屈向陽

略論合肥市權(quán)力清單制度建設(shè)實踐經(jīng)驗

屈向陽

（安徽大學，安徽合肥230601）

權(quán)力清單制度的建設(shè)是我國法治政府建設(shè)進程中的一項重要舉措，其建設(shè)水平的高低直接關(guān)系到人民的切身利益。同時，權(quán)力清單制度的建設(shè)也是優(yōu)化政府職能、提高政府服務能力、防止公權(quán)濫用、減少權(quán)力尋租的重要標志。建設(shè)權(quán)力清單不僅僅是對政府權(quán)力的簡單梳理，它還涉及到對權(quán)力流程的再造及責任追究等相關(guān)問題。本文通過對合肥市政府在權(quán)力清單建設(shè)過程中的基本思路、存在問題以及取得的成就的闡述，對權(quán)力清單建設(shè)進行一個簡單的介紹。

權(quán)力清單；權(quán)力尋租；流程再造；責任追求

所謂權(quán)力清單是指地方各級政府及其部門把行使的各項職權(quán)范圍及其依據(jù)、權(quán)力行使的流程及對應的責任，以清單的方式列示出來，并向社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督。根據(jù)我國十八屆三中、四中全會的有關(guān)規(guī)定，加快權(quán)力清單制度建設(shè)，推進依法行政、建設(shè)法治政府成為我國各級政府機關(guān)推進政府職能轉(zhuǎn)變的又一舉措。由此地方政府的權(quán)力清單建設(shè)問題也成為我國行政法領(lǐng)域所討論的一個熱點問題，自去年以來合肥市政府及其各部門就致力于政府機關(guān)的權(quán)力清單建設(shè)，并取得了較為突出的成果。下面就合肥市政府在權(quán)力清單建設(shè)過程中的相關(guān)問題做一簡要闡述。

一、合肥市推進權(quán)力清單建設(shè)的基本思路

政府機關(guān)權(quán)力清單的建設(shè)是一項相對復雜的工作，由于政府機關(guān)結(jié)構(gòu)存在一定的不合理性，且在具體工作中各部門一些權(quán)力的行使范圍、裁量權(quán)的大小都形成了一定的慣例，因此對權(quán)力清單工作的開展存在一定阻礙。針對此種情況，合肥市政府提出了以下幾種基本思路對在權(quán)力清單建設(shè)工作過程中出現(xiàn)的問題進行指導：

1. 在開展權(quán)力清單建設(shè)的過程中，政府部門及其機關(guān)要以為人民服務為工作中心、以方便群眾為原則、以提高工作效率為重心，統(tǒng)一開展、統(tǒng)籌規(guī)劃。權(quán)力清單工作開展的目的就是為了方便人民群眾、提高政府服務群眾工作的質(zhì)量，因此政府機關(guān)及其工作部門在權(quán)力清單建設(shè)的過程中要把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等領(lǐng)域社會反映比較強烈的問題，讓公眾切身感受到清單制度建設(shè)帶來的變化。各機關(guān)部門及其派出機關(guān)的工作范圍及裁量權(quán)的大小要根據(jù)具體情況制定統(tǒng)一的標準，統(tǒng)籌規(guī)劃；對職權(quán)不明或職權(quán)存在交叉的部門之間，在經(jīng)過充分的論證以后明確一個部門行使，切實提高工作效率。

2. 權(quán)力清單工作的建設(shè)要明確實施主體范圍、清單工作范圍，細化工作責任，做到權(quán)責一致、嚴格管理。權(quán)力清單工作的建設(shè)過程是一項長期且工作相對復雜的過程，工作的開展必須要明確到具體的部門直至個人，只有如此才能確保工作的順利進行，防止工作開展過程中出現(xiàn)職責的相互推諉現(xiàn)象。清單工作的范圍問題也是權(quán)力清單工作順利開展的一個重要問題。就合肥市而言，“經(jīng)市、縣（市）區(qū)政府審核確認的政府權(quán)力事項，主要包括行政審批、行政裁決、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政強制、行政處罰、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等” 。①這就為清單工作的開展范圍問題提供了一個明確的界定。

