方?。ㄈA南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

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試析制約老齡事業(yè)健康發(fā)展的三重因素：以廣州荔灣區(qū)為例

方俊
（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

[摘要]人口老齡化及養(yǎng)老問題已經(jīng)上升為全球性議題，如何確保老齡事業(yè)健康發(fā)展成為各國(guó)政府不可回避且亟待解決的重要課題。以廣州市荔灣區(qū)為觀察樣本，研究發(fā)現(xiàn)影響老齡事業(yè)發(fā)展的背后主要存在政策性因素、經(jīng)濟(jì)性因素和社會(huì)性因素三重障礙。老齡事業(yè)的健康發(fā)展，亟需轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)由政府單一主體供給模式向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元協(xié)同供給方向轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老問題；政策性；經(jīng)濟(jì)性；社會(huì)性；協(xié)同供給

一、問題的提出

二十世紀(jì)下半葉以來，隨著環(huán)境和生活條件的改善，全球人口壽命顯著提高。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，從1950年到2000年，全球平均壽命從46歲延長(zhǎng)到66歲，足足延長(zhǎng)了20年。預(yù)計(jì)到2050年，全球人口預(yù)期平均壽命將再延長(zhǎng)10年，達(dá)到驚人的76歲。人口平均壽命變化讓全球人口數(shù)量急速增長(zhǎng)，尤其是60歲以上的老年人口，估計(jì)將從2000年的約6億人口增加到2050年的約20億人口[1]。就中國(guó)而言，隨著人們生活條件及醫(yī)療衛(wèi)生條件的日益改善，人口平均壽命不斷延長(zhǎng)，老年人口總量持續(xù)上升，我國(guó)正向老齡型社會(huì)快速轉(zhuǎn)變。2000年進(jìn)行的全國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)總?cè)丝谥?5歲以上的老年人占6.96%，為8811萬人，60歲以上人口達(dá)1.3億人，占總?cè)丝?0.2%。上述數(shù)據(jù)清晰表明我國(guó)已于2000年步入老齡化社會(huì)，循此發(fā)展態(tài)勢(shì)，人口老齡化己成為人口結(jié)構(gòu)變化的必然趨勢(shì)[2]。2010年進(jìn)行的全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)總?cè)丝谥?5歲以上的老年人有1.19億人，占總?cè)丝?.87%；60歲以上人口達(dá)1.78億人，占總?cè)丝?0.2%。我國(guó)60歲以上和65歲以上老年人口數(shù)量都分別超過了整個(gè)歐洲的老年人口數(shù)（歐洲60歲以上和65歲以上老年人口數(shù)量分別為1.58億和1.18億）[3]。廣州是我國(guó)五大中心城市之一，近年來人口老齡化程度高于全國(guó)平均水平。據(jù)廣州市民政部門統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，常住人口數(shù)量已達(dá)到1192.68萬人。2014年10月24日發(fā)布的《廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊(cè)》顯示，2013年廣州戶籍人口中，60歲及以上的老年人比例超過16%，即在100名廣州市民中，就有16

二、三重因素制約著老齡事業(yè)健康發(fā)展

大約在1990年前后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼步入老齡化國(guó)家行列，其時(shí)人均GDP超過10000美元。10年之后，2000年中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，當(dāng)年人均GDP為860美元[5]?！拔锤幌壤希厒溥吚?，準(zhǔn)備不足”的特征尤為顯著?；诶淆g人口基數(shù)大、峰值高，加上物質(zhì)生活條件的改善、醫(yī)療水平的提高和人們自身保健意識(shí)的增強(qiáng)等多種因素疊加的綜合考量，我國(guó)社會(huì)即便不會(huì)永遠(yuǎn)處于老齡化社會(huì)，也必定在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間處于這種社會(huì)形態(tài)，很難再重回以前的年輕化社會(huì)形態(tài)去了。這就需要我們充分認(rèn)識(shí)人口老齡化的長(zhǎng)期性、嚴(yán)峻性和緊迫性，樹立積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)意識(shí)，未雨綢繆，推進(jìn)老齡事業(yè)健康發(fā)展。但是，放眼現(xiàn)實(shí)，以廣州市荔灣區(qū)觀察樣本，我們發(fā)現(xiàn)，老齡事業(yè)的健康發(fā)展還面臨著這樣或那樣的問題，這些問題的背后是基于現(xiàn)實(shí)中多種因素的重重制約。其中，最為突出的制約因素主要有三個(gè)，這就是政策性因素、經(jīng)濟(jì)性因素和社會(huì)性因素。

