郭子平

政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展及演進(jìn)方向探討

郭子平

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)，其對(duì)政務(wù)服務(wù)中心的要求也將不斷提高。政務(wù)服務(wù)中心經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，從空間集中式的1.0版政務(wù)服務(wù)中心，到審批集成式的2.0版政務(wù)服務(wù)中心，再到服務(wù)精準(zhǔn)式的3.0版政務(wù)服務(wù)中心，折射了政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新，響應(yīng)的是公眾訴求和百姓關(guān)切。在供給側(cè)改革的背景下，應(yīng)探索更為全面、豐富、多樣的政務(wù)服務(wù)中心。

政務(wù)服務(wù)；創(chuàng)新；演進(jìn)

黨十八屆三中全會(huì)提出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要主動(dòng)適應(yīng)和積極引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為“先手棋”，以深化行政審批制度改革為突破口，持續(xù)發(fā)力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)現(xiàn)代政府。政務(wù)服務(wù)中心作為政務(wù)服務(wù)的主要載體，各地經(jīng)過(guò)多年來(lái)的不斷探索和優(yōu)化完善，在推進(jìn)行政審批制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越大的杠桿撬動(dòng)作用。但同時(shí)也要看到，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)，其對(duì)政務(wù)服務(wù)中心的要求也將不斷提高。本文在梳理分析政務(wù)服務(wù)中心不同發(fā)展階段的特征脈絡(luò)及對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變影響的基礎(chǔ)上，對(duì)其轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向和路徑進(jìn)行了初步探討。

一、空間集中式的1.0版政務(wù)服務(wù)中心

20世紀(jì)90年代，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為更好地發(fā)揮政府在擴(kuò)大開(kāi)放、促進(jìn)發(fā)展中的作用，在招商引資、吸引企業(yè)入駐的過(guò)程中，集中審批的場(chǎng)所應(yīng)運(yùn)而生。1995年，地處改革開(kāi)放前沿的深圳在全國(guó)率先成立對(duì)外投資服務(wù)中心，對(duì)外資項(xiàng)目開(kāi)展集中審批。1999年，浙江金華設(shè)立了集中辦事大廳，將46個(gè)具有審批許可權(quán)的部門(mén)集中起來(lái)，采用柜臺(tái)的方式向申請(qǐng)人提供審批服務(wù)。2004年，江蘇鎮(zhèn)江在全國(guó)率先推出行政審批服務(wù)“兩集中兩到位”，試圖打破行政審批簡(jiǎn)單的物理聚合，在人員、職能配置上進(jìn)行突破。2011年，《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2011］22號(hào)）提出，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的主要載體。自此，各地冠以行政服務(wù)大廳、政務(wù)服務(wù)中心、集中辦事大廳的“一站式”審批場(chǎng)所不斷涌現(xiàn)，到2012年底，全國(guó)已經(jīng)建立了超過(guò)3000家各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心。

這一階段政務(wù)服務(wù)中心的最大特點(diǎn)是，打破了過(guò)去政府各職能部門(mén)單家獨(dú)院的分散式、封閉式的審批格局，通過(guò)物理空間即辦公場(chǎng)地的集中，將原來(lái)由不同大院不同辦公室提供審批的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥淮髲d不同柜臺(tái)的服務(wù)方式，形成了政務(wù)服務(wù)“一門(mén)式”超市型格局。行政相對(duì)人辦事基本上只進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心這個(gè)門(mén)即可找全各部門(mén)，且各部門(mén)在統(tǒng)一公開(kāi)的服務(wù)場(chǎng)所提供審批服務(wù)，置于公眾的監(jiān)督下，工作的透明度和規(guī)范性較進(jìn)入中心之前都有大幅的提升，服務(wù)型政府的特征逐漸凸顯。特別是后期部分地區(qū)探索的行政審批“兩集中兩到位”模式，即部門(mén)行政審批職能向一個(gè)科室集中、承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中，通過(guò)職能歸并突破了原有的審批運(yùn)行體制，拆除了審批過(guò)程中同一部門(mén)不同科室、人員之間的壁壘，取消了分散的審批環(huán)節(jié)，一定程度上解決了審批部門(mén)內(nèi)部環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，提高了行政效率。這一階段的政務(wù)服務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮的是類似中介者或組織者的角色，不直接介入各部門(mén)內(nèi)部審批事項(xiàng)和流程，主要是為來(lái)辦事的行政相對(duì)人提供引導(dǎo)服務(wù)，為入駐中心的職能部門(mén)提供辦公配套服務(wù)，對(duì)審批部門(mén)進(jìn)行必要的監(jiān)督，維持良好的政務(wù)服務(wù)秩序。

