關(guān)于村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)思考

□浙江省土地勘測規(guī)劃院　陳　銘

關(guān)于村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)思考

□浙江省土地勘測規(guī)劃院陳銘

為貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，落實(shí)十八屆三中全會對深化農(nóng)村土地制度改革的全面部署，統(tǒng)籌安排村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，近年來國土資源部持續(xù)推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制各方面的工作。在2009年國土資源部和浙江省簽訂的《關(guān)于深化改革推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作的合作協(xié)議》和最近開展的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中都明確要求開展村土地利用規(guī)劃編制工作，特別是2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）明確提出“加快編制村級土地利用規(guī)劃”的要求，為深化改革提供基礎(chǔ)支撐。改革開放以來浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民純收入居全國前列。但是長期以來農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距大、村莊建設(shè)雜亂無章、生產(chǎn)生活環(huán)境惡化。而現(xiàn)有的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用規(guī)劃體系不能完全滿足村土地利用管理的需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃比例尺為1∶10000，農(nóng)村土地利用內(nèi)容相對粗疏，影響到土地用途管制的落實(shí)和農(nóng)村土地整治工作的開展，因此迫切需要通過編制村土地利用規(guī)劃規(guī)范相關(guān)土地管理工作。

一、浙江省村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)的進(jìn)展情況

▲全省村規(guī)劃試點(diǎn)工作座談會

浙江省村土地利用規(guī)劃起步較早，工作基礎(chǔ)扎實(shí)。2011年浙江省國土資源廳部署開展了第一批5個村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)。在第一批試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，2015年2月部署開展了第二批19個村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)，并于2016年7月進(jìn)行了成果初步評審。試點(diǎn)開展以來，國土資源部高度關(guān)注，部規(guī)劃司于2015年對浙江省開展的試點(diǎn)工作情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并撰寫《浙江省推進(jìn)村土地利用規(guī)劃工作情況的調(diào)研報告》呈報部領(lǐng)導(dǎo)審閱。

經(jīng)過多年的試點(diǎn)摸索，浙江省各村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)單位從大比例尺村土地現(xiàn)狀調(diào)查、土地適應(yīng)性評價、全村域土地利用布局、村規(guī)民約、村土地整治、農(nóng)用地使用、與相關(guān)規(guī)劃的銜接、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面對村土地利用規(guī)劃編制的方法、內(nèi)容、技術(shù)和成果形式進(jìn)行了有益的探索。從探索結(jié)果來看，對現(xiàn)狀調(diào)查等部分技術(shù)問題初步達(dá)成了共識，對村土地利用布局做了不同方式的探索，對農(nóng)用地使用、與其他規(guī)劃銜接進(jìn)行了有益的嘗試，基本形成了村規(guī)劃編制的方法和技術(shù)路線。試點(diǎn)成果達(dá)到了探索村土地利用規(guī)劃編制的目的。

二、對村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)目的和原則的思考

從國家、省和地方的要求來看，編制村土地利用規(guī)劃的目的：一是統(tǒng)籌村土地利用，協(xié)調(diào)村莊生產(chǎn)、生活和生態(tài)的用地需求；二是規(guī)范農(nóng)村土地管理，保證農(nóng)村土地制度改革的順利實(shí)施；三是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接，符合國土、城建、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的要求；四是堅(jiān)持政府組織、部門協(xié)作、公眾參與、科學(xué)決策，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

從試點(diǎn)探索成果來看，村土地利用規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)遵循以下三個原則。

1.必須是實(shí)用性規(guī)劃

村土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)是能否實(shí)施，實(shí)施的基礎(chǔ)是順應(yīng)村集體和村民的意愿，并符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)主體對該村土地利用的安排，而不僅僅是通過上級審批強(qiáng)制實(shí)行。多年的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)可以看出，一個實(shí)用的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一個協(xié)調(diào)多方面訴求的規(guī)劃，而不是簡單進(jìn)行審批實(shí)施的規(guī)劃。

2.必須是綜合性規(guī)劃

村土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一個全面的綜合性規(guī)劃，包含所有村土地利用的范疇，包括農(nóng)地、建設(shè)用地、交通組織、生態(tài)用地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、防洪排澇和防災(zāi)避險等等，只有真正做到“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的“多規(guī)合一”，才能夠滿足村莊土地管理的需求。

3.必須是通俗性規(guī)劃

村土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一個面向村民的規(guī)劃，可以編制一套系統(tǒng)的規(guī)劃文本和圖件，同時必須要有面向村民的通俗易懂的表現(xiàn)形式。較好的方法是參考城市規(guī)劃部門的法定圖則編制“村規(guī)民約”，形成一張村規(guī)民約圖，一張村規(guī)民約表，幾段村規(guī)民約文字。

三、對村級土地利用規(guī)劃內(nèi)容的思考

根據(jù)國家和地方要求，結(jié)合村土地利用管理的實(shí)際需要，村級土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包含以下幾點(diǎn)內(nèi)容。