第一，政策性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是政府對(duì)于制定促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展配套政策的頂層設(shè)計(jì)重視不夠。就國(guó)家層面而言，盡管我們?cè)缫巡饺肜淆g化社會(huì)，但迄今還沒有一部統(tǒng)籌老齡事業(yè)發(fā)展的具有國(guó)家效力的法律；就荔灣區(qū)而言，盡管該區(qū)已進(jìn)入重度老齡化社會(huì)，區(qū)政府對(duì)老齡事業(yè)也給予了一定程度的關(guān)注，但整體上對(duì)人口老齡化問題認(rèn)識(shí)仍然不足，尤其對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不夠，沒有從戰(zhàn)略高度來充分認(rèn)識(shí)老齡事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，沒有將其作為社會(huì)管理的重大問題來對(duì)待，從而導(dǎo)致老齡事業(yè)發(fā)展明顯滯后。同時(shí)，由于發(fā)展老齡事業(yè)缺少有效的總體規(guī)劃和科學(xué)部署，在荔灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略決策中，老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃僅僅局限于政府涉老部門單項(xiàng)規(guī)劃，沒有從老齡事業(yè)發(fā)展的全局的高度去做一攬子計(jì)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃老齡事業(yè)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是相關(guān)的政策法規(guī)體系的碎片化。2005年5月26日，廣東省出臺(tái)《廣東省老年人權(quán)益保障條例》，2013年7月1日，國(guó)家頒布了新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著我國(guó)將應(yīng)對(duì)人口老齡化作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)提上議事日程，隨后，2014年1月16日《廣東省老年人優(yōu)待辦法》配套施行?？陀^而言，這些法律和法規(guī)的出臺(tái)，符合老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)律，滿足社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，讓老年人能夠共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，構(gòu)筑起保障老年人合法權(quán)益的法律之網(wǎng)。但是，上述法律法規(guī)要落到實(shí)處，還需要基層政府制定和出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，否則就會(huì)出現(xiàn)國(guó)家和省級(jí)層面的政策懸浮和政策斷崖現(xiàn)象。就荔灣區(qū)而言，一個(gè)突出的問題是，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)民營(yíng)化缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和完善的服務(wù)體系支撐，無法促進(jìn)民間資本對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入，非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組織的社會(huì)地位也一直未能得到承認(rèn)，長(zhǎng)期游離在養(yǎng)老服務(wù)的政策大門之外，在登記注冊(cè)、場(chǎng)地租賃等方面受到諸多掣肘，直接阻礙了非營(yíng)利組織發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動(dòng)力和進(jìn)程。此外，盡管政府制定了優(yōu)待老年人的一系列相關(guān)優(yōu)惠政策，但是老年人的權(quán)益保障缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致好的政策因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的缺失而難以真正落實(shí)到基層社區(qū)，也就很難給老年人帶去真正的實(shí)惠。