3. 為進一步推行權(quán)力清單制度，明確各部門、各機構(gòu)的職責，合肥市政府要全面推行權(quán)力清單和責任清單制度。有權(quán)利就意味著有責任，權(quán)力的運行既需要國家公權(quán)力的保障又需要一定的追懲措施來加以預防，以防止權(quán)力行使者行使權(quán)力的過度膨脹，妨害國家、集體以及其他個人的合法利益。從一定程度上來說權(quán)力清單就意味著責任清單，違規(guī)行使或不正當行使權(quán)力的部門或單位個人，合肥市政府都將依照法律、依照規(guī)定追究其責任。除此之外，合肥市在推行權(quán)力清單、責任清單的同時，對企業(yè)還實行企業(yè)投資準入“負面清單”制度。“負面清單”制度的建立在一定程度上就意味著企業(yè)“法無禁止皆可為”，能夠切實改變企業(yè)“辦事難”現(xiàn)象，并在很大程度上防止腐敗及權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4. 要根據(jù)合肥本地實際制定相應的工作部署，采取有針對性的制度措施、政策措施，依據(jù)權(quán)力清單建設(shè)的要求，推進政府機關(guān)簡政放權(quán)建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變建設(shè)。依據(jù)“權(quán)責法定、公開透明、簡政放權(quán)、社會自治”的原則，做到“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”，對職權(quán)重疊交叉的部門予以撤并，對目前尚不具備撤并條件的行政職權(quán)，做好規(guī)范權(quán)力行使主體方面的工作，減少部門之間互相推諉的現(xiàn)象；對政府相關(guān)部門的主要內(nèi)容、工作時間、責任科室等內(nèi)容要做到進一步明確并依法公示出來，努力做好對各項行政權(quán)力的分門別類以及精簡工作；對有相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，但不符合簡政放權(quán)要求的行政權(quán)力，加以嚴格管理；對沒有法律法規(guī)依據(jù)或者原來有法律法規(guī)依據(jù)但已經(jīng)被廢止的行政法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政職權(quán)予以取消；對基層單位行使更方便、更有效的行政職權(quán)，以委托、授權(quán)等方式，下放到基層單位行使，更加突出政府機關(guān)的公共服務職能，同時為企業(yè)發(fā)展的需要，進一步探索負面清單制度，明確政府放權(quán)領(lǐng)域。②

5. 要始終堅持以社會滿意度作為權(quán)力清單制度建設(shè)的根本性評價標準，提高政府的服務水平。政府職能行使的好壞，關(guān)鍵在于普通群眾對其工作評價程度的高低。因此，為了更好的促進權(quán)力清單工作開展的實效，要把人民群眾滿意不滿意、企業(yè)滿意不滿意、社會組織滿意不滿意作為評價地方政府推行權(quán)力清單制度成效的根本標準?！耙匀罕姖M意為標準，加快政務服務平臺建設(shè)、以提速提效為標準，優(yōu)化辦事程序、以公開公正公平為標準，提高政務服務水平。”這是推行推行權(quán)力清單制度、建設(shè)法治政府的重要體現(xiàn)。以社會滿意度作為權(quán)力清單建設(shè)的根本性評價標準具有以下優(yōu)勢：首先，這種評價標準是務實的、接地氣的。市場主體、社會組織乃至公民個人對權(quán)力清單制度的建設(shè)的期待不僅僅在于政府機關(guān)取消或下放了多少行政權(quán)力，而關(guān)鍵是看政府機關(guān)及其部門在行使職權(quán)的過程中是不是更加方便了群眾，提高了辦事效率。其次，這種評價標準也是動態(tài)的、可持續(xù)的?！八荒芫窒抻谑袌龊蜕鐣黧w某一次的好評或差評，而應是一種與相關(guān)政府部門績效考核指標和獎懲機制相銜接的持續(xù)性動態(tài)監(jiān)測，以便更有效地激勵政府對權(quán)力清單、責任清單以及行政審批標準化工作進行不斷完善?！雹?/p>

二、權(quán)力清單制度建設(shè)過程中存在的問題

雖然合肥市政府為權(quán)力清單制度的建設(shè)明確了一個基本的建設(shè)思路，對權(quán)力清單制度的建立和發(fā)展具有重大的促進作用。但由于我國對權(quán)力清單制度的建設(shè)還處于一個摸索的階段，因此在權(quán)力清單制度建設(shè)的實踐過程中仍然存在一些問題。

