□浙江省土地整理中心　宋佩華

浙江省灘涂圍墾造地現(xiàn)狀和政策研究

□浙江省土地整理中心宋佩華

灘涂資源是浙江省土地資源利用的潛力所在，科學(xué)開發(fā)和合理利用灘涂資源，是拓展發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，緩解土地供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措。近年來，寧波、溫州、舟山、臺州等沿海城市著眼于灘涂資源，推進(jìn)灘涂圍墾造地工作，積極探索耕地占補(bǔ)平衡新途徑，破解耕地占補(bǔ)平衡難題。

一、浙江省灘涂圍墾基本情況

1.灘涂圍墾項目情況

據(jù)第五次灘涂資源調(diào)查顯示，浙江省理論深度基準(zhǔn)面（海圖零米線）以上的灘涂資源面積為391萬畝，其中，適宜圍墾造地灘涂區(qū)面積約262萬畝。依據(jù)沿海灘涂資源圍墾及利用情況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2004年以來全省實(shí)施灘涂圍墾項目94個，規(guī)劃圍墾面積201萬畝。其中，已圍墾項目54個，圈圍面積約91.2萬畝，其土地利用現(xiàn)狀，農(nóng)用地面積約39.4萬畝（已實(shí)施墾造耕地約27.2萬畝），占圍墾面積的43%；建設(shè)用地面積約27.1萬畝（已供地約9.6萬畝），占圍墾面積的29%；未利用地面積約24.7萬畝，占圍墾面積的28%。 “十二五”時期，全省圍墾灘涂約53萬畝，完成墾造耕地約15萬畝。正在圍墾項目27個，計劃圈圍面積約67.6萬畝，圈圍時間預(yù)計在2017-2024年。規(guī)劃遠(yuǎn)期擬圍墾項目13個，擬圈圍面積42.2萬畝。

2.相關(guān)政策措施

浙江省委、省政府一直高度重視灘涂圍墾工作，2005年以來，省政府相繼制訂下發(fā)了《關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》（浙政發(fā)〔2005〕34號）、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)的通知》（浙政發(fā)〔2007〕62號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2008〕84號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕25號）等文件，明確省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)墾造耕地項目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)5萬元/畝，對新圍墾項目按照實(shí)際圍成面積的20%比例作為省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)，明確按省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)的15%獎勵新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，同時，規(guī)定農(nóng)業(yè)用海申請轉(zhuǎn)為建設(shè)用海的，要確保本項目30%以上面積用作補(bǔ)充耕地。

3.統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)落實(shí)情況

浙江省政府分別于2008年、2013年實(shí)施“百萬”造地保障工程和“812”土地整治工程，其中確定灘涂圍墾省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)為12萬畝。截至目前，全省有36個灘涂圍墾項目簽訂了灘涂圍墾省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地協(xié)議書，省統(tǒng)籌造地協(xié)議面積10萬畝。其中已完成省統(tǒng)籌面積2萬畝，完成率僅為20%。究其原因，現(xiàn)行省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與市場調(diào)劑指標(biāo)價格還有很大利益差，且完成與否也沒有嚴(yán)厲的獎懲手段，一些地方完成省統(tǒng)籌任務(wù)積極性不高，不愿意上繳省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)，這削弱了省政府統(tǒng)籌解決重大基礎(chǔ)設(shè)施項目耕地占補(bǔ)平衡的能力。

