大大增加，不斷擴大的經(jīng)濟管理權(quán)限增強了地方政府對社會資源的實際控制權(quán)?！奥?lián)邦化”的財政體制極大影響了中央對地方的約束，地方政府作為一個擁有獨立財權(quán)和財力的行為主體，必然會努力擴大自己的自主性，實現(xiàn)自身利益的最大化。

盡管財政體制改革改變了中央與地方的關(guān)系，但是，地方政府作為中央的“代理者”和地方民眾的“代理者”的雙重代理關(guān)系并沒有改變。改革開放以來，執(zhí)政黨逐漸將執(zhí)政合法性轉(zhuǎn)移到“發(fā)展績效”上來，地方政府必須通過推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，維護地方社會秩序的穩(wěn)定來履行自己的代理職責(zé)。地方政府獲得強有力支持的前提是維護地方利益［10］。

（二）政治承包制與政績考核模式：自主性擴張的外部動力機制

我國政府間的委托代理關(guān)系表現(xiàn)為一種“總承包”關(guān)系，即上級下達的指標(biāo)任務(wù)由地方政府完成，并憑借完成情況進行獎懲。這種壓力型體制實際上構(gòu)成了對地方政府的雙重控制機制，上級政府通過下達指標(biāo)任務(wù)來約束下級政府確定行政目標(biāo)的彈性空間，而且通過與政治晉升掛鉤的獎懲機制來引導(dǎo)下級政府的行為選擇。在政府間關(guān)系的制度安排中引入承包制主要是為了在落實中央政府政策目標(biāo)的同時加強對地方政府行為的控制。但是，這種壓力型制度安排卻進一步擴大了地方政府行為選擇的彈性空間，并強化了地方政府?dāng)U大自主性的內(nèi)在沖動。政治承包制堅持結(jié)果導(dǎo)向，上級政府只考核指標(biāo)任務(wù)的完成情況，而不是指標(biāo)完成指標(biāo)任務(wù)的方式和程序，因此，地方政府在操作過程中擁有充分的自主性。上級政府對于非核心職能以及無法量化的軟指標(biāo)往往缺乏充分的信息進行考核。問題的復(fù)雜性還在于，地方政府完成指標(biāo)任務(wù)的過程也是整合地方資源，強化自身資源汲取能力的過程。

改革開放以后，我國逐漸以“忠誠政績”取代“政治忠誠”來考核地方政府官員。政績大小與地方政府官員政治晉升機會成正相關(guān)性，在明確的激勵目標(biāo)誘導(dǎo)下，各級地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)將創(chuàng)造政績擺在最重要的位置。這種以國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政總收入增長指標(biāo)為核心的政績考核機制，極大地促進了地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績工程建設(shè)。但是，這種帶有強烈的功利主義色彩的壓力機制和激勵機制，強化了地方官員擴大自主性的內(nèi)在動力。要在最短時間內(nèi)創(chuàng)造出令人矚目的成績，就必須最大限度地汲取資源，擴大達成政策目標(biāo)的自主性。而且，自上而下的考核機制使得政府官員以充分的信息優(yōu)勢，向上級傳遞對自己有利的政績信息。政績考核往往與官員任期一致，政府官員為追求短期政績，往往大肆透支下屆政府的財力。

四、地方政府自主性的非預(yù)期性后果

地方政府自主性的擴張是市場化改革的必然產(chǎn)物，也是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要一步。中央政府通過賦予地方更大的自主權(quán)，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主動性，為經(jīng)濟的高速發(fā)展提供了制度支持。但是，日益擴大的地方政府自主性，卻導(dǎo)致地方政府行為的不確定性以及對國家公共利益的背離。

（一）地方政府行為的不確定性

地方政府自主性的擴張使對方政府能夠根據(jù)自己的意志與偏好選擇行為模式。充滿彈性的行動空間使地方政府行為模式的個性化色彩日益濃厚，制度環(huán)境的統(tǒng)一性與政府角色定位、行為方式的差異性并存。即使同一個地方政府，在相近的制度、資源約束條件下，由不同的領(lǐng)導(dǎo)主政，可能使地方政府的行為呈現(xiàn)出不同的面貌［11］。地方政府行為模式個性化也體現(xiàn)出政府行為結(jié)果的不確定性。中央政府與地方政府在實質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，地方政府負責(zé)執(zhí)行國家法律政策。在中央與地方存在嚴(yán)重信息不對稱的條件下，“政治錦標(biāo)賽”機制以及縱向監(jiān)督機制的缺乏進一步促進了地方政府領(lǐng)導(dǎo)擴大行為選擇彈性空間。在民主與法治不健全的政治體制下，地區(qū)民眾的利益表達機制不健全，也無法通過制度化途徑約束地方政府的任性行為。

