方芳

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

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政府應(yīng)對公共服務(wù)外包失效的合理機(jī)制

方芳

（西南政法大學(xué)，重慶401120）

［摘要］公共服務(wù)外包實踐的失敗使人們意識到公共服務(wù)外包過程中存在必然的風(fēng)險，并在一定因素誘發(fā)下轉(zhuǎn)為現(xiàn)實的運行困境，對政府、公民和承包商三方帶來不利影響。實踐中，我國政府對公共服務(wù)外包失效后如何平穩(wěn)地應(yīng)對外包回歸尚未建立合理應(yīng)對機(jī)制，問題重重。要達(dá)到外包服務(wù)理性回歸的目的，必須有組織地對其中的突發(fā)事件、公共服務(wù)外包項目、利益相關(guān)者訴求以及自身的組織危機(jī)等進(jìn)行全方面干預(yù)和管理。

［關(guān)鍵詞］政府公共服務(wù)；合同外包；失效；機(jī)制

在民營化走過二十多年后，國內(nèi)外公共服務(wù)外包實踐的失敗經(jīng)驗使人們意識到公共服務(wù)外包存在著必然性風(fēng)險，學(xué)術(shù)界和實踐者開始對公共服務(wù)外包的現(xiàn)實價值有更加理性的認(rèn)知。系統(tǒng)的認(rèn)知總是在理論建設(shè)之后，公共服務(wù)外包的風(fēng)險防范并未得到實施。當(dāng)潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的運行困境，承包商中途自動回被動退出某一特定公共服務(wù)領(lǐng)域時，政府的應(yīng)對是否完善將決定該外包項目能否理性回歸。沒有有序的微觀應(yīng)對機(jī)制和良善的宏觀制度環(huán)境，公共服務(wù)外包項目的回歸將是一場尷尬的謝幕。

一、公共服務(wù)外包項目運行失效對利益相關(guān)者的影響

公共服務(wù)外包項目失效即各利益相關(guān)者推動外包的目標(biāo)無法實現(xiàn)?！霸谕獍?、享受、承包公共服務(wù)的過程中，政府、公民和承包商都難免由于有限理性以及市場、社會的種種不確定因素而有意無意地使公共服務(wù)的提供偏離預(yù)期的軌道”[1]，缺乏事前的風(fēng)險管理，便會導(dǎo)致公共服務(wù)外包項目運行失效，政府、公民和承包商三個主要相關(guān)者的利益受損。

（一）政府為公共服務(wù)低效能“買單”

在合同外包過程中政府需要對合作者的過失或者不可抗力引起的公共服務(wù)供給低效能買單。這種損失同時存在于政治和經(jīng)濟(jì)兩方面。前者主要是指政策失效引發(fā)公民對政府的認(rèn)可以及政治回應(yīng)性弱化?！霸趥鹘y(tǒng)權(quán)威型治理模式下，公共服務(wù)供給體系廣受詬病，但是事實表明民眾對私人部門服務(wù)的期望狀態(tài)要高于政府部門的期望狀態(tài)，由此導(dǎo)致民眾對政府的容忍度要高于私人部門的容忍度，在市場力量介入公共領(lǐng)域之后，效果一旦不如人意的話，民眾的反映和反對呼聲往往是強烈的，政府的合法性因此會面臨危機(jī)?！盵2]同時，合同外包可能不僅沒有使得政府的工作簡化，反而更加復(fù)雜了，在政府遇到緊急的政治性任務(wù)時，因為外包產(chǎn)生了“權(quán)力分享”，服務(wù)外包限制了行政官員及時、有效回應(yīng)上級政府可以直接考察和衡量，并且是上級注意力分配重點的政策偏好。后者損失在于交易成本的模糊性以及政府分析技能的薄弱常引起對服務(wù)成本的錯誤設(shè)定或者對利潤的過度夸大。公共服務(wù)外包沒有帶來效率和開支縮減，反而加重了政府的財政危機(jī)。