1. 權(quán)力劃分依據(jù)的參考標準不清晰，很大程度上影響權(quán)力清單目錄的細化

制度確定權(quán)力的劃分標準是權(quán)力清單建設(shè)的基礎(chǔ)。在清單建設(shè)的過程中，各級政府及其部門在劃定權(quán)限時所依據(jù)的標準不同就會導致行政權(quán)力的歸屬產(chǎn)生問題，進而導致權(quán)力清單目錄細化的建設(shè)存在瑕疵?！艾F(xiàn)代國家政府具有大政府的特征，表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)高度復雜和精細化，政府部門職能龐雜，各部門職能交叉；公共服務的對象復雜且利益多元化?！雹芤虼?，如果各職能部門在權(quán)力清單建設(shè)的過程中權(quán)力劃分依據(jù)的參考標準不同，就會導致職權(quán)重疊，產(chǎn)生權(quán)利沖突問題，進而就會對權(quán)力清單目錄細化產(chǎn)生影響。

2. 政府部門的職能權(quán)限里往往存在一定的兜底條款，使得職能部門權(quán)力清單目錄的制定存在一定程度的模糊性

政府機關(guān)作為國家事務的管理機構(gòu)，其職能的行使必然涉及到社會生活的各個方面。然而由于社會事務范圍本身的廣泛性以及政府管理和公共服務工作存在一定的復雜性，法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定必然不能夠具體到政府及其部門的各項職能；同時，為了方便工作的開展以便更好的服務群眾，政府機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)常常存在公共權(quán)力范圍和權(quán)力內(nèi)容模糊的情況。針對此種情況，政府部門機關(guān)往往使用一些兜底條款來對政府職權(quán)的行使加以保障。我們應該明白，政府部門制定這些兜底條款對政府職能的實現(xiàn)以及工作的有效開展起著至關(guān)重要的作用，換句話說，這些條款的存在有其一定的合理性、必要性。但是同時這也給權(quán)力清單制度工作的有效開展帶來了一定的困難，即政府機關(guān)在制定權(quán)力清單的過程中往往會對一些權(quán)力模糊、管轄不明的權(quán)力加以刪減或隱瞞。這種情況的產(chǎn)生在很大程度上會損害到群眾的利益，進而減弱實行權(quán)力清單的效力。

3. 權(quán)力清單的建設(shè)過程中簡政放權(quán)建設(shè)存在一定不合理性，即在一定程度上忽視了權(quán)力流程的再造

清單的建設(shè)過程從一定程度上說也是一個政府權(quán)力的整合及系統(tǒng)化過程，其中簡政放權(quán)就是要通過權(quán)力清單制度體系建設(shè)來實現(xiàn)的直接和重要目標之一。合肥市推行“兩單制度”，將重點放在權(quán)力的取消和下放上，因此，針對此種情況，權(quán)力流程的再造是合肥市權(quán)力清單建設(shè)過程中的一項重要工作。但在具體的實踐過程之中，一些機關(guān)部門為了減權(quán)而減權(quán)，只注重減權(quán)的多少而較少的考慮到是否應該減、減多少以及這項權(quán)力取消之后應該由誰行使以及如何行使等問題。在清單工作建設(shè)過程中不能一味的把減權(quán)的多少作為衡量權(quán)力清單建設(shè)質(zhì)量的標準，因此對梳理出的需要取消或調(diào)整的權(quán)力，要考慮到權(quán)力取消或調(diào)整后的后續(xù)事項，即進行權(quán)力流程的再造。