二、灘涂圍墾造地工作存在的困難

隨著灘涂圍墾工作的推進(jìn)，當(dāng)前，浙江省灘涂圍墾造地面臨著諸多問題和困難。

1.灘涂圍墾項目審批難度越來越大

一是審批層級高。灘涂圍墾項目必須依法履行有關(guān)審批手續(xù)，而沿海灘涂圍墾依法應(yīng)當(dāng)納入海域使用管理，由于《海域使用管理法》規(guī)定填海50公頃以上、圍海100公頃以上需要報國務(wù)院審批，而圍墾項目往往都面積較大，因此審批層級高，由此帶來過程環(huán)節(jié)多、周期長等問題。例如，寧波市近幾年來申報的灘涂圍墾項目，僅寧?？h雙盤三山涂圍墾工程項目獲得國家海洋局審批，審批時間長達(dá)5年，還有部分項目8年都未獲得批準(zhǔn)；溫嶺市南海涂圍墾工程2010年準(zhǔn)備申報材料，預(yù)計2012年立項開工，通過多次調(diào)整，圍墾面積從6.7萬畝核減到4.2萬畝，但是至今尚未獲得國家海洋局的正式批復(fù)。二是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求嚴(yán)?！笆舜蟆币詠恚醒敫叨戎匾暽鷳B(tài)文明建設(shè)，近期，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組又通過了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》等重要文件，說明中央高度重視海岸線和濕地資源保護(hù)，而圍墾項目都需要占用海岸線和濕地資源，往往會受到紅線制約。上述原因，使圍墾項目用海難以獲批，即使能批準(zhǔn)，也過程復(fù)雜，周期延長。

2.圍墾項目實(shí)施周期長，造地成本越來越高

當(dāng)前大多數(shù)灘涂圍墾項目涂面高程轉(zhuǎn)向中低灘，溫州、臺州等地圍涂圍成后黃海高程在負(fù)2-3米。而且圍墾項目前期研究比較謹(jǐn)慎，需要經(jīng)過測量勘探、規(guī)劃設(shè)計、論證評審等諸多環(huán)節(jié)，前期塘壩建設(shè)施工難度大，周期也很長，從促淤、圈圍、吹填到造地，整個工程施工期至少五年以上。到目前為止，2004年以后開工的圍墾項目還有近30%項目不具備造地條件。為了加快圍墾造地進(jìn)程，一些沿海市、縣采用真空預(yù)壓軟基處理技術(shù)，雖然極大縮短了自然淤積沉降時間，但是成本達(dá)到10萬元/畝。據(jù)測算，目前部分圍墾工程平均投資已達(dá)40萬元/畝，部分區(qū)塊墾造耕地畝均成本也在20萬元以上，建設(shè)成本高，資金壓力大。而浙江省實(shí)施的灘涂圍墾項目資金籌措一般以項目法人為主解決，而圍墾早期開發(fā)收益低、投資量大、回收期長的實(shí)際情況，僅靠業(yè)主自籌資金難以有效解決資金問題。

3.灘涂資源利用率不高，墾造耕地審批困難

根據(jù)國家海洋功能區(qū)劃，灘涂圍墾功能區(qū)分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、旅游休閑區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)等。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”時期，浙江省批準(zhǔn)建設(shè)填海18.75萬畝、農(nóng)業(yè)填海6.77萬畝。溫州、臺州等沿海灘涂圍墾區(qū)域在海洋功能區(qū)劃中大多規(guī)劃為工業(yè)和城鎮(zhèn)用海區(qū)。從實(shí)地調(diào)查看，海洋功能區(qū)劃已不適應(yīng)當(dāng)前土地利用需求，已經(jīng)圍成的建設(shè)用地利用效率低，大量土地處于閑置狀態(tài)，而且相當(dāng)部分近期內(nèi)也難以充分有效利用，造成灘涂資源的浪費(fèi)。同時，若在海洋功能區(qū)劃中作為工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)的沿海灘涂實(shí)施墾造耕地，目前還沒有建設(shè)用海轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用海，先墾造為耕地進(jìn)行用途變更的政策通道。