（二）公民承擔(dān)服務(wù)低效和公平缺失的結(jié)果

首先，公共服務(wù)外包在開展過程中難免會遇到不可控因素的干擾，當(dāng)政府和承包商無法排除這些因素干擾時，勢必帶來服務(wù)質(zhì)量的低下。公共服務(wù)外包過程中的委托代理關(guān)系的風(fēng)險、公共選擇理論下政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為模式、技術(shù)的變遷等都會引起公共服務(wù)外包的低效能。公共服務(wù)外包強調(diào)的是一種“市場導(dǎo)向”的理念，錯誤地把企業(yè)和顧客關(guān)系運用到公民與政府關(guān)系中，導(dǎo)致行政人員將面向大眾“公共責(zé)任”淪為服務(wù)少數(shù)顧客的“職業(yè)道德”，從而造成公共政策公共性流失的局面。其次，公民這一目標(biāo)群體還存在異質(zhì)性，有強弱勢群體之分，公共服務(wù)外包中的“撇脂”現(xiàn)象，造成了公平等公共價值的危機(jī)。

（三）承包商出現(xiàn)財政危機(jī)和聲譽受損

承包商是傾向自利的理性組織，他們參與公共服務(wù)提供的最終目的在于獲得經(jīng)濟(jì)利益。但在不斷變動的市場中，風(fēng)險和機(jī)遇是并存的，承包商若要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，需要具備諸多內(nèi)外因素，然而同時具備全部優(yōu)勢是很難達(dá)到的狀態(tài)。金融市場動蕩、政府朝令夕改的政策、管理技術(shù)水平低下等因素都會影響承包商的管理效益，他們可能要承受財政危機(jī)。在實踐中，承包商利用政府監(jiān)管的漏洞將短期利益上升為長期利益，把公共產(chǎn)品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺水a(chǎn)品中；因為信息不對稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險和逆向選擇等行為都使承包商失信于政府。承包商的尋租行為、社會責(zé)任的缺失以及拙劣的管理技能都讓承包商陷入聲譽危機(jī)。

在沒有良善運行環(huán)境的支持下，承包商的利益訴求與其社會責(zé)任無法有效整合，相應(yīng)的承包商的經(jīng)濟(jì)利益和聲譽利益無法兩全，傾向任何一方的取舍勢必造成另一方面的危機(jī)。

二、政府應(yīng)對公共服務(wù)外包失效的現(xiàn)實困境

在公共服務(wù)外包政策的最初承諾無法實現(xiàn)，市場無法發(fā)揮有益作用時，政府必須利用銳利的管制手段迅速進(jìn)行干預(yù)。有效的干預(yù)依賴事前完善的風(fēng)險防范機(jī)制和事后有序的應(yīng)對機(jī)制，然而我國公共服務(wù)外包實踐中，并沒有框架型的制度安排來保證公共服務(wù)外包項目回歸的有序運行。

（一）政府對運行危機(jī)的感知過弱

如十堰市在2003年實行的公交車整體外包五年內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模罷工四次，最后在2008年短短3個月內(nèi)發(fā)生了兩次才最終被收回。想要逆合同外包順利平穩(wěn)地進(jìn)行就要求政府利益沖突大規(guī)模爆發(fā)前，迅速采取措施，對可能爆發(fā)的危機(jī)進(jìn)行及時、有效的控制。而十堰市的失敗教訓(xùn)表明在利益沖突尖銳化之前，政府對公共服務(wù)外包過程中的危機(jī)感知或者反應(yīng)過慢。這一方面這與政府的危機(jī)意識薄弱有關(guān)，另一方面可能在于公共服務(wù)外包的沉沒成本過大，政府傾向于進(jìn)行微調(diào)而不是徹底的變革。

（二）對承包商的依賴過大致使政府能動性減弱

薩瓦斯指出民營化是否成功關(guān)鍵在于公共服務(wù)提供過程中是壟斷還是競爭，而不是提供方式是公營還是私營。公共服務(wù)外包的成效如何很重要的一點在于是否引入市場競爭機(jī)制，良善的市場競爭不僅是外包高效能的保障，而且使政府避免陷入“承包商主導(dǎo)”的被動格局。但是出于公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性特征以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考慮，或者因為競標(biāo)程序流于形式以及政府與承包商的“合謀”，往往公共服務(wù)的提供者存在單一性或者特定性。在這種情況下，一旦合作者出現(xiàn)過失或消極行為，政府想要替換現(xiàn)有承包商存在事實上的困難。其次，公共服務(wù)的特質(zhì)要求承包商具有相當(dāng)?shù)膬?nèi)部綜合素質(zhì)和管理能力，按照嚴(yán)格程序挑選出來的承包商在一定時期和范圍內(nèi)缺乏可替代性。最后，合同外包會導(dǎo)致權(quán)力分享現(xiàn)象，合同雙方互相被套牢，政府容易被“敲竹杠”而導(dǎo)致能動性弱化。