（二）地方政府行為背離公共利益

地方政府自主性的擴張削弱了國家自主性，背離了公共利益最大化的軌道。國家自主性反映的是國家與社會的關(guān)系，即國家超越社會利益集團的程度和整合社會資源的能力，按照斯考克波爾的觀點，所謂國家自主性，既是一個國家“具有它自身的并不必然地贊同于或者混同于社會中的統(tǒng)治階級或者政治體全體成員的利益邏輯和利益結(jié)構(gòu)?！保?2］在社會結(jié)構(gòu)分化隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷加劇的背景下，提升國家自主性，保持國家政策的公正性與公共性，避免各級政府的行為被社會某些特殊群體所左右，已經(jīng)成為執(zhí)政黨維護執(zhí)政合法性的關(guān)鍵。國家自主性直接表現(xiàn)為以國家意志為內(nèi)核的各種法律政策。地方政府作為國家意志的執(zhí)行者，地方政府的行為對維護和彰顯國家自主性有著重要意義。但是，地方政府日益削弱的橫向自主性以及不斷增強的縱向自主性在很大程度上降低了國家法律政策的公共性與公正性。20世紀(jì)90年代中期以來，地方政府的行為越來越受到強勢利益集團的左右，地方政府與地方資本力量之間形成了較強的依存關(guān)系。地方政府逐漸成為資本所有者追逐利益最大化的政府庇護者，而普通民眾的政策影響力卻微乎其微，地方政府行為的公共性大大削弱。在行政性分權(quán)、政治承包制以及政績考核模式的作用下，地方政府日益成為追求本級政府利益最大化的相對獨立的公共管理主體。但是，地方政府的這些積極作為大多只是地方政府領(lǐng)導(dǎo)的意志體現(xiàn)，而無法反映地方選民的價值偏好，偏離了政府行為的公共利益取向。

五、地方政府行為的制度化:中央與地方關(guān)系的視角

地方政府自主性的擴張導(dǎo)致中央與地方關(guān)系非均衡發(fā)展，中央與地方關(guān)系的科學(xué)化是規(guī)范地方政府行為的重要保障。實現(xiàn)中央與地方的良性互動亟需加強中央政府能力，重構(gòu)中央與地方的職能體系，完善中央與地方的互惠合作機制，健全中央對地方政府的制度化監(jiān)督機制。

首先，加強中央調(diào)控能力，提升中央政府權(quán)威。我國是單一制國家，中央政府歷來擁有至高無上的權(quán)威。但是，隨著中央與地方權(quán)力關(guān)系變革，中央政府能力大為削弱。正如王紹光的研究表明，中國的分權(quán)改革已經(jīng)導(dǎo)致中央政府能力極度萎縮［13］。提升中央政府能力，重塑中央權(quán)威是發(fā)揮地方政府自主性的前提。一是提升中央政府的法理權(quán)威，即在憲法等法律中突出中央的法律地位。二是增強中央政府的決策能力，解決中央決策能力不足所導(dǎo)致的權(quán)威流失。中央政府要提高政策的優(yōu)化程度，必須做到選擇性集權(quán)，承認其他權(quán)威。對于事關(guān)全局性、長遠性的決策、屬于中央的維持國家獨立和主權(quán)的事務(wù)，中央主動承攬，真正承當(dāng)起國家的責(zé)任，而不是推諉責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁改革代價。三是增加中央政府權(quán)威資源。中央可以通過提高財力比重的方式，增強實力；也可以通過監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)履行，提高對地方政府和社會的控制監(jiān)督能力；還可以通過信息化技術(shù)改造，通過反饋系統(tǒng)，增進有關(guān)地方的信息和知識。

