● 黎巧能

行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的廣東實踐

● 黎巧能

行政許可標(biāo)準(zhǔn)化是行政審批制度改革的重要內(nèi)容，提上了改革的重要議事日程，是一件打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的便民利民的好事情。如何推進行政許可標(biāo)準(zhǔn)化，引起理論界和實踐界的高度關(guān)注。

2013年以來廣東省探索推進行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在行政許可的管理和實施中引入標(biāo)準(zhǔn)化的理念、技術(shù)和方法，對行政許可的項目、要素、流程、裁量基準(zhǔn)和服務(wù)、監(jiān)督評價等進行規(guī)范、重組、再造、細(xì)化和量化，逐步實現(xiàn)行政許可各項目的全面、規(guī)范、統(tǒng)一，各要素各環(huán)節(jié)的規(guī)范、優(yōu)化、透明，裁量基準(zhǔn)的可操作、可控制、可監(jiān)督，服務(wù)的方便、舒適、快捷以及監(jiān)督評價的科學(xué)、及時、有效，最大限度降低審批過程中人為主觀因素的不當(dāng)影響，最大限度減少審批腐敗，最大限度提高審批效率，最大限度方便企業(yè)群眾辦事，這項工作目前已取得積極成效。

一、廣東行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的改革探索

（一）規(guī)范統(tǒng)一行政許可項目，夯實行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作基礎(chǔ)。為達到全省各地區(qū)各層級行政許可事項的全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、規(guī)范，廣東省編制了涵蓋省市縣三級的《廣東省行政許可事項通用目錄》，統(tǒng)一規(guī)范行政許可項目。一是統(tǒng)一事項名稱。通用目錄規(guī)范設(shè)置通用事項名稱、子項名稱、省級事項名稱、市級事項名稱、縣級事項名稱等內(nèi)容，通過縱橫兩個維度，編制了“一單式、網(wǎng)絡(luò)狀、立體化”行政許可事項通用目錄。同時，按照網(wǎng)上辦事的要求，以方便群眾辦事為原則，將通用事項細(xì)分為可獨立辦事的子項。二是統(tǒng)一編碼賦碼。編制發(fā)布《行政許可事項編碼規(guī)則》，根據(jù)許可事項的構(gòu)成及運行規(guī)則，設(shè)置了行政許可事項的基本碼、擴展碼和組合碼三類代碼。這些代碼一般不單獨使用，而是與基本碼組合形成組合碼。通過為每項行政許可事項及其子項編碼賦碼，確立唯一身份，夯實行政許可事項的信息化、動態(tài)化管理基礎(chǔ)。三是統(tǒng)一目錄管理。以省政府規(guī)章名義出臺《廣東省行政許可事項目錄管理辦法》，要求將各地各部門保留的行政許可事項納入目錄管理，不得保留和實施通用審批事項及其子項以外的行政許可項目。當(dāng)各地的行政許可項目、子項發(fā)生變化，需要更新行政許可事項目錄時，應(yīng)按要求先將審批項目、子項報省編辦審核并賦碼后，納入《廣東省行政許可事項通用目錄》統(tǒng)一管理。通過編制通用目錄，實現(xiàn)了省市縣同一審批事項名稱相同，同一層級同一審批事項的子項設(shè)置、實施依據(jù)、審批對象相同，為推行行政許可標(biāo)準(zhǔn)化奠定了基礎(chǔ)。