（三）政府行政性特權(quán)的使用損害承包商的利益

政府是公共利益的維護(hù)者，有權(quán)利在公益遭到威脅時單方面解除承包商的資格，并實施臨時接管。但是這一特權(quán)的行使如同雙刃劍，在維護(hù)公共利益的同時，也會損害承包商的信賴?yán)妫踔吝€會殃及公共利益，特權(quán)應(yīng)該是政府“備而慎用的手段”。公共服務(wù)合同外包的具體性質(zhì)并未被確定，但它具有合同的性質(zhì)是被認(rèn)可的，如此便會產(chǎn)生雙方的義務(wù)、責(zé)任問題。公共服務(wù)外包運行失效產(chǎn)生的誘因可能具有多重性，政府沒有進(jìn)行具體認(rèn)定責(zé)任方或者處于自身經(jīng)濟(jì)和政治考量就單方面解除合同，就損害了承包商的利益。同時公共服務(wù)外包合同又具有行政合同的意義，我國行政法對行政合同相對人的司法救濟(jì)是欠缺的。

（四）對特定公共服務(wù)外包項目的全盤否定

我國公共服務(wù)外包實踐的開始是在地方政府高度熱情和盲目跟風(fēng)下推動的，它的開場沒有經(jīng)過理性的思考，同樣沒有經(jīng)過理性思考的是它的回歸。政府在民營化改革初期表現(xiàn)出極大熱情，積極推進(jìn)改革，但一旦出現(xiàn)問題，找不到解決方法，就“一刀切”收回國有，因為理論發(fā)展往往在實踐問題產(chǎn)生之后，地方政府對這種回潮現(xiàn)象原因不了解，導(dǎo)致很多地方政府對民營化改革持否定態(tài)度。具體到公共服務(wù)外包項目上，當(dāng)懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候，就會產(chǎn)生“倒臟水把嬰兒一起倒掉”的現(xiàn)象，不顧危機(jī)產(chǎn)生具體原因一律回收，喪失公共服務(wù)提供的不僅是犯錯的承包商，還有那些符合條件卻沒有機(jī)會參與的潛在承包商。

（五）應(yīng)對過程中存在不良溝通

信息和溝通問題覆蓋政府管理的各個領(lǐng)域中，公共服務(wù)外包過程也不例外。在現(xiàn)代，新媒體的出現(xiàn)擴(kuò)大了公眾對政策的參與，當(dāng)然同時也擴(kuò)大了信息傳播網(wǎng)絡(luò)的放大效應(yīng)，消極的信息被放大，而政府的治理績效被減小，多因素的交互作用產(chǎn)生非尋常的影響，侵蝕政府的合法性。這可能來自于公眾的認(rèn)識盲區(qū)，也可能來自于政府執(zhí)行過程的模糊性。政府如果不能把握社會輿論的主導(dǎo)權(quán)，真誠地與社會對話，對網(wǎng)絡(luò)輿論作出快速的反應(yīng)，非理性的消極信息對政策合法性以及政府組織合法性的沖擊將會是難以彌補的。

三、政府應(yīng)對公共服務(wù)外包失效的合理機(jī)制

一項失效的公共政策的正確應(yīng)對不僅涉及政策本身的“去留”，同時還有目標(biāo)群體的利益等多方面的影響，政府必須有組織有計劃地對其中的突發(fā)事件、公共服務(wù)外包項目、利益相關(guān)者以及自身的組織危機(jī)等進(jìn)行全方面干預(yù)和管理。

（一）處理公共服務(wù)外包過程中產(chǎn)生的突發(fā)性事件

經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)營者的產(chǎn)品或服務(wù)難以令人滿意時，消費者或會員有權(quán)以呼吁——“抗議的形式表達(dá)不滿情緒”，這種呼吁在現(xiàn)實中表現(xiàn)就是個人的投訴，也可以是為克服人微言輕而采取的團(tuán)體訴求方式，這種訴求方式最直接的體現(xiàn)就是發(fā)生罷工、游行等對抗性表達(dá)行為。公共服務(wù)的一項特性就是公共性，全社會的公民都直接或間接地受公共服務(wù)的影響。在這個過程中，政府的干預(yù)越早越好，因為當(dāng)人們聚集在一起的時候，會產(chǎn)生聚群效應(yīng)，參與者受理性支配的程度會減弱，同時更多地“無直接利益沖突者”會加入其中，危機(jī)的蔓延效應(yīng)會引發(fā)連帶性危機(jī)。對類似突發(fā)事件的處理要求政府及時、有效地控制事態(tài)的發(fā)展，主要有兩方面要求：第一，暢通利益表達(dá)渠道。沒有完善的利益表達(dá)機(jī)制是引發(fā)突發(fā)性群體事件的基本原因之一，政府應(yīng)該快速建立起臨時利益表達(dá)渠道。第二，將沖突在源頭阻斷，防止“發(fā)酵”，要及時控制和引導(dǎo)輿論，努力搶占先機(jī)，贏得主動。

