（寧夏圖書館）

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究

韓彬（寧夏圖書館）

公共圖書館屬于事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)，建立法人治理結(jié)構(gòu)是推動(dòng)事業(yè)單位行政管理體制改革的有益探索。文章在闡述公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的概念及組成的基礎(chǔ)上，研究了當(dāng)前公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，明確了其中存在的問題，并提出了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的路徑。

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)源自企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要，近年來(lái)應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大至公益服務(wù)范疇。公共圖書館作為公益服務(wù)范疇，也在積極地探索構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)。隨著2011年《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》、2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件的頒布，明確了建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)的具體要求。隨后，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)進(jìn)入改革期，無(wú)錫圖書館、廣州圖書館、深圳寶安區(qū)圖書館等，均建立了法人治理結(jié)構(gòu)。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的提出對(duì)強(qiáng)化圖書館公益服務(wù)目標(biāo)，更好地開展公益服務(wù)提供了保障。［1］

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)概念及組成

1.1 概念

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是將實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)為目標(biāo)，創(chuàng)建由利益相關(guān)方一起參與治理的管理運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)管理、決策、保障以及監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化，全面提升服務(wù)水平。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)由利益相關(guān)者組建理事會(huì)，理事會(huì)負(fù)責(zé)圖書館事務(wù)的決策及圖書館負(fù)責(zé)人的聘用，通過(guò)互動(dòng)互利、權(quán)責(zé)分明的機(jī)制，完成對(duì)利益相關(guān)者的激勵(lì)與約束，推動(dòng)圖書館實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)和公司法人治理結(jié)構(gòu)存在一定區(qū)別，其屬于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)范圍。事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)是為單位能更好行使獨(dú)立決策權(quán)，科學(xué)開展自主管理、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任建立的組織機(jī)構(gòu)與管理運(yùn)作機(jī)制。從操作方面來(lái)講，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)是由管理層、決策層與監(jiān)督層組成，彼此之間相互制約與協(xié)調(diào)。

1.2 組成

（1）管理層。公共圖書館的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是管理層，主要負(fù)責(zé)理事會(huì)決策和日常事物的管理工作。管理層由館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)等組成。館長(zhǎng)作為公共圖書館的法人代表，參與理事會(huì)重大決議，負(fù)責(zé)向理事會(huì)匯報(bào)工作，并接受理事會(huì)監(jiān)督。管理層的主要職責(zé)是制定圖書館的年度工作計(jì)劃、確定未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)圖書館人事、財(cái)務(wù)以及行政等日常事務(wù)開展管理。

（2）決策層。決策層由理事會(huì)組成，成員主要來(lái)自政府部門人員、行政執(zhí)行人以及社會(huì)人員，主體是社會(huì)人員。理事會(huì)制定公共圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略及未來(lái)規(guī)劃，負(fù)責(zé)決策圖書館重大問題，主要職能是審定理事會(huì)章程、明確公共圖書館的發(fā)展方向以及當(dāng)年的工作計(jì)劃，聘任公共圖書館的負(fù)責(zé)人，審議圖書館財(cái)務(wù)、人事任用等方面的重要事項(xiàng)，推動(dòng)圖書館和政府、社會(huì)大眾間的溝通與交流等，與此同時(shí)，理事會(huì)能根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)定各自分支機(jī)構(gòu)，比如監(jiān)督委員會(huì)等。

（3）監(jiān)督層。監(jiān)督層由公共圖書館的理事會(huì)或者監(jiān)事會(huì)下設(shè)的監(jiān)督委員會(huì)來(lái)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)的組成人員不是管理層，主要職能是監(jiān)督理事會(huì)的決策合理性、決策執(zhí)行情況以及財(cái)務(wù)情況等，監(jiān)事會(huì)可以參加理事會(huì)會(huì)議，但無(wú)投票權(quán)。