（二）發(fā)布行政許可地方標(biāo)準(zhǔn)，搭建行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的基本框架。為全方位規(guī)范行政許可事項實施的基本要素和內(nèi)容，廣東省以方便群眾和解決問題為導(dǎo)向，編制發(fā)布《行政許可事項辦事指南編寫規(guī)范》、《行政許可事項業(yè)務(wù)手冊編寫規(guī)范》兩項地方標(biāo)準(zhǔn)。在形式上，以辦事指南和業(yè)務(wù)手冊規(guī)范行政許可行為，也就是從內(nèi)外兩個角度，規(guī)定每項行政許可事項都要編制辦事指南和業(yè)務(wù)手冊。其中，辦事指南是群眾辦事的具體指引，以方便群眾為出發(fā)點，突出簡明扼要、圖文并茂、通俗易懂、清晰準(zhǔn)確的要求，為群眾辦事發(fā)揮“導(dǎo)航”和“指南”的作用；業(yè)務(wù)手冊是規(guī)范和指導(dǎo)內(nèi)部審批行為的準(zhǔn)則，以規(guī)范行政許可權(quán)力運行和便于審批人員遵從為出發(fā)點，突出嚴(yán)格規(guī)范、明確具體、量化清晰的要求，發(fā)揮“限權(quán)制權(quán)”和“操作說明”的作用。在內(nèi)容上，從要素、流程、服務(wù)、裁量基準(zhǔn)和監(jiān)督檢查等方面優(yōu)化行政許可的實施。行政許可標(biāo)準(zhǔn)的要素包括事項名稱、受理范圍、辦理依據(jù)、實施機關(guān)、許可條件、申請材料、辦理時限、許可收費等。流程包括辦理流程圖、預(yù)約、申請、受理、審查配合（審查）、獲取辦理結(jié)果（決定）等。服務(wù)包括受理地點、申請人權(quán)利和義務(wù)、咨詢、辦理進程查詢、法律救濟等。裁量基準(zhǔn)是通過制定量化表及使用清晰、明確的語言，明確各環(huán)節(jié)的審查內(nèi)容及要求、程序、方法、判定標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督檢查主要是明確書面檢查、實地檢查、定期檢驗、抽樣檢查檢驗檢測、年檢、誠信檔案、分類監(jiān)管、投訴舉報等方式及其內(nèi)容。這兩項地方標(biāo)準(zhǔn)為編寫辦事指南和業(yè)務(wù)手冊提供了清晰指引，為規(guī)范和優(yōu)化行政許可，解決辦事條件模糊、環(huán)節(jié)繁瑣、時限過長等突出問題，搭建了基本框架。

（三）組織編寫辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，推動行政許可流程再造。為使標(biāo)準(zhǔn)化的理念、方法和要求體現(xiàn)于行政許可的各環(huán)節(jié)、各要素，廣東省推動各地各部門為每項行政許可編寫辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，并將優(yōu)化重組要素、梳理再造流程和細(xì)化量化裁量基準(zhǔn)貫穿其中。一是優(yōu)化重組行政許可要素。按照合法合理、清晰明確、管用有效的原則，對行政許可事項的各要素進行優(yōu)化和規(guī)范，重點是規(guī)范受理范圍、簡化申請材料、明確審批條件、嚴(yán)格審批時限。具體來說，就是依法清楚列明行政許可事項適用的申請人、申請內(nèi)容及申請條件，嚴(yán)格將申請材料的種類、數(shù)量等限制在必要的最小范圍之內(nèi)，準(zhǔn)確列明準(zhǔn)予批準(zhǔn)的條件和不予批準(zhǔn)的情形，全面清理“模糊條款”和“兜底條款”，對外公開承諾辦結(jié)時限，對內(nèi)明確各環(huán)節(jié)的辦理時限。二是梳理再造行政許可流程。按照方便群眾的要求，將行政許可分為簡單事項、一般事項、重大（復(fù)雜）事項三種類型進行流程再造。對只需要書面形式審查的簡單事項推行“即來即辦”或“立等可取”；對專業(yè)化程度較高，需要到現(xiàn)場進行實質(zhì)性審查的一般事項，探索將審查、決定環(huán)節(jié)和人員合并，實行“審決合一”；對涉及特殊程序、特殊政策或者跨層級的重大（復(fù)雜）事項，建立健全會商會審機制，探索跨層級、跨部門的扁平化、并聯(lián)化辦理。三是細(xì)化量化自由裁量基準(zhǔn)。按照同一審批事項同等條件的無差別辦理要求，通過明確受理條件、量化審查標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化判定情形，有效壓減自由裁量空間和人為主觀因素的影響。具體來說，就是采用量化表的方式，圍繞申請材料是否齊全、是否符合法定形式、是否屬于受理范圍、是否符合申請條件、是否存在特殊政策限制等內(nèi)容細(xì)化受理條件，圍繞書面審查、實地核查及專家評審、技術(shù)審查等的審查程序、內(nèi)容、要求、方法和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容編制審查標(biāo)準(zhǔn)，圍繞通過、不通過的情形編制決定環(huán)節(jié)的判定標(biāo)準(zhǔn)，特別是要按照“否定必有依據(jù)”的要求列出負(fù)面清單。