4. 雖然權(quán)力清單的建設(shè)取得了一定的發(fā)展，但審查監(jiān)督體系不完善

建立有效的監(jiān)督體系是我國權(quán)力清單建設(shè)工作順利開展的又一重要保證。有權(quán)力必須有責任，行使權(quán)力就應該受到監(jiān)督，這是任何一個法律制度所應有的內(nèi)在邏輯，即使權(quán)力清單制度也不例外。根據(jù)權(quán)力清單建設(shè)工作的情況分析，合肥市政府雖然在推行權(quán)力清單制度的同時推行了責任清單制度，但是并沒有具體且明確的規(guī)定權(quán)力清單行使的監(jiān)督機關(guān)及相關(guān)的追究程序，尤其是缺乏有效的社會監(jiān)督手段，這在很大程度上會影響到我市在權(quán)力清單建設(shè)過程中所取得成果。我們應該明白一項完整的法律制度的實施必須具備相應的追責及監(jiān)督體系，否則這項制度的實施將會流于形式。權(quán)力清單工作的建設(shè)亦不例外。

三、合肥市推行權(quán)力清單建設(shè)工作所取得的成果

在全市人民的不斷努力之下，合肥市政府始終遵循權(quán)力清單制度建設(shè)基本思路的指導，在清單制度的建設(shè)過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，使得權(quán)力清單制度的建設(shè)取得了明顯的成效，這主要表現(xiàn)在：

1. 加強了政府信息公開、完善了電子信息服務平臺建設(shè)，為權(quán)力清單制度的實施提供了現(xiàn)實途徑。為了不使權(quán)力清單的建設(shè)對人民群眾來說是“空中樓閣”，以便公眾更好的維護自己的權(quán)利，合肥市政府及其有關(guān)部門完善了政府信息公開工作、加快了電子信息服務平臺建設(shè)，合肥市發(fā)改委并專門下發(fā)有關(guān)文件，以促使有關(guān)部門加強信息公開、加快電子化信息平臺建設(shè)。如此，政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定對一些經(jīng)過審定許可保留下來的項目的名稱、行政編碼、運行流程、監(jiān)督程序、法律依據(jù)、行使主體等公布在政府門戶網(wǎng)站上及有關(guān)部門網(wǎng)站上，以方便公眾的查閱。政府機關(guān)電子信息服務平臺的建立，有利于減少政府部門及其工作人員權(quán)力濫用現(xiàn)象的產(chǎn)生，對于人民群眾有效的行使自己的權(quán)利以及如何主動參與和監(jiān)督權(quán)力，打造透明的制度“籠子”使權(quán)力清單在陽光下運行具有重要的作用。

2. 優(yōu)化了政府部門的工作流程，妥善解決了人民群眾辦事難的問題，為權(quán)力清單制度的實施提供了程序上的保證。對于那些與政府機關(guān)打過交道的人而言，“辦事難”是他們的切身體會。對于普通群眾來說，他們并不了解政府機構(gòu)具體的辦事流程及有關(guān)的法律規(guī)定，常常一次可以辦好的事情往往要跑兩趟甚至更多趟，因此浪費了大量的時間和金錢。而權(quán)力清單制度得建設(shè)將會在很大程度上改變這種狀況，因為依法公開權(quán)力運行流程，繪制權(quán)力流程圖是權(quán)力清單制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。此外，政府實行權(quán)力清單后如何更好地發(fā)揮權(quán)力清單工作所產(chǎn)生的作用是權(quán)力清單建設(shè)工作的又一個重要的問題，因此這就需要對權(quán)力運行流程進行簡化和優(yōu)化，以實現(xiàn)辦事便捷、簡單、高效，提高政府服務效率和質(zhì)量。權(quán)力運行流程優(yōu)化是權(quán)力清單制度的活力所在。合肥市政府簡化并優(yōu)化了行政權(quán)力工作的辦事流程并使之更加合理化，有利的促進了政府機關(guān)及其有關(guān)部門辦事效率的提升，提高了政府的服務質(zhì)量，有效的解決了人民群眾辦事難的問題。

3. 在推行權(quán)力清單的同時推行了責任清單，為權(quán)利清單工作的順利開展提供了有效保障。權(quán)力清單工作的開展并不能從根本上解決普通群眾所關(guān)心的問題，因為權(quán)力清單的公布只是讓群眾了解到政府機關(guān)擁有哪些職權(quán)、權(quán)力行使流程以及普通群眾如何行使正確有效的實施自己的權(quán)利等這些基本問題，但這并不能防止政府機關(guān)及其工作人員消極行使職權(quán)以及在行使職權(quán)的過程中對公眾權(quán)利的行使設(shè)置障礙。而責任清單制度的實施，則能在很大程度或是根本上防止這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。合肥市政府相關(guān)文件表明，政府機關(guān)及其工作部門在行使權(quán)力的過程中違規(guī)行使或不正當行使權(quán)力的，將依法依規(guī)追究相關(guān)責任?！巴瑫r對保留的權(quán)力事項查找廉政風險點，開展廉政風險評估，實行風險等級管理，有序開展行政執(zhí)法裁量權(quán)規(guī)范試點，從而進一步規(guī)范行政權(quán)力的行使?！雹?/p>