第二，經(jīng)濟(jì)性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是財(cái)政投入不足。目前，荔灣區(qū)對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的財(cái)政投入與區(qū)情不相符合，養(yǎng)老事業(yè)財(cái)政投入不足，主要體現(xiàn)以下兩方面：第一，盡管近年來荔灣區(qū)財(cái)政養(yǎng)老投入不斷加碼，2013年投入5000萬，2014年投入6600萬，2015年預(yù)計(jì)投入7400萬，但是鑒于老年人口數(shù)量增長(zhǎng)較快，養(yǎng)老財(cái)政投入剛性需求較大，加上通脹和一部分投入的“跑冒滴漏”原因，荔灣區(qū)養(yǎng)老整體財(cái)政投入、養(yǎng)老保障覆蓋率和保障水平依然較低。第二，養(yǎng)老金缺口較大。我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由兩部分構(gòu)成：社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶，其中社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶實(shí)行積累制，即養(yǎng)老金的所有權(quán)屬于繳費(fèi)者個(gè)人所有。但是，由于多方面的原因，導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌的資金難以完全支付退休人員的養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶繳納的資金全部被用于現(xiàn)收現(xiàn)付給退休人員，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)資金“空賬”的巨大缺口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)養(yǎng)老資金“空賬”的規(guī)模：1997年為140億元，1998年為450億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。據(jù)不完全口徑統(tǒng)計(jì)，荔灣區(qū)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模2014年已過百萬，且呈增長(zhǎng)之勢(shì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口越來越大。二是行政干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置失靈，“看得見的手”抑制了“看不見的手”發(fā)揮作用。養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上說是一種“公共服務(wù)”，政府在組織養(yǎng)老公共服務(wù)的供給時(shí)，可充分利用市場(chǎng)力量主導(dǎo)資源配置，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，使養(yǎng)老服務(wù)立足并瞄準(zhǔn)滿足社會(huì)需求，如瑞士、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家依靠成熟社會(huì)養(yǎng)老保障體系，將養(yǎng)老服務(wù)交給市場(chǎng)自由配置組織，實(shí)現(xiàn)了高度市場(chǎng)化。但是由于我國(guó)最大的人口老齡化問題是“未富先老”，老齡化程度不斷加深的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)支持能力有限，“看不見的手”未能長(zhǎng)袖善舞，這只手在養(yǎng)老市場(chǎng)調(diào)節(jié)的滯后性凸現(xiàn)出來，市場(chǎng)未能有效主導(dǎo)各類資源配置于養(yǎng)老服務(wù)，“看得見的手”出來干預(yù)似乎合情合理，但問題在于，干預(yù)的后果導(dǎo)致了市場(chǎng)資源配置失靈。就荔灣區(qū)而言，政府干預(yù)主要體現(xiàn)在對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位上。