（四）建設(shè)“一門一網(wǎng)式”政務(wù)平臺，推動行政許可標(biāo)準(zhǔn)線上線下融合應(yīng)用。為使行政許可標(biāo)準(zhǔn)真正發(fā)揮作用，廣東省大力推進“一門一網(wǎng)式”政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，通過信息化、集成化等手段，推動行政許可標(biāo)準(zhǔn)進廳入網(wǎng)、落地生根。一是探索標(biāo)準(zhǔn)的信息化應(yīng)用，推行“一網(wǎng)式”運行。2013年以來，廣東省大力推進覆蓋省市縣鎮(zhèn)村五級的網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，組織開發(fā)“廣東省行政許可事項目錄管理系統(tǒng)”，并打造網(wǎng)上公共審批系統(tǒng)和網(wǎng)上統(tǒng)一申辦受理平臺，與目錄管理系統(tǒng)無縫對接，將標(biāo)準(zhǔn)固化到系統(tǒng)當(dāng)中，推動各級各部門行政許可事項全面進駐，對行政許可全過程實行自動化、信息化控制，做到標(biāo)準(zhǔn)化審批、節(jié)點留痕、過程可溯、差錯可糾、責(zé)任可追，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、在線審批、在線咨詢。二是探索標(biāo)準(zhǔn)的集成化應(yīng)用，推行“一門式”辦理。2015年以來，廣東省探索開展“一門式”政務(wù)服務(wù)模式改革，將各級實體辦事大廳按部門分設(shè)的辦事窗口整合為綜合服務(wù)窗口，由行政服務(wù)中心人員嚴(yán)格按照行政許可標(biāo)準(zhǔn)，在前臺綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一受理，部門審批人員在后臺分類審批，再由前臺綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一出件。這種由行政服務(wù)中心集中受理的行政許可模式，既需要行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的支撐，更是落實行政許可標(biāo)準(zhǔn)的重要手段。通過“一門一網(wǎng)式”改革，廣東省基本做到同一事項名稱一致、條件一致、材料一致，部分地區(qū)甚至實現(xiàn)行政許可的跨層級、跨部門、跨區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)化“通辦”。

二、改革探索中的難點分析

經(jīng)過近5年的探索和實踐，廣東省行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了成效，積累了經(jīng)驗。但在推進過程中，仍有一些難點問題亟待破解。