4. 更加明確了進一步推行權(quán)力清單制度的工作重點以及方向，充分體現(xiàn)了政府機關(guān)面向社會、服務群眾的精神。通過對權(quán)力清單制度建設(shè)以及實踐經(jīng)驗的思考，政府機關(guān)及其相關(guān)部門深刻的認識到權(quán)力清單制度的建設(shè)只是“萬里長征第一步”，我們要深刻的認識到權(quán)力清單工作建設(shè)的艱巨性和長期性，要通過各種有效手段，如電子信息平臺建設(shè)，使行政權(quán)力的運行更好的按照權(quán)力清單的要求進行，把權(quán)力清單建設(shè)取得的成效落到實處，以提高群眾的滿意度。為此合肥市政府根據(jù)有關(guān)規(guī)定圍繞推行政府權(quán)力清單運行平臺建設(shè)的總體要求和統(tǒng)一部署，“加快建設(shè)與省業(yè)務協(xié)同、資源共享、標準統(tǒng)一的‘一庫四平臺’（即政府權(quán)力項目庫和電子監(jiān)察平臺、政務公開服務平臺、政府權(quán)力網(wǎng)上運行辦事平臺、法制監(jiān)督平臺），”⑥實現(xiàn)了政府權(quán)力運行數(shù)據(jù)電子化、流程標準化，為權(quán)力清單的有效運行提高了技術(shù)上的支持，大大提高了權(quán)力清單建設(shè)的現(xiàn)實化和群眾的滿意度。除此之外，電子信息平臺的建立，對于公眾監(jiān)督政府權(quán)力的運行，合法維護自己的權(quán)益同樣具有重要作用。

四、后記

對于我國來說，權(quán)力清單作為一項新生的制度，在對該項制度建設(shè)的初期很可能存在一定的不成熟性，但只要我們把握住正確的建設(shè)方向，始終堅持為人民服務的方針，經(jīng)過我們不斷的探索，權(quán)力清單制度的建設(shè)終究會成為我們依法治國建設(shè)法治國家的一大助力。

注：

①《合肥市政府信息公開網(wǎng)》http://zwgk.hefei.

gov.cn/

②胡稅根、徐靖芮：我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善，載于《中共天津市委黨校學報》，2015年第1期

③包世琦：關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的若干思考，載于《中州學刊》，2015年10月第10期

④金燦燦：重慶市推進權(quán)力清單制度的實踐與探索，載于《重慶行政--公共論壇》，2015年8月

⑤許超眾：我市全面推行政府權(quán)力清單和責任清單制度，載于《合肥日報》，2014年12月16日

⑥《合肥市政府信息公開網(wǎng)》 http://zwgk.hefei. gov.cn/

［1］［6］合肥市政府權(quán)力清單運行平臺建設(shè)實施方案［EB/OL］.（2015-03-10）.ht t p://www.hf dpc.gov. cn/DocHtml/1/Ar t ic le_201531013103.html，2016-02-15.

［2］胡稅根，徐靖芮.我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善［J］.中共天津市委黨校學報，2015（1）：67-77.

［3］包世琦.關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的若干思考［J］.中州學刊，2015（10）：11-15.

［4］金燦燦.重慶市推進權(quán)力清單制度的實踐與探索［J］.重慶行政.2015（8）：43-45.

［5］許超眾.我市全面推行政府權(quán)力清單和責任清單制度［N］.合肥日報.2014-12-16（1）.

（責任編輯：曹昌偉）

D 922.1

A

1671-752X（2016）03-0022-04

2016-05-14

屈向陽（1987-），男，河南商丘人，安徽大學在讀碩士研究生，研究方向：行政法學。