溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

城市軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤┙ㄔO(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資的思考

溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

軌道交通是城市公共交通網(wǎng)絡(luò)的核心組成部分，推進(jìn)軌道交通場站及周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)利用，是進(jìn)一步提高城市土地資源集約利用水平、緩解公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資壓力和加強(qiáng)軌道交通運(yùn)營收支平衡的有效途徑，對提升軌道交通建設(shè)、運(yùn)營管理水平具有重要意義。但軌道交通建設(shè)項(xiàng)目一般投資額較大的特點(diǎn)，如何解決資金來源及日常運(yùn)行虧損，成為擺在地方政府面前現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。

一、建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資的定義

關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資，目前相關(guān)法律法規(guī)或行政規(guī)定并未給出明確的定義。

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國土資源部8號令）中給出了國有企業(yè)改制過程中，“國家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）”的定義，其規(guī)定：“本規(guī)定所稱國家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位持有”。根據(jù)《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》的規(guī)定，土地“以作價(jià)出資（入股）方式處置的，土地使用權(quán)在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、租賃或抵押”。

因此，筆者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資是指國家以一定年限的國有土地使用權(quán)作價(jià)，作為投資投入股份有限公司或者有限責(zé)任公司，相應(yīng)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為國家對企業(yè)出資的國家資本金或股本金。作價(jià)出資（入股）取得的建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)與出讓土地使用權(quán)權(quán)利性質(zhì)一致，在使用年期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、出租、抵押等。建設(shè)用地使用權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。

二、建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資的法律法規(guī)政策規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條“使用權(quán)取得方式”中明確：“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得，但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得……”。

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股”。

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國土資源部8號令）中規(guī)定“根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，需由國家控股的關(guān)系國計(jì)民生、國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域或基礎(chǔ)性行業(yè)企業(yè)，經(jīng)省級以上人民政府土地行政管理部門批準(zhǔn)，可以采取國家以土地作價(jià)出資（入股）方式處置”。

《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)〔2001〕44號）中規(guī)定：“對于省級以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)，方可采用授權(quán)經(jīng)營或國家作價(jià)出資（入股）方式配置土地”。

《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)可通過出讓或劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、等公開競價(jià)的方式出讓”。

此外，國辦發(fā)〔2011〕59號、國辦發(fā)〔2015〕42號還分別明確了“政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場”“公共服務(wù)領(lǐng)域的部分設(shè)施項(xiàng)目”用地，可以采用作價(jià)出資（入股）

的方式辦理用地手續(xù)。

從上述法律法規(guī)，及政策文件規(guī)定不難看出，建設(shè)用地作價(jià)出資（入股）是與出讓、租賃等方式并列的建設(shè)用地有償使用的方式之一。作價(jià)出資（入股）土地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與出讓土地使用權(quán)權(quán)利性質(zhì)一致，在使用年期內(nèi)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。但該方式的使用范圍有嚴(yán)格的限定，除部分公益性項(xiàng)目或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目用地外，必須是具有省級以上人民政府批準(zhǔn)的國有企業(yè)，改制時(shí)對其使用的生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥土地，方可采用此方式配置。

三、相關(guān)地區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資基本做法及問題

1.基本做法

目前，全國范圍內(nèi)除深圳、南寧、貴陽市已實(shí)施開展了對建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資工作的探索外，未見其他城市開展該項(xiàng)工作的相關(guān)報(bào)道。

一是深圳市相關(guān)做法。深圳市為了解決機(jī)場、軌道交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)資金及運(yùn)行成本問題，將作價(jià)出資方式供應(yīng)建設(shè)用地使用權(quán)作為土地利用管理綜合改革試點(diǎn)的內(nèi)容，在該方面進(jìn)行了探索。該市直接以《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十九條確認(rèn)“國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股”是國有土地有償使用方式之一以及《深圳市土地出讓條例》為依據(jù)，由深圳市人民政府選擇經(jīng)營性開發(fā)用地實(shí)施作價(jià)出資，將土地使用權(quán)注入國有獨(dú)資的市地鐵集團(tuán)有限公司、市機(jī)場集團(tuán)有限公司、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司等全資國有企業(yè)，封閉運(yùn)行。完成增資手續(xù)后由機(jī)場或地鐵集團(tuán)進(jìn)行開發(fā)運(yùn)行，土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。目前，該市已經(jīng)完成了部分經(jīng)營性用途地塊的作價(jià)出資工作。