（二）政府快速干預(yù)公共服務(wù)的提供

作為生活必需品，公共服務(wù)不能簡單像其他事件一樣能夠通過停止活動達(dá)到消除沖突的目的。在政府決定某項特定公共服務(wù)的外包回歸與否之前，政府要保證公共服務(wù)持續(xù)有序地被提供。在這個過程中，區(qū)分不同的情況，政府有不同的選擇。

1.存在具備資格的潛在承包商時，可以由候補的承包商或者其他潛在承包商承接公共服務(wù)的提供，其中還包括政府本身。在紐約市政府雇傭了四個承包商提供控制服務(wù)，另外還雇傭了一個公司提供緊急或不測實踐的服務(wù)，如果動用他們，其報酬會略高一點。在廣州的環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包出現(xiàn)危機(jī)時，某些地區(qū)的政府也同樣雇傭臨時性環(huán)衛(wèi)隊伍。另一種情況下，如果對承包商的資質(zhì)要求不高，可以進(jìn)行簡單的招標(biāo)過程，挑選臨時性的承包商。

2.如果承包商的可替代性過低，政府可以對該承包商進(jìn)行直接管制，介入承包商的內(nèi)部管理過程，強制要求承包商改變策略。“2001年4月，美國聯(lián)邦能源管制委員會采取強制措施制止了加州電價的急劇上升，并通過控制發(fā)電廠抑制了市場操縱力?！盵3]

（三）區(qū)分具體情境處理各利益相關(guān)者的訴求

公共服務(wù)外包產(chǎn)生危機(jī)的根本性原因在于多元利益格局之下的利益博弈，合理對待各利益相關(guān)者的訴求對平穩(wěn)度過危機(jī)至關(guān)重要。這里涉及的利益相關(guān)者主要是：公民和承包商。

1．政府應(yīng)快速利用談判、隔離、分化等預(yù)控措施，對公眾進(jìn)行說服和勸解，阻斷沖突，控制公眾的對抗性行為進(jìn)一步擴(kuò)大。其次建立公正、有效地協(xié)商和談判機(jī)制，了解公眾的訴求，及時進(jìn)行調(diào)解。如果公共服務(wù)外包的實踐切實破壞了公共價值，事實上損害了公眾的利益，政府應(yīng)該按照法律規(guī)定對他們進(jìn)行補償。另一方面，公民本身可能是引發(fā)項目失效的責(zé)任者，他們同樣需要承擔(dān)責(zé)任。公民可能只因自身的偏見而對公共服務(wù)外包持不贊成態(tài)度或他們的過激行為對公共利益造成損害，此時政府同樣需追究部分公眾的責(zé)任，讓他們分擔(dān)相應(yīng)的行為成本。

2．公共服務(wù)外包合同明顯具有行政合同的屬性，一方主體是政府，合同雙方的權(quán)力義務(wù)不對等，政府享有對合同履行、變更或解除的優(yōu)益權(quán)，但是合同被迫需要解除時，應(yīng)明確合同雙方各自的過錯以認(rèn)定違約責(zé)任。第一，承包商如果沒有按照外包合同條款的規(guī)定適當(dāng)?shù)芈男泻贤?，隨意變更、解除或終止合同，給公共利益造成損害的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。第二，在外包合同履行過程中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益或情勢變更的需要，需單方變更或解除合同的，對這一特權(quán)的行使有義務(wù)給予對方補償。如果因為行政機(jī)關(guān)的過錯給相對人的權(quán)利造成損害的，同樣要予以賠償。政府不遵守法律規(guī)定，任意行使特權(quán)損害行政相對人的利益，只會造成承包商對政府的不信任，打擊民間資本參與公共服務(wù)提供的熱情。