其次，明確縱向權(quán)限劃分，重構(gòu)中央與地方關(guān)系。權(quán)限劃分是中央與地方關(guān)系的核心和基礎(chǔ)。正確合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)限，可以為規(guī)范中央與地方的關(guān)系和行為提供依據(jù)。盡管我國憲法規(guī)定：中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，但是，中央與地方的權(quán)限劃分是一件極其復(fù)雜的事情。中央與地方事權(quán)劃分模糊不清，影響了兩個積極性的發(fā)揮。中央與地方事權(quán)劃分的科學(xué)化，首先依賴于政府職能范圍的科學(xué)化。在市場經(jīng)濟條件下，政府主要解決“市場失靈”問題，為市場經(jīng)濟和社會和諧提供有利的制度環(huán)境。其次，科學(xué)劃分中央與地方的職能范圍。一般來說，中央政府負責(zé)提供全國范圍內(nèi)的公共物品，維護社會公平，指引社會發(fā)展方向等，地方政府主要負責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)治理，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、經(jīng)濟建設(shè)等。但是，像資源環(huán)境保護、社會保障這類公共物品是中央政府與地方政府共同提供的，雙方的職責(zé)劃分是特別復(fù)雜的事情。第三，以財政體制改革為重點，保障財權(quán)與事權(quán)匹配。中央與地方的職能劃分除了需要法律規(guī)范，更需要與財政體制改革相一致，通過賦予中央與地方不同的財權(quán)，保障各自職能的有效履行。

第三，建立利益互惠機制，增強縱向政府間合作。中央政府與地方政府的關(guān)系在本質(zhì)上是一種利益關(guān)系，中央需要地方的積極配合以實現(xiàn)政策目標(biāo)，地方政府需要中央政府的積極支持來滿足地方利益。如何有效地實現(xiàn)二者利益的均衡是發(fā)揮中央統(tǒng)領(lǐng)作用與地方積極性的關(guān)鍵。協(xié)調(diào)中央與地方利益，一是要完善地方利益表達機制。地方利益表達，是地方政府通過一定的方式和途徑將利益訴求傳達給中央，以期獲得中央的理解和支持。在本質(zhì)上，地方利益表達實際上是中央與地方之間的互動，雙方通過協(xié)商來達到利益的妥協(xié)平衡。地方利益的表達，大致有三種途徑，即通過利益組織來表達、通過公共輿論來表達、采取直接行動來表達。二是完善合作激勵機制。激勵機制和問責(zé)機制的不健全，強化了地方政府的不合作傾向，改革政治晉升模式與政績考核機制，加強激勵機制的程序設(shè)計。

最后，健全監(jiān)督制約機制，確保政府行為規(guī)范化。完善中央對地方的監(jiān)督機制，一是要加強中央對地方監(jiān)督的權(quán)威性、系統(tǒng)性和獨立性，提高監(jiān)督機構(gòu)的地位和權(quán)威，使它們能真正獨立地開展工作，以保證中央對地方監(jiān)督的有效性。二是要改革監(jiān)督方式和手段。要變直接的行政干預(yù)為主為間接的法律監(jiān)督、財政監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督相結(jié)合；變事前行政審批為主為事后合法性監(jiān)督、效率監(jiān)督為主，以保證中央政府既不插手地方事務(wù)的管理，又能對地方事務(wù)實行切實有效的調(diào)控，通過監(jiān)督使地方政府在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自由行事。三是要建立和完善監(jiān)督程序。科學(xué)完善的監(jiān)督程序是保證監(jiān)督目標(biāo)實現(xiàn)的重要條件，是監(jiān)督機制完善的重要標(biāo)志，一定要建立和完善監(jiān)督程序，以使中央對地方的監(jiān)督程序化、規(guī)范化、制度化。

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The Discretion of Local Government in the Market-oriented Reform

SUN Ke-jin
（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200061，China）

Abstract：The discretion of local government is inevitable product of market-oriented reform and to a great extent speeds up economy development. But the expansion of discretion of local government produces some unanticipative consequences，such as uncertainty of local government’s action and the deviation from public interest，which need to be institutional constrained.

Key words:local government；discretion；institutional environment；driving mechanism

［中圖分類號］D625

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0033-05

［收稿日期］2015-07-29

［作者簡介］孫克進（1988—），男，河南信陽人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府改革。