這種模式的局限在于，僅僅涉及各職能部門(mén)審批事項(xiàng)的物理集中，行政相對(duì)人進(jìn)了一個(gè)門(mén)但可能還需跑多個(gè)窗；跑的辦事點(diǎn)少了但跑的次數(shù)和天數(shù)未必會(huì)少；能辦成什么事要看政府各職能部門(mén)在政務(wù)服務(wù)中心的窗口下放了哪些權(quán)限。特別是涉及跨部門(mén)審批事項(xiàng)時(shí)，流程優(yōu)化和再造非常困難，例如，投資建設(shè)項(xiàng)目的審批效率低，一直都是老大難問(wèn)題。由于部門(mén)權(quán)力分立，各部門(mén)之間存在重復(fù)的審批環(huán)節(jié)。僅以材料查驗(yàn)為例，同一建設(shè)項(xiàng)目在不同審批部門(mén)辦理審批事項(xiàng)或相同審批部門(mén)辦理不同審批事項(xiàng)時(shí)，建設(shè)單位的證件材料每次都需要提供，部門(mén)每次都要查驗(yàn)。說(shuō)到底，政務(wù)服務(wù)中心提供的是一種單向（由職能部門(mén)向行政相對(duì)人）的政務(wù)服務(wù)供給。其根源在于只是簡(jiǎn)單的服務(wù)優(yōu)化，沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變政府職能，未能深入審批權(quán)力內(nèi)部的調(diào)整和部門(mén)間事項(xiàng)、環(huán)節(jié)、要件的整合，行政審批制度沒(méi)有發(fā)生內(nèi)在的改變，從而審批改革的成效、服務(wù)對(duì)象的感受大打折扣。此外，這一階段，相關(guān)部門(mén)的審批和監(jiān)督職能往往是在同一科室，由于審批較為簡(jiǎn)單，而監(jiān)管難度大，在人力有限的情況下，部門(mén)更愿意審批，而不愿意監(jiān)管，從而造成“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象普遍存在。

二、審批集成式的2.0版政務(wù)服務(wù)中心

黨的十八大以后，新一屆政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，不斷取消和下放了行政審批事項(xiàng)，不再保留“非行政許可審批”，釋放了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，提升了政府治理能力現(xiàn)代化水平。在這一過(guò)程中，成都武侯區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川市等地成立了行政審批局，探索“一顆印章管審批”，形成了一種新的審批模式。行政審批局打破了傳統(tǒng)的審批職能按部門(mén)設(shè)置的方式，將原來(lái)分散在各個(gè)職能部門(mén)的審批進(jìn)行歸并整合由行政審批局這一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使，并實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)人員、轉(zhuǎn)權(quán)力，而各職能部門(mén)主要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能。同時(shí)，推行“一窗式”綜合受理模式，申辦者只需在一個(gè)窗口遞交所有材料，材料錄入系統(tǒng)后，各個(gè)工作崗位分別在線上履行許可工作，通過(guò)“讓材料多跑腿，申請(qǐng)者少跑路”，實(shí)現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)和時(shí)限的大幅壓縮，大大地方便了行政相對(duì)人。