該區(qū)將全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位為福利性、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，削弱了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方面的自主性，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)低與社會(huì)物價(jià)快速上漲和用工成本不斷攀升形成強(qiáng)烈對(duì)比，有些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至難以實(shí)現(xiàn)自收自支，其生存變得岌岌可危。行政干預(yù)的結(jié)果導(dǎo)致民間資本對(duì)于投入養(yǎng)老事業(yè)望而卻步。三是社會(huì)養(yǎng)老系數(shù)增大，區(qū)內(nèi)養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“單位人”逐漸向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，原來由單位承擔(dān)的如職工住房、生活福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等都由社會(huì)承擔(dān)起來，社會(huì)必須承擔(dān)大量的養(yǎng)老服務(wù)等責(zé)任。數(shù)據(jù)顯示，2000年，荔灣區(qū)平均每一個(gè)勞動(dòng)年齡人口需撫養(yǎng)老年人約0.5人，2010年，數(shù)據(jù)修正為每一個(gè)勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)老年人約1.5人，10年時(shí)間翻了3倍。從荔灣區(qū)的人口撫養(yǎng)比的變化可看出，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，荔灣區(qū)老齡人口數(shù)量不斷上升，再加上提前退休現(xiàn)象、養(yǎng)老制度化違規(guī)等各種人為因素的影響，使該區(qū)少年兒童人口向勞動(dòng)年齡人口的轉(zhuǎn)化數(shù)量小于勞動(dòng)年齡人口向老年人口的轉(zhuǎn)化數(shù)量，相比之下，勞動(dòng)年齡人口比重就相對(duì)縮小，提高了社會(huì)的撫養(yǎng)系數(shù)，區(qū)內(nèi)養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。四是家庭贍養(yǎng)成本過大。對(duì)于荔灣區(qū)現(xiàn)在的年輕人來說，一方面他們面對(duì)激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和生存壓力，必須要努力工作，照顧家庭、撫養(yǎng)兒女；另一方面還要承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，再加上家庭和事業(yè)，使個(gè)人面臨著巨大的壓力?！吧嫌欣希掠行　笔敲恳粋€(gè)現(xiàn)代家庭呈“夾心餅”結(jié)構(gòu)的真實(shí)寫照。隨著計(jì)劃生育政策下的獨(dú)生子女“80后”“90后”一代逐漸成長(zhǎng)并步入社會(huì)，成為家庭頂梁柱，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)由多元化向單一化轉(zhuǎn)變，由多樣化向小型化和核心化轉(zhuǎn)變，逐漸形成單一的倒三角形——“421”家庭結(jié)構(gòu)，（即一個(gè)獨(dú)立家庭由四位老人、一對(duì)中青年夫婦和一個(gè)孩子構(gòu)成）家庭規(guī)模日益縮小，中青年夫婦面對(duì)上老下小的情況，在經(jīng)濟(jì)、精力等方面都無法完全支持，甚至給下一代的獨(dú)生子女在未來生活上造成難以想象的壓力。廣州市現(xiàn)代化程度較高，人們競(jìng)爭(zhēng)壓力大，年輕人必須將更多的時(shí)間和經(jīng)歷用于學(xué)習(xí)和工作，提高家庭收入，閑暇的時(shí)候還要負(fù)責(zé)對(duì)子女的教養(yǎng)投入，因此，對(duì)老人的關(guān)心和照顧較少，家庭贍養(yǎng)老人的各種負(fù)擔(dān)過大。