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的意義

2.1 便于公共圖書館實(shí)施科學(xué)治理

公共圖書館實(shí)施科學(xué)治理需要從以下兩個(gè)方面考慮。①放權(quán)和自治。放權(quán)和自治是政府將圖書館治理權(quán)交代理機(jī)構(gòu)，而政府主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，具體事務(wù)決策權(quán)交由代理機(jī)構(gòu)行使。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)了圖書館治理的自治和放權(quán)，與此同時(shí)，法人治理結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)了讓管理者參與管理的理念。②確保分權(quán)和制衡。改變目前決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者間劃分不清的局面，確保三者實(shí)現(xiàn)相互制約與分離。法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)是決策層，發(fā)揮決策權(quán)，但并不參與到公共圖書館的具體事務(wù)中，而監(jiān)督層則由非管理層來(lái)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督、決策與執(zhí)行的彼此制衡與分離。

2.2 推進(jìn)公益性事業(yè)單位改革進(jìn)程

我國(guó)事業(yè)單位改革始于2011年頒布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，其中明確提出公益性事業(yè)單位改革要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，政事分開，進(jìn)一步理順事業(yè)單位和政府間的關(guān)系，即確立“管辦分離、政事分開”的目標(biāo)。該模式是公益性事業(yè)單位今后改革的方向與目標(biāo)，而創(chuàng)建法人治理結(jié)構(gòu)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有意義的探索。［2］

3 我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)基本情況

2007年以來(lái)，上海、廣東、浙江、重慶等地區(qū)開展了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作，并且該項(xiàng)工作無(wú)論是在政策層面，還是實(shí)踐層面一直都在穩(wěn)步的推進(jìn)中。2008年頒布的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中指出公益性事業(yè)單位的改革應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu)；2011年3月下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位改革的整體目標(biāo)以及階段性目標(biāo)；7月下發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》則明確提出了法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見。深圳公共圖書館就法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了試點(diǎn)，如，少兒圖書館、公共圖書館、博物館、工人文化宮等均推行了法人治理結(jié)構(gòu)管理模式。通過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在公共圖書館領(lǐng)域，已建立了無(wú)錫、深圳、廣州等公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)模式，成效顯著。但是，實(shí)行公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的數(shù)量有限。自2014年后，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入推廣階段，理事會(huì)組建進(jìn)程加快，如溫州市公共圖書館聘用社會(huì)人士進(jìn)入理事會(huì)，則標(biāo)志公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)進(jìn)入了新階段。［3］

3.2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題

（1）法人地位落實(shí)不到位。當(dāng)前，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的地位沒有得到真正落實(shí)。雖然國(guó)內(nèi)公共圖書館試點(diǎn)創(chuàng)建理事會(huì)，但理事會(huì)的決策權(quán)并未真正落實(shí)，不能很好行使決策權(quán)力。同時(shí)，理事會(huì)的人事聘用、財(cái)務(wù)管理、圖書館發(fā)展規(guī)劃等職責(zé)也沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)力移交，不能真正履行監(jiān)督、決策等方面的職能，管理效率低下。

（2）相關(guān)制度改革未落實(shí)。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及管理、財(cái)政和人事等多方行政管理職責(zé)。由于政府配套制度改革的推進(jìn)需要一個(gè)過(guò)程，導(dǎo)致本該屬于理事會(huì)來(lái)審定的內(nèi)容，比如人事考核制度、薪資分配等成為一種形式，理事會(huì)的決策權(quán)還未能落到實(shí)處。

（3）社會(huì)理事參與積極性不高。理事一職屬于公益性職位，沒有報(bào)酬。同時(shí)，社會(huì)理事缺少一定的激勵(lì)機(jī)制與培訓(xùn)模式，個(gè)人參政議事素質(zhì)也有限，在公共圖書館的建設(shè)發(fā)展決議中不能提出中肯的建議，致使議事決策效能低下。［4］