4.地方政府實(shí)施灘涂圍墾造地意愿不高

雖然一些地方出臺文件規(guī)定灘涂圍墾項目實(shí)施造地比例需達(dá)到30%或者40%，但實(shí)際上大部分地方政府墾造耕地意愿不高，寧愿將區(qū)塊條件好的灘涂資源用于產(chǎn)業(yè)建設(shè)而不愿意造地。據(jù)統(tǒng)計，部分市灘涂資源實(shí)際安排農(nóng)業(yè)用途的比例只有15%-20%。一些地方為了應(yīng)付墾造耕地任務(wù)，將造地區(qū)塊安排在原本用于生態(tài)護(hù)林帶的零散偏遠(yuǎn)的地塊上；更有些選取靠低涂的邊緣地帶安排墾造耕地，現(xiàn)狀仍為水面，短期內(nèi)根本無法墾造耕地。還有一些已經(jīng)墾造的耕地，含鹽量高，耕地質(zhì)量低，而后續(xù)地力培肥和管護(hù)未能到位，導(dǎo)致無人耕種，存在拋荒。

三、相關(guān)建議和意見

灘涂資源是今后浙江省補(bǔ)充耕地的主要來源，灘涂造地是解決耕地占補(bǔ)平衡的主要方向，為切實(shí)解決實(shí)際工作中存在著困難和問題，加快推進(jìn)灘涂圍墾造地政策研究，現(xiàn)提出如下建議。

1.做好海洋功能區(qū)劃與灘涂圍墾項目開發(fā)利用功能的銜接，科學(xué)安排建設(shè)空間、生態(tài)空間和墾造耕地空間

海洋主管部門在海洋功能區(qū)劃調(diào)整和修編工作中，應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為著眼點(diǎn)，合理布局海洋功能區(qū)劃，科學(xué)安排建設(shè)空間、生態(tài)空間和墾造耕地空間，支持灘涂圍墾造地工作。研究建設(shè)用海轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用海的政策途徑，簡化審批程序。沿海市、縣政府要有戰(zhàn)略眼光和全局觀念，綜合開發(fā)利用灘涂資源，合理確定圍墾項目開發(fā)利用功能。

2.調(diào)整現(xiàn)有灘涂圍墾項目的規(guī)劃用途，允許一定時間內(nèi)不開發(fā)建設(shè)已圍灘涂，優(yōu)先墾造耕地

鑒于灘涂圍墾形成的土地長期成片閑置荒蕪的實(shí)際情況，本著實(shí)事求是的原則，建議省政府制訂出臺關(guān)于閑置圍墾土地科學(xué)開發(fā)利用的政策文件，對“十三五”時期不安排建設(shè)項目的土地，允許調(diào)整規(guī)劃用途，以時間換空間，優(yōu)先用于墾造耕地。同時，要進(jìn)一步明確規(guī)定實(shí)施灘涂圍墾項目必須按照一定比例（如按實(shí)際圍成面積的30%或40%）用于墾造耕地，未按規(guī)定實(shí)施墾造耕地或未落實(shí)省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地任務(wù)的，不得安排建設(shè)用海計劃和批準(zhǔn)立項。適度提高灘涂圍墾省統(tǒng)籌墾造耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.實(shí)施省級重大圍墾工程，專項安排墾造耕地

建議省財政集中投資，實(shí)施一批省級重大圍墾工程，專項安排墾造耕地，特別是墾造水田。可將已經(jīng)批準(zhǔn)立項但尚未實(shí)施的灘涂圍墾項目，優(yōu)先納入省級投資墾造耕地范圍，以便更快產(chǎn)生效益。同時，要進(jìn)一步研究灘涂墾造耕地（水田）的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和驗收標(biāo)準(zhǔn)。

4.對現(xiàn)有灘涂圍墾項目的開發(fā)利用情況開展一次專項績效評價

各地有必要對近十幾年來實(shí)施的灘涂圍墾項目開發(fā)利用情況進(jìn)行專項績效評價，通過運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的評價指標(biāo)和方法，對灘涂圍墾項目實(shí)施后的實(shí)際成效和預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比對分析，找出差距和原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出對策建議，促進(jìn)全省灘涂圍墾開發(fā)利用朝著科學(xué)、健康、有序方向邁進(jìn)。