1.村土地利用現(xiàn)狀評價

分析試點(diǎn)村的區(qū)位、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)保護(hù)情況、現(xiàn)狀地類、人均建設(shè)用地、人均農(nóng)用地、人均宅基地等現(xiàn)狀情況；總結(jié)試點(diǎn)村特色資源，民風(fēng)民俗、歷史沿革；評價試點(diǎn)村的主要優(yōu)勢和存在問題。

2.村土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)

包括明確規(guī)劃編制范圍、期限和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；明確社會、經(jīng)濟(jì)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、村莊建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與村莊環(huán)境整治、土地制度改革等方面規(guī)劃主要目標(biāo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中對全鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）村莊整體安排（中心村、保留村、撤并村）時，對該試點(diǎn)村的規(guī)劃情況；各土地現(xiàn)狀分類、規(guī)劃分類的含義。

3.村土地利用規(guī)劃核心內(nèi)容

首先，要對生產(chǎn)用地進(jìn)行規(guī)劃，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（承包地流轉(zhuǎn)）、耕地和永久基本農(nóng)田、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃內(nèi)容，有需要的試點(diǎn)村，可以反映特色小鎮(zhèn)用地、旅游業(yè)用地等規(guī)劃內(nèi)容。其次，要對生活用地進(jìn)行規(guī)劃，包括宅基地、科教文衛(wèi)用地等公共服務(wù)設(shè)施、生活區(qū)綠化和主要節(jié)點(diǎn)景觀設(shè)計(jì)、傳統(tǒng)建筑和文物保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施（水電氣）、生活垃圾和污水處理、消防、防洪排澇、地質(zhì)災(zāi)害防治、應(yīng)急疏散用地等規(guī)劃內(nèi)容。第三，要對生態(tài)用地進(jìn)行規(guī)劃，包括生態(tài)林地、水源地、濕地、主要河流湖泊、森林和地質(zhì)公園等規(guī)劃內(nèi)容。第四，要對農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行安排，特別是農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，必須反映有關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容。第五，要對土地整治進(jìn)行規(guī)劃，主要反映墾造耕地項(xiàng)目規(guī)劃、耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目、農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)劃安排。第六，要編制村規(guī)民約，對村民關(guān)心的永久基本農(nóng)田、宅基地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、文物保護(hù)等各類土地利用做出管理約定。最后，要對各類用地提出管制規(guī)則，管制規(guī)則要符合國土、建設(shè)、生態(tài)、交通等各類法律的要求。

4.其他規(guī)劃內(nèi)容

村土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)說明與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃銜接情況，與相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)、規(guī)劃論證和公眾參與情況，以及實(shí)施主體和規(guī)劃實(shí)施資金預(yù)算與保障。簡要說明對規(guī)劃編制的工作背景、工作過程、主要時間節(jié)點(diǎn)和重要會議情況。基礎(chǔ)資料的收集情況、相關(guān)規(guī)劃的收集情況、走訪和問卷調(diào)查情況、現(xiàn)場踏勘情況等。

5.必備圖件和附表

▲建德市大洋鎮(zhèn)高垣村土地利用村規(guī)民約圖

村土地利用規(guī)劃圖件可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行編制，不同內(nèi)容的圖件應(yīng)當(dāng)結(jié)合各部門對相關(guān)規(guī)劃的制圖要求制作，但是整體風(fēng)格要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不可生搬硬套。必備圖件應(yīng)當(dāng)包括村土地利用現(xiàn)狀圖、村土地利用規(guī)劃圖、土地用途管制圖、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)圖、土地整治規(guī)劃圖、村莊建設(shè)規(guī)劃圖、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃圖、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖和土地利用村規(guī)民約圖共9張圖。

村土地利用規(guī)劃附表應(yīng)當(dāng)簡單明了，必須具備村土地利用規(guī)劃指標(biāo)表、規(guī)劃地類結(jié)構(gòu)調(diào)整表、土地用途管制表、基本農(nóng)田地塊匯總表、宅基地變化地塊匯總表、土地利用村規(guī)民約表即可，其他表格可以按需要制作。

四、對村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)存在問題的思考

目前村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)成果還難以完全滿足村土地管理要求，主要存在以下幾個問題。

1.對村土地利用規(guī)劃編制目的認(rèn)識不夠

各試點(diǎn)單位雖然對村土地利用規(guī)劃進(jìn)行了有益的探索，但是普遍存在思維慣性，認(rèn)為編制主要目的是村建設(shè)用地拓展。對于農(nóng)村土地制度改革少有考慮，對統(tǒng)籌全村生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地缺乏全局謀劃，對“多規(guī)合一”浮于表面。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，如果不對農(nóng)村土地制度改革在村土地利用規(guī)劃中進(jìn)行前期安排，則無法給國家交出滿意答卷。如果不對全村所有土地利用進(jìn)行統(tǒng)籌安排，則不能滿足村土地管理的實(shí)際需要。如果不在村級層面實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，則不具有規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)。