第三，社會(huì)性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足。荔灣區(qū)目前有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)29所，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1間（床位200張），街道集體辦1間，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有27間（其中：在工商登記有16間，民非登記的有11間），床位數(shù)共有6319張，建筑面積為107，379平方米。目前入住老人4648人。按照機(jī)構(gòu)規(guī)模劃分，小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（100張床位以下）有11間，中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（100～200張床位）有12間，較大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（201～400張床位）有1間，大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（400張床位以上）有5間。2013年末，荔灣區(qū)60歲以上的老人有15.02萬人，每千名老人擁有收養(yǎng)性養(yǎng)老床位數(shù)42張。一般，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)養(yǎng)老床位占老年人口正常比例在5%～7%之間。與這一比例相參照，荔灣區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺口較大。而且，目前荔灣區(qū)南北兩片的養(yǎng)老床位數(shù)資源分布也不均衡，其中北片（老荔灣區(qū)）每百名老人擁有的床位數(shù)達(dá)到6.2張，而南片（老芳村區(qū)）僅有2.9張，僅為前者的一半左右。同時(shí)，全區(qū)現(xiàn)有老年公寓還存在入住率不均衡現(xiàn)象，公辦老年公寓落戶荔灣老城區(qū)中心位置、收費(fèi)相對(duì)低，入住率普遍高，而其他民辦、集體辦的老年公寓因政府補(bǔ)貼少、收費(fèi)高，入住率普遍較低。綜上，荔灣區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布不均衡的問題亟需得到改善和解決。二是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量參差不齊。目前，荔灣區(qū)已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可分為政府投入資金建設(shè)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民間資本投入建設(shè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占比重較高，占全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量的93.1%，但是由于缺乏政府在政策、資金、稅收等方面的支持，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量較低，遠(yuǎn)不如地理位置好、硬件設(shè)備先進(jìn)、服務(wù)水平高的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一席難求”，老年人想入住此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要提前預(yù)約排隊(duì)，相比之下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于地理位置偏遠(yuǎn)、居住環(huán)境較差、機(jī)構(gòu)設(shè)施落后、員工服務(wù)水平較低，雖然收費(fèi)相對(duì)低廉，但床位空置率比較高，這又反向推高運(yùn)營(yíng)成本，民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老軟硬件設(shè)施難以有充足資金支持升級(jí)，從而造成民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)低，收費(fèi)越低、服務(wù)質(zhì)量越差的惡性循環(huán)。三是社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)偏低。目前荔灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員多數(shù)為身兼多職的社區(qū)工作人員和少數(shù)志愿者，其中社區(qū)工作人員多數(shù)屬于外來流動(dòng)人口，文化程度普遍不高，大專以上文化程度者所占比為9.2%，且從事養(yǎng)老服務(wù)的各類人員絕大多數(shù)未經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)，養(yǎng)老服務(wù)理念、知識(shí)、技能、標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)要求存在差距，多數(shù)不能根據(jù)老年人的需求科學(xué)設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，不能有效滿足老年人的實(shí)際需求。同時(shí)，荔灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的培訓(xùn)大多為非正規(guī)培訓(xùn)，政府僅能為數(shù)量較少的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行短期、臨時(shí)性的培訓(xùn)，實(shí)際效果并不理想。由于專業(yè)培訓(xùn)跟不上，導(dǎo)致目前荔灣區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容仍處于低層次的簡(jiǎn)單的起居生活照料，涉及醫(yī)學(xué)護(hù)理、老年人心理疏導(dǎo)、情感照料等高級(jí)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容難以開展，荔灣區(qū)市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)難以對(duì)大部分老年人產(chǎn)生吸引力，難以吸引優(yōu)秀的社工人員加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。四是專業(yè)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源匱乏。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的優(yōu)劣，直接關(guān)乎老齡人口的身體健康。荔灣區(qū)“空巢家庭”的大量存在，使得獨(dú)居老年人更需要全天候的專業(yè)的醫(yī)療照顧。據(jù)調(diào)查，荔灣區(qū)現(xiàn)有60歲以上老齡人口13.28萬人，民政部門從中抽取了1.27萬人作為樣本，其中男性0.59萬名、女性0.68萬名，進(jìn)行老齡人口居住方式及健康狀況的調(diào)查，抽樣率約為9.56%，調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，身體健康能自理的有1.15萬人，占90.63%；不健康但基本能自理的0.09萬人，占6.8%；完全不能自理占的0.03萬人，占2.57%。其中，在老齡空巢家庭中，健康能自理占90.67%，不健康但基本能自理的占7.94%，完全不能自理的占1.29%。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)荔灣區(qū)因?yàn)榻】祮栴}需要醫(yī)療服務(wù)的老年人約占老齡人口的10%，近萬名老人急需社工的居家服務(wù)或社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。然而，目前荔灣區(qū)社區(qū)衛(wèi)生體系建設(shè)尚處于初級(jí)階段，各街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心初步建立。由于各街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊、對(duì)社區(qū)衛(wèi)生工作重視程度不一、投入的財(cái)政支持力度不一等原因，衛(wèi)生工作成效跟不上社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療發(fā)展需求。日益增長(zhǎng)的社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療發(fā)展需求與專業(yè)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源匱乏形成鮮明反差。五是社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)總體不足。目前，荔灣區(qū)發(fā)動(dòng)社會(huì)參與老齡事業(yè)的力度還不大，缺乏政策方面的引導(dǎo)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)參與總體不足。首先，老齡事業(yè)特別是為老志愿服務(wù)從活動(dòng)策劃、資金籌集到組織運(yùn)作都由政府部門一手包辦，嚴(yán)重?cái)D壓了社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)的空間；其次，參與養(yǎng)老服務(wù)還沒有成為社會(huì)大多數(shù)公民自覺自愿的行動(dòng)，老齡人群中的低齡老人輸出服務(wù)和互助服務(wù)潛能還沒有得到有效發(fā)掘和弘揚(yáng)；再次，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)、投資老齡產(chǎn)業(yè)的渠道還不明確，參與養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入、退出、補(bǔ)貼以及監(jiān)管等機(jī)制還不完善，這也直接導(dǎo)致了社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)力不足。