二是南寧市相關(guān)做法。南寧市通過地方立法的方式解決作價(jià)出資法律依據(jù)不足的問題。目前南寧市正在制定《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》，該條例中明確了城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目國有土地使用權(quán)作價(jià)出資的相關(guān)規(guī)定，明確在保證公益性、公共性設(shè)施優(yōu)先安排的前提下，對軌道交通場站周邊及上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)用地實(shí)行作價(jià)出資，并賦予該市政府作價(jià)出資方案的審批權(quán)。作價(jià)出資的對象限定為“本市國有軌道交通建設(shè)和運(yùn)行單位”。該條例實(shí)施后，直接解決該市在土地作價(jià)出資方面的法律支撐問題。

三是貴陽市相關(guān)做法。貴陽市在建設(shè)用地作價(jià)出資方面主要參照國企改制中土地作價(jià)出資有關(guān)做法，但在具體操作上稍有區(qū)別。就軌道交通建設(shè)中作價(jià)出資問題，貴陽市人民政府向貴州省國土資源廳和貴州省人民政府上報(bào)了專門的報(bào)告，并經(jīng)省政府同意。在具體執(zhí)行上，參照國有企業(yè)改制中劃撥土地使用權(quán)處置的方式，由該市軌道交通公司提出具體的作價(jià)出資方案和作價(jià)出資金額，經(jīng)市國土資源局審核后，由軌道交通公司上報(bào)市政府審批后執(zhí)行。在作價(jià)出資地塊的范圍上，該市與南寧市基本類似，主要為軌道交通場站周邊及上蓋綜合開發(fā)地塊。

2.存在問題

從目前上述三個城市開展相關(guān)工作有關(guān)情況看，在軌道交通領(lǐng)域開展建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資工作，將可能主要面臨以下三方面的問題。

一是開展該項(xiàng)工作的法律依據(jù)不足，對經(jīng)營性用地直接以作價(jià)出資方式供地，有違法物權(quán)法等相關(guān)法律對土地供應(yīng)方式規(guī)定的嫌疑。二是土地作價(jià)后對國有資產(chǎn)管理造成較大的壓力。建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)后，將直接以國有資產(chǎn)的形式進(jìn)行管理，在土地市場不穩(wěn)定的前提下，如地價(jià)大幅下降，則該部分國有資產(chǎn)額度將直接受到影響，為國有資產(chǎn)保值增值帶來較大壓力。三是對軌道交通公司開發(fā)能力帶來較大挑戰(zhàn)。建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資后，將由軌道交通公司進(jìn)行直接的開發(fā)建設(shè)，尤其是商品開發(fā)性項(xiàng)目的開發(fā)要求軌道交通公司具有較強(qiáng)的開發(fā)實(shí)力。

四、關(guān)于溫州市在軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤┳鲀r(jià)出資的建議

綜合以上法律法規(guī)政策文件的規(guī)定，以及借鑒國內(nèi)深圳、南寧、貴陽等地的做法，對溫州市在軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤┳鲀r(jià)出資工作提出如下建議。

1.關(guān)于作價(jià)出資的對象。必須是本市國有獨(dú)資的城市軌道交通建設(shè)運(yùn)行企業(yè)（市鐵投集團(tuán)）。

2.關(guān)于作價(jià)出資地塊的范圍。必須嚴(yán)格限定在軌道交通上蓋或與軌道交通站場實(shí)施綜合開發(fā)的地塊。

3.關(guān)于審批依據(jù)和審批權(quán)限。建議參照南寧市相關(guān)做法，盡快啟動城市軌道交通建設(shè)的地方立法，解決軌道交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施土地作價(jià)出資的法律依據(jù)和地方政府的審批權(quán)限問題。在地方立法到位前，建議參照國有企業(yè)改制中土地作價(jià)出資有關(guān)審批權(quán)限，土地作價(jià)出資方案經(jīng)省國土資源廳審核后報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

4.關(guān)于作價(jià)出資地塊的權(quán)能。在作價(jià)出資手續(xù)履行完畢后，作價(jià)出資使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出資、抵押。由市國資管理部門做好國有資產(chǎn)的管理。

5.其他。鑒于溫州市區(qū)房地產(chǎn)市場供求形勢及市鐵投集團(tuán)的開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議嚴(yán)格控制作價(jià)出資規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)，避免對房地產(chǎn)市場形成較大沖擊或形成土地閑置。