（一）法定依據(jù)不充分，標(biāo)準(zhǔn)制定效力存疑。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十四至十七條的規(guī)定，行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的依據(jù)是法律、法規(guī)和規(guī)章，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。但是，在現(xiàn)實中由于以往立法不夠完善、法制建設(shè)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展等原因，法律法規(guī)規(guī)章并不能夠?qū)π姓S可的所有內(nèi)容進行規(guī)范，尤其是立法中大量使用模糊條款、兜底條款的表述，如“其他”、“相關(guān)的”、“相應(yīng)的”等，使得行政許可權(quán)力存在大量“留白”空間。因此，在行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的推進過程中，政府及其部門需要通過制定規(guī)范性文件和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對這些“留白”進行補充完善，對自由裁量進行細(xì)化量化，以便于操作執(zhí)行和監(jiān)督檢查。例如，佛山市南海區(qū)在推進標(biāo)準(zhǔn)化試點過程中，結(jié)合本地實際，在法定范圍內(nèi)對508個行政許可和公共服務(wù)事項的兜底條款、模糊條款進行清理，制定了詳細(xì)的實施標(biāo)準(zhǔn)，其中具體化192項、刪除172項、提請上級明確179項。但按照依法行政的法律優(yōu)先和法律保留原則，地方政府沒有權(quán)力自主設(shè)定門檻和條件，因此，這些具體化標(biāo)準(zhǔn)的法定效力仍存疑。許多地方和部門都普遍存在這樣的疑慮：政府是否有權(quán)力制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在遇到復(fù)議或訴訟時，這些標(biāo)準(zhǔn)能否得到法律支持。

（二）法律授權(quán)不到位，流程再造障礙重重。行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作既是規(guī)范行為的過程，更是流程再造的過程。尤其是立法的滯后性帶來的申請材料過多、審批條件不合理、辦事環(huán)節(jié)繁瑣等問題，更應(yīng)在行政許可標(biāo)準(zhǔn)化中予以簡化和優(yōu)化，提升辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。例如，廣東省惠州市對572項行政許可和公共服務(wù)事項進行清理，壓減辦事環(huán)節(jié)278個、減少提交材料243份、壓減辦事時間50%以上。但國家的法律制度是自上而下設(shè)置的，國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院部委規(guī)章規(guī)范了行政許可事項的主要內(nèi)容，因此在缺乏充分法定授權(quán)的前提下，地方政府編制行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)時，無法根據(jù)實際對上位法設(shè)置的內(nèi)容進行修改和完善，面臨著合法性與合理性、必要性之間的沖突。一些部門往往以有法定依據(jù)為理由，拒絕對行政許可事項進行簡化和優(yōu)化，即使部門按要求對許可流程進行改革也心存疑慮，擔(dān)憂在復(fù)議或訴訟中敗訴。這些因素均導(dǎo)致行政許可標(biāo)準(zhǔn)化推動過程中，流程再造困難重重。

（三）體制機制不健全，許可標(biāo)準(zhǔn)難以實施。在制定和出臺行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)后，標(biāo)準(zhǔn)如何實施成了最關(guān)鍵的問題。由于缺少實施的載體和推動實施的制度，許多地方厚厚的一本標(biāo)準(zhǔn)放在辦事大廳的窗口，群眾、審批人員都不使用，標(biāo)準(zhǔn)就喪失了意義。尤其是圍繞不同“主題服務(wù)”探索編制的多部門多事項的聯(lián)合許可標(biāo)準(zhǔn)，在實際實施中遇到不少困難和問題。一方面，許多法律法規(guī)規(guī)章都是由部門起草、“條條”為主進行貫徹執(zhí)行，某些行業(yè)或領(lǐng)域不同法律、法規(guī)、規(guī)章之間存在一定的沖突或者矛盾，在制定聯(lián)合許可標(biāo)準(zhǔn)時，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，在建設(shè)工程許可領(lǐng)域，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。另一方面，由于部門普遍按照各自“條條”的法律法規(guī)規(guī)章開展行政許可，對牽頭開展相關(guān)聯(lián)合許可活動一般積極性不高，有的部門甚至擔(dān)心承擔(dān)牽頭工作可能帶來額外的責(zé)任?，F(xiàn)實中也有將牽頭組織的工作交由行政服務(wù)中心承擔(dān)的做法，但囿于行政服務(wù)中心的事業(yè)單位性質(zhì)，效果并不明顯。