三、結(jié)論與建議

放眼世界，人口老齡化及養(yǎng)老問題已經(jīng)上升為全球性議題，如何確保老齡事業(yè)健康發(fā)展成為各國(guó)政府不可回避且亟待解決的重要課題?？辈飕F(xiàn)實(shí)，我們以作為廣州老城區(qū)最為典型的荔灣區(qū)為觀測(cè)樣本，發(fā)現(xiàn)影響老齡事業(yè)發(fā)展的背后主要存在政策性因素、經(jīng)濟(jì)性因素和社會(huì)性因素三重障礙。

按照理論研究的基本邏輯，發(fā)現(xiàn)問題之后要有探索出路解決問題的勇氣和智慧。囿于論文研究的主題，這里，我們簡(jiǎn)要提出若干關(guān)于化解上述三重困境的對(duì)策建言。老齡事業(yè)的健康發(fā)展，需要變革政府職能，推動(dòng)由政府單一主體養(yǎng)老供給模式向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元力量的協(xié)同供給方向轉(zhuǎn)變，尤其要以工具激勵(lì)和政策護(hù)航的方式充分發(fā)掘市場(chǎng)和社會(huì)的潛能。在發(fā)掘市場(chǎng)潛能方面，我們注意到，不管是荔灣區(qū)還是全國(guó)其他地方，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化供給分量還十分有限。可以預(yù)見的是，伴隨著人口年齡結(jié)構(gòu)向深度老齡化的轉(zhuǎn)變，面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)巨大的潛在需求，對(duì)于企業(yè)而言提供了不可多得的參與機(jī)遇。政府需要因勢(shì)利導(dǎo)，不失時(shí)機(jī)的推出相關(guān)的政策措施，吸引企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)供給，培育老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)老齡化服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。相應(yīng)政策措施包括：第一，放寬涉老服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。老年服務(wù)設(shè)施有著自身的特殊性，不同老齡化個(gè)體在服務(wù)設(shè)施需求上呈現(xiàn)出異質(zhì)性特征，而企業(yè)在產(chǎn)品的差異化生產(chǎn)及營(yíng)銷方面有著天然的優(yōu)勢(shì)；第二，出臺(tái)完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，逐步構(gòu)建系統(tǒng)的老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的不同需求，結(jié)合企業(yè)自身的比較優(yōu)勢(shì)，逐步參與到老齡服務(wù)這一朝陽產(chǎn)業(yè)中來；第三，完善在老年服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)方面的制度規(guī)范，調(diào)動(dòng)企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)的積極性。政府部門需要制定老年人專用產(chǎn)品如生活用品、輔助用品、護(hù)理用品、衛(wèi)生保健品等的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)規(guī)范，設(shè)立相應(yīng)的研發(fā)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需要，研發(fā)多樣化的老年服務(wù)產(chǎn)品；第四，加強(qiáng)政府對(duì)于社會(huì)群體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策支持力度，特別是在倡導(dǎo)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時(shí)代背景下，鼓勵(lì)小微群體或組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求千差萬別而且市場(chǎng)劃分很細(xì)，很適合專門從事第三產(chǎn)業(yè)小微型企業(yè)介入，政府可以通過相應(yīng)的政策支持，吸引社會(huì)群體參與老年服務(wù)供給中來，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)方面創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性。除了鼓勵(lì)企業(yè)參與老齡化市場(chǎng)供給之外，在發(fā)掘社會(huì)潛能方面，還有許多工作要做，包括：第一，進(jìn)一步改革社會(huì)組織登記管理政策法規(guī)，鼓勵(lì)涉老年服務(wù)供給的各類社會(huì)組織的組建和發(fā)展，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，為這些組織的登記管理工作提供便利；第二，發(fā)揮政策孵化器作用，通過政策孵化示范效應(yīng)，推動(dòng)社會(huì)組織參與老齡化事業(yè)由自發(fā)向自覺邁進(jìn)；第三，加強(qiáng)福利彩票等公益基金建設(shè)，以政府福利彩票公益基金為主體，帶動(dòng)社會(huì)各界具有慈善、半公益半營(yíng)利、營(yíng)利性的多元化資金投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上來，以招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性分配的方式來運(yùn)作這部分資金；第四，實(shí)行優(yōu)惠的稅收和信貸政策，對(duì)于承擔(dān)老齡化服務(wù)的社會(huì)組織免征相關(guān)的土地使用稅、房產(chǎn)稅以及車船使用稅等，對(duì)于相關(guān)涉老業(yè)務(wù)的發(fā)展給予必要的信貸資金支持與優(yōu)惠，以及必要的稅收減免政策；第五，培育社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善政府購買的招投標(biāo)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度化，激發(fā)社會(huì)組織積極拓展自身在養(yǎng)老服務(wù)供給差異化發(fā)展的比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