4 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建措施

4.1 制定《公共圖書館基本法》

從當(dāng)前公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)并未制定《公共圖書館基本法》，這是導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)建的最大困難。通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)某些省市已經(jīng)出臺(tái)了當(dāng)?shù)貓D書館的管理辦法、條例及規(guī)章制度等。但因缺少具備法律效力的《公共圖書館基本法》，導(dǎo)致公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)在人員構(gòu)成、組織框架、職責(zé)權(quán)限、法律地位以及議事規(guī)則等多個(gè)方面無(wú)法可依，不利于公共圖書館的改革創(chuàng)新和科學(xué)發(fā)展。因此，要從我國(guó)公共圖書館發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，出臺(tái)國(guó)家層面的《公共圖書館基本法》，對(duì)開展公共圖書館法人治理制度給出法律層面的規(guī)定。比如確定政府和公共圖書館之間的關(guān)系、明確政府從管理向服務(wù)方向的轉(zhuǎn)變、確立理事會(huì)是最高決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，讓理事會(huì)制度能做到有法可依，能從自身實(shí)際出發(fā)，建立由政府主導(dǎo)、創(chuàng)建真正意義上的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)體系，并確保其具有科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

4.2 建立公共圖書館理事會(huì)，厘清和政府部門間的關(guān)系

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建需由該館提請(qǐng)發(fā)起，相關(guān)政府部門積極配合，組建理事會(huì)。公共圖書館的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，需由相關(guān)政府部門舉辦者、管理者、投資方、單位職工、社會(huì)人士及利益相關(guān)者組成，理事人員需要通過(guò)提請(qǐng)單位聘任產(chǎn)生，也可以由公共圖書館從實(shí)際情況出發(fā)自主決定。公共圖書館理事長(zhǎng)由相關(guān)政府部門委任或委派，其他的理事則需要提請(qǐng)單位委任或由主管部門任免。理事會(huì)內(nèi)的人員應(yīng)為單數(shù)，總?cè)藬?shù)的確定需要參照公共圖書館的規(guī)模，并限定在5～15人。理事會(huì)內(nèi)成員任期，一般為3～5年，可以連任。圖書館理事通過(guò)理事會(huì)會(huì)議負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。理事會(huì)會(huì)議需要由理事長(zhǎng)定期召開。會(huì)議采取多數(shù)表決原則，當(dāng)表決票數(shù)相同，理事長(zhǎng)有權(quán)投決定票。理事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行表決時(shí)，需要經(jīng)過(guò)全部理事的二分之一，就能通過(guò)并生效。理事會(huì)在正常休會(huì)期間，如果遇到重大事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)全體決策，但是受制于條件的束縛而不能召開臨時(shí)會(huì)議，需要通過(guò)書面形式征集全部理事的意見，由理事長(zhǎng)按照民主集中制的原則來(lái)決策。主管部門需充分尊重理事會(huì)決議，對(duì)已經(jīng)派出人員參加理事會(huì)的，需要在決策過(guò)程中，充分表達(dá)當(dāng)事部門意見。此外，理事會(huì)還可以設(shè)定財(cái)務(wù)、人事等方面的專業(yè)委員會(huì)，聘請(qǐng)相關(guān)的專業(yè)人員任委員，為理事會(huì)決策提供咨詢與管理服務(wù)。

同時(shí)，理事會(huì)作為決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要是承擔(dān)圖書館的財(cái)務(wù)預(yù)決算、發(fā)展規(guī)劃制定等重大事項(xiàng)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定履行人事管理等多個(gè)方面的職責(zé)，并對(duì)圖書館的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。理事會(huì)負(fù)責(zé)具體事宜主要包含制定圖書館整體發(fā)展規(guī)劃、審批財(cái)務(wù)預(yù)算方案，監(jiān)督資金使用情況等。所以，要從公共圖書館的服務(wù)對(duì)象、規(guī)模等方面出發(fā)，科學(xué)確定理事會(huì)的規(guī)模與組成，以此為基礎(chǔ)，厘清和政府部門間關(guān)系，履行監(jiān)督與決策職責(zé)，并做到管辦分離，確保自主運(yùn)作。［5］