三、進一步深化改革的對策建議

（一）堅持依法行政與改革創(chuàng)新相結(jié)合，解決標(biāo)準(zhǔn)的法定效力問題。堅持用法治理念和法治思維推動行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作，嚴(yán)格按照法定的內(nèi)容、權(quán)限、程序梳理和編制行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)，使行政許可標(biāo)準(zhǔn)真正成為政府部門依法實施行政許可、群眾依法辦事的重要載體。同時，又要從實際出發(fā)，以最大限度方便企業(yè)和群眾辦事為目的，加強在法制框架內(nèi)大膽探索、大膽創(chuàng)新，對立法“留白”的地方進行補充完善，并大力推進行政許可事項流程再造，逐步建立起符合地方實際的行政許可標(biāo)準(zhǔn)化體系。解決兩者之間的矛盾，迫切需要國家層面加快建立健全依法改革、依法創(chuàng)新的法制保障機制，明確行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、適用對象、程序、要求及其效力等，在依法行政與改革創(chuàng)新之間達到平衡。

（二）堅持優(yōu)化實施與規(guī)范管理相結(jié)合，解決標(biāo)準(zhǔn)的普遍推廣問題。一方面，要按照辦事環(huán)節(jié)盡可能簡、申請材料盡可能少、審批時限盡可能短的要求，全面推動行政許可流程再造，整合優(yōu)化多部門多事項的聯(lián)合許可標(biāo)準(zhǔn)，最大限度提升行政效能和服務(wù)質(zhì)量，最大限度優(yōu)化行政許可的實施、評估和監(jiān)督。另一方面，要按照行政許可項目名稱統(tǒng)一、編碼統(tǒng)一、要素統(tǒng)一、形式統(tǒng)一的要求，全面規(guī)范行政許可事項的管理，逐步實現(xiàn)審批無差別辦理。尤其是加快編制覆蓋國家、省、市、縣四級的行政許可事項通用目錄，編制全國統(tǒng)一的行政許可國家標(biāo)準(zhǔn)，全方位規(guī)范行政許可事項及其基本要素、內(nèi)容和形式，破解以往不同地區(qū)行政許可標(biāo)準(zhǔn)不同，標(biāo)準(zhǔn)無法推廣適用的問題。

（三）堅持限權(quán)制權(quán)與提升服務(wù)相結(jié)合，解決標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)外適用問題。區(qū)分設(shè)置面對人民群眾的辦事指南和面對審批人員的業(yè)務(wù)手冊，有效解決部分地區(qū)不區(qū)分內(nèi)外適用對象、籠統(tǒng)編制一個行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的對外不夠簡潔，人民群眾難以閱讀理解，對內(nèi)不夠詳盡，審批人員難以參照執(zhí)行的問題。具體來說，就是要按照對內(nèi)監(jiān)控細(xì)致嚴(yán)格的要求，繪制準(zhǔn)確、詳細(xì)、清晰的權(quán)力流程，最大限度限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)和規(guī)范審批行為，進一步扎牢行政許可的“籠子”，有力規(guī)范行政許可權(quán)運行；按照對外服務(wù)便捷友好的要求，構(gòu)建人性化服務(wù)平臺，最大限度方便群眾辦事和降低辦事成本，構(gòu)建起方便人民群眾辦事的便捷、暢通、高效的“綠色通道”，有效推動法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府建設(shè)。

（四）堅持許可標(biāo)準(zhǔn)化與信息化相結(jié)合，解決標(biāo)準(zhǔn)的實施應(yīng)用問題。行政許可標(biāo)準(zhǔn)的生命在于實施應(yīng)用。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革的背景下，廣東省通過信息化的手段，將行政許可標(biāo)準(zhǔn)變成了有生命的“符號”在網(wǎng)上運行。行政許可標(biāo)準(zhǔn)化要以信息化平臺為載體才能取得實效，信息化平臺要以行政許可標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)才能得到應(yīng)用。在推進行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作中，要注意與信息化融合，充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢。

（作者系廣東省編辦行政審批制度改革辦公室副主任）