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責(zé)任編輯：劉華安

[中圖分類號(hào)]C913.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-4479（2016）04-0118-06

[收稿日期]2016-01-19

[基金項(xiàng)目]廣東省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：GD12CZZ01）；教育部社科基金規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：13YJA810003）；廣州市社科規(guī)劃課題項(xiàng)目（編號(hào)：15y04）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]方?。?970-），男，湖北陽新人，博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)檎补芾怼⒌谌块T發(fā)展。位老年人，遠(yuǎn)高于全國(guó)水平。荔灣區(qū)是廣州市歷史悠久、人文氣息濃厚、嶺南文化鮮明的老城區(qū)，由于居住習(xí)慣、鄉(xiāng)土依戀等多種原因，多數(shù)老年人口選擇留在荔灣老城區(qū)安度晚年。荔灣區(qū)民政局統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止2013年底，該區(qū)常住人口89.82萬人，戶籍人口71.22萬人，65歲及以上老齡人口達(dá)9.4萬人，占全區(qū)戶籍人口13.19%；60歲及以上老齡人口達(dá)15.2萬人，占全區(qū)戶籍人口22.19%；與全市老齡人口占戶籍人口比重16.03%這一數(shù)字相比，荔灣區(qū)老齡人口占比高出廣州市平均值約6個(gè)百分點(diǎn)[4]。按國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，廣州市人口年齡結(jié)構(gòu)形態(tài)屬于中度老齡社會(huì)，而荔灣區(qū)則屬于重度老齡社會(huì)。老齡人口占比重，客觀上要求老齡事業(yè)的發(fā)展必須跟得上老齡人口日益增長(zhǎng)的需求的速度。放眼現(xiàn)實(shí)，荔灣區(qū)的老齡事業(yè)發(fā)展得怎么樣呢？筆者通過田野調(diào)查和實(shí)地走訪的形式了解到，荔灣區(qū)在老齡事業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中，無論是政策措施層面還是實(shí)際效果方面都存在著不少問題，主要表現(xiàn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度碎片化、主體單一化、資金缺口化以及涉老從業(yè)人員的非專業(yè)化等。這些問題的存在是不利于老齡事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的。在這背后又是什么原因?qū)е逻@些問題的出現(xiàn)進(jìn)而制約著老齡事業(yè)的健康發(fā)展呢？這正是本文旨在探討和回應(yīng)的問題。