2.對成果內(nèi)容的總體研究不夠

從編制完成的村土地利用規(guī)劃初稿來看，成果內(nèi)容偏重各不相同，體現(xiàn)了各試點(diǎn)探索的不同方向，具有很好的借鑒和探索意義。但是各試點(diǎn)對成果整體框架的完整性、邏輯性和實(shí)施性研究不足，過于注重具體工作和表現(xiàn)形式。

3.成果表達(dá)形式的通俗性不夠

村土地利用總體規(guī)劃的對象是村集體和村民個體，在探索村土地利用規(guī)劃編制成果的同時也應(yīng)當(dāng)對最后成果表達(dá)形式進(jìn)行探索，但是試點(diǎn)成果普遍比較復(fù)雜，圖紙專業(yè)性較強(qiáng)，文字更加難懂。在當(dāng)前試點(diǎn)探索階段確實(shí)需要一套較為詳細(xì)、專業(yè)和全面的成果，但是也應(yīng)當(dāng)探索編制簡約的成果形式，便于對村集體和村民進(jìn)行公示公告，并敦促村集體實(shí)施。

五、對村土地利用規(guī)劃難點(diǎn)的思考

1.法律基礎(chǔ)不充分

目前國家和省都沒有出臺關(guān)于村規(guī)劃法律地位的文件，村規(guī)劃也不屬于法定五級土地利用規(guī)劃。為了破解此難題，上海市依托土地整治規(guī)劃編制的郊野單元規(guī)劃，賦予村層級土地利用規(guī)劃一定的法律地位。目前國土資源部正在開展規(guī)劃立法工作，其中考慮將村規(guī)劃的法律地位進(jìn)行明確，但目前立法工作尚未完成。

2.規(guī)劃基數(shù)與現(xiàn)行法定的二調(diào)數(shù)據(jù)存在差異

村規(guī)劃編制基數(shù)是1∶2000，需要將1∶10000二調(diào)現(xiàn)狀圖中大量的線物和零物上圖，在上圖過程中會存在二調(diào)線物零物與實(shí)地有差異的情況，導(dǎo)致村規(guī)劃基數(shù)需要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整?；鶖?shù)的差異會影響到村土地利用規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃指標(biāo)無法銜接的問題?？尚械慕鉀Q辦法是保持村規(guī)劃主要指標(biāo)的變化量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中該村的主要指標(biāo)變化量基本一致。

3.“多規(guī)”理念的不同導(dǎo)致編制“合一”規(guī)劃的困難

由于各部門管理的側(cè)重點(diǎn)不同，在統(tǒng)籌村土地利用的過程中會出現(xiàn)很大的分歧，需要深入?yún)f(xié)調(diào)，甚至可能出現(xiàn)協(xié)調(diào)無果難以繼續(xù)編制的情況。這需要規(guī)劃編制單位聯(lián)合國土部門，與縣、鄉(xiāng)政府和各部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，本著實(shí)事求是的原則，共同編制村土地利用規(guī)劃。

六、對村土地利用規(guī)劃的建議

根據(jù)現(xiàn)有村規(guī)劃編制的情況，對開展下一步工作提出以下幾點(diǎn)建議。

一是國家和省應(yīng)加強(qiáng)對村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)。在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家和省級國土資源管理部門需要根據(jù)實(shí)際工作中面臨的困惑和問題，有針對性地研究起草推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地做好村土地利用規(guī)劃工作。重點(diǎn)要明確村土地利用規(guī)劃的定位和作用，以及規(guī)劃編制的原則、目標(biāo)、內(nèi)容、程序、成果要求、實(shí)施管理等內(nèi)容。

二是多方面保障村土地利用規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)。需要引導(dǎo)各地有序推進(jìn)對村土地利用編制工作，集中資金在需求迫切的村先行開展規(guī)劃編制工作。省級財(cái)政應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)資金，同時各級財(cái)政給予一定的支持，保障村土地利用規(guī)劃編制工作順利開展。

三是各級國土資源管理部門和規(guī)劃編制單位應(yīng)加強(qiáng)對各部門相關(guān)規(guī)劃的學(xué)習(xí)，增加村土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)施性。特別需要加強(qiáng)村莊建設(shè)規(guī)劃、風(fēng)景旅游規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等方面的學(xué)習(xí)，可以在符合相關(guān)部門規(guī)劃要求的前提下嘗試自己編制。

四是盡快確立村土地利用規(guī)劃基數(shù)和規(guī)劃成果的合法地位。要對1∶2000和1∶500村調(diào)查數(shù)據(jù)與二調(diào)數(shù)據(jù)之間差異進(jìn)行分析和認(rèn)定，確保村土地利用規(guī)劃基數(shù)真實(shí)可靠。同時要盡快確立村土地利用規(guī)劃的法律地位，使村土地利用規(guī)劃能夠從法律上補(bǔ)齊土地規(guī)劃管理的最后一塊拼圖。