3.做好媒體溝通，解除組織形象危機(jī)。有效的溝通機(jī)制能夠發(fā)揮十分重要的作用，可以及時控制事態(tài)的發(fā)展。當(dāng)沖突尖銳化后，政府應(yīng)快速建立應(yīng)對聯(lián)盟，尋求第三方的支持，大眾媒體就是很重要的聯(lián)盟對象。媒介往往有“擴(kuò)音”作用。這種“擴(kuò)音”作用使沖突事件的影響力迅速擴(kuò)大，甚至?xí)斐伞皾L雪球”效應(yīng)或“多米諾骨牌”效應(yīng)，從而給組織形象造成嚴(yán)重?fù)p害。”［4］如果政府不對媒體進(jìn)行控制和引導(dǎo)，占據(jù)信息發(fā)布的主動地位，媒體的選擇性報道會形成倒逼機(jī)制，使政府主導(dǎo)型的應(yīng)急節(jié)奏和部署被打破。政府應(yīng)盡快澄清謠言和負(fù)面報道，以防止二次傷害，并要及時將處理方式告知媒體，以取得媒體與公眾的信任。

4.為原外包的公共服務(wù)確定新供給方式。失效的公共服務(wù)外包項目根據(jù)不同的情境可以有三種走向：第一，當(dāng)公共服務(wù)的特性要求或缺乏符合資質(zhì)的承包商時，徹底“回收”由政府直接提供。政府應(yīng)重新進(jìn)行可行性研究，正確認(rèn)識特定公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性、交易頻率和不確定性等其他指標(biāo)，確定其交易成本。資產(chǎn)專用性越高、交易頻率越高、不確定性越大的公共服務(wù)的交易成本越大，越不易找到合適的承包商，無法保障市場競爭，這樣的公共服務(wù)政府應(yīng)直接“回收”。

第二，當(dāng)危機(jī)產(chǎn)生的原因是合同管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和激勵約束機(jī)制等技術(shù)操作層面的問題，可以維持與原定承包商的合作關(guān)系，重新簽訂合同。這要求政府規(guī)范合同的具體內(nèi)容，保障合同的完備性；合理設(shè)計和運行良好的監(jiān)督機(jī)制；盡力實現(xiàn)政府在公共服務(wù)的多重角色，促使承包商努力生產(chǎn)，同時利用有效的約束機(jī)制，避免承包商的代理風(fēng)險。

第三，重新招標(biāo)更換承包商。當(dāng)危機(jī)的產(chǎn)生責(zé)任在于現(xiàn)有承包商，或者招標(biāo)過程中存在腐敗現(xiàn)象時，政府應(yīng)重新實施公平的招標(biāo)，更換承包商。現(xiàn)有承包商不具備必要的內(nèi)部管理技能和操作技術(shù)等合格提供者的資質(zhì)，或者承包商缺乏必要的社會責(zé)任意識，無法提供高效、公平的公共服務(wù)時，政府應(yīng)行使解除權(quán)，取消其資格。如果政府與承包商在招標(biāo)過程“合謀”，缺乏必要的程序公正，損害了其他競標(biāo)者的利益時，也應(yīng)該重新進(jìn)行招標(biāo)，確保程序公正，進(jìn)而選擇實際優(yōu)秀的承包商。沒有程序的公正，政府的信用必有質(zhì)疑，阻礙民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

結(jié)語

政府是公共服務(wù)的天然提供者，公共服務(wù)外包并不意味著政府責(zé)任的卸載，政府的責(zé)任不僅在于公共服務(wù)外包實施過程中，在其失效時，政府是承擔(dān)責(zé)任的主體。政府對失效外包服務(wù)的出路選擇應(yīng)是一個理性決策的過程，不能“一桿子打死”，不同情境下的利益相關(guān)者訴求各不相同，公共服務(wù)外包的出路也不盡相同，政府應(yīng)理性分析，客觀地對待逆向公共服務(wù)外包地選擇，防止公共服務(wù)外包實踐的尷尬收場。

參考文獻(xiàn)：

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［4］何丹妮.政府危機(jī)形象修復(fù)策略和媒體效能研究［D］.西南政法大學(xué)，2011.12.

［中圖分類號］D63-3

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009- 6566（2016）02- 0014- 04

［收稿日期］2015-12-15

［作者簡介］方芳（1990—），女，浙江平湖人，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共管理碩士研究生，研究方向為政府購買公共服務(wù)。