4.3 建立公開、法定的理事選任機(jī)制

政府部門作為公共圖書館的出資人代表，找到合適的人選顯得較為重要。公共圖書館、政府部門以及社會(huì)理事的產(chǎn)生，都需創(chuàng)建公開、法定的理事推舉機(jī)制。公共圖書館的主要負(fù)責(zé)人、副館長(zhǎng)以及黨組負(fù)責(zé)人，可以按照一定比例定為理事；政府部門理事，則需要由政府部門委派，選派熟悉圖書館業(yè)務(wù)，并具有決策權(quán)力的人擔(dān)任最合適；社會(huì)理事需要由民間機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等進(jìn)行推薦，也可考慮通過(guò)公開招聘的方式選出公共理事，并通過(guò)社會(huì)公選方式來(lái)體現(xiàn)并表達(dá)民意，理事長(zhǎng)的產(chǎn)生并不應(yīng)非要由政府部門分管負(fù)責(zé)人出任，也可由熱心公益事業(yè)的人員擔(dān)任，這不僅能體現(xiàn)政府行政放權(quán)，又能表達(dá)讀者的觀點(diǎn)與公共利益，更好地監(jiān)督圖書館的績(jī)效，確保圖書館對(duì)社會(huì)需求能及時(shí)作出相關(guān)的回應(yīng)和服務(wù)的改進(jìn)。

4.4 加強(qiáng)理事監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

理事會(huì)不僅是監(jiān)督者，也應(yīng)成為被監(jiān)督者。通過(guò)大量的實(shí)踐證明，理事作為監(jiān)督者，外部理事應(yīng)體現(xiàn)公益化傾向，需要從社會(huì)人的視角、廣大讀者的立場(chǎng)來(lái)審視公共圖書館存在的價(jià)值、發(fā)展的方向及公共文化服務(wù)的績(jī)效。同時(shí)，作為被監(jiān)督者，也需要建立“集體決策與個(gè)人負(fù)責(zé)”相結(jié)合的機(jī)制，理事?lián)碛袥Q策自主權(quán)，但同時(shí)還受到信息公開機(jī)制的束縛，為決策負(fù)責(zé)任，并確定科學(xué)的責(zé)任追究制度，確保能科學(xué)運(yùn)用投票權(quán)行使職權(quán)，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。［6］

［1］周建華．公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的分析與思考［J］．圖書館建設(shè)，2014（12）：71－75，79.

［2］李冠南，孫慧明．公共圖書館法人治理機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀及思考［J］．圖書館研究，2015（1）：1－5.

［3］許俊松．公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)探索［J］．大學(xué)圖書館學(xué)刊，2014（6）：37－39.

［4］肖容梅．我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析［J］．國(guó)家圖書館學(xué)刊，2014（3）：22－28.

［5］李國(guó)新．公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］．圖書與情報(bào)，2014（2）：1－6，9.

［6］劉芳．公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究［J］．圖書館工作與研究，2015（11）：57－60.

Study on the Corporate Governance Structure of Public Library

Han Bin

It is beneficial for the public library,a legal entity,to establish a corporate governance structure so as to promote the reform of administrative management system.This article expounds the concept and composition of corporate governance of public library and analyzes its development status as well as existing problems.Meanwhile,it puts forward the path to establish the corporate governance structure of the public library.

Public Library;Corporate Governance Structure

G251；G258.2

B

1005－8214（2016）12－0063－03

韓彬（1963－），男，寧夏圖書館館長(zhǎng)，副研究館員，研究方向：公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，西部圖書館區(qū)域聯(lián)盟建設(shè)與發(fā)展。

2016－08－30［責(zé)任編輯］菊秋芳