這一階段政務(wù)服務(wù)中心的最大特點(diǎn)是，審批改革由簡(jiǎn)單的空間集中延伸至政府各部門(mén)職能的重構(gòu)和流程的根本性再造。一是審批主體由多元轉(zhuǎn)為單一，即由進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心的多職能部門(mén)后臺(tái)分別審批轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮钊氲綑?quán)力內(nèi)部的行政審批局一家審批，較好地解決了審批權(quán)力碎片化問(wèn)題，使原本最難解決的跨部門(mén)事項(xiàng)流程問(wèn)題變成了內(nèi)部事務(wù)，管住了分散在各個(gè)部門(mén)的政府的手，有效地遏制了行政審批的體外循環(huán)，由此也就降低了溝通、協(xié)調(diào)的成本，扯皮打架現(xiàn)象隨之減少，行政審批力量集中了，效率也就相應(yīng)提高了。

二是審批和監(jiān)管較好地實(shí)現(xiàn)了分離，即事前的審批是審批局，但事中事后的監(jiān)管則在各職能部門(mén)，這種監(jiān)管不僅更加專注和專業(yè)，而且與審批局相互制約和監(jiān)督，提高了監(jiān)管質(zhì)量。

三是推行了行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化操作，歸納行政審批過(guò)程的規(guī)律性、重復(fù)性、循環(huán)性特征，對(duì)行政審批事項(xiàng)、要件、流程、辦事指南進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，使得每一個(gè)審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件更加明確，審批程序更加簡(jiǎn)便，審批行為更加透明，不僅進(jìn)一步界定了政府部門(mén)的權(quán)力邊界，嚴(yán)格限制了工作人員的自由裁量權(quán)，而且真正實(shí)現(xiàn)了為不同窗口不同人員提供“無(wú)差別審批”，這恰恰是建設(shè)服務(wù)型政府、現(xiàn)代政府的重要機(jī)制支撐。政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)成立行政審批局，將審批部門(mén)的審批職能整合在一起，使政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能從管理協(xié)調(diào)變?yōu)橹苯有惺箤徟?wù)職能，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)外審批服務(wù)的整體化。藉此，編制部門(mén)可以將改革成果固化，重置政府部門(mén)的審批、服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法等職權(quán)職責(zé)，倒推各單位崗位職責(zé)人員配備，核減職能弱化領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制，整合職能交叉重疊領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制配置，形成分工合理、權(quán)責(zé)一致的機(jī)構(gòu)編制配置機(jī)制。這種模式從審批職能整合的角度解決了長(zhǎng)期影響審批效率的部門(mén)“各自為政”的體制問(wèn)題，有力促進(jìn)了“重審批、輕服務(wù)，重審批、輕監(jiān)管”等問(wèn)題的解決，但其著重點(diǎn)主要是在審批方面，仍有繼續(xù)優(yōu)化和改進(jìn)的空間。根據(jù)現(xiàn)代政府治理要求，政府運(yùn)行不是以管理過(guò)程而是以問(wèn)題為導(dǎo)向，不是按照管理職責(zé)而是為公民需求提供服務(wù)，應(yīng)按照公民的生活軌跡整合政府的服務(wù)職能。如何利用政府信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享運(yùn)用，通過(guò)政府信息數(shù)據(jù)比對(duì)而實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)資料的最簡(jiǎn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一證通辦、同城通辦，如何將窗口一線直接收集到的行政相對(duì)人訴求進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，從而為進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)、提高精度、轉(zhuǎn)化決策、及時(shí)回應(yīng)等方面有待不斷探索和提升。

三、服務(wù)精準(zhǔn)式的3.0版政務(wù)服務(wù)中心

在新的政府治理時(shí)代，強(qiáng)調(diào)要由政府“唱獨(dú)角戲”、“跳獨(dú)桿舞”的單中心管控模式，演進(jìn)為政府主導(dǎo)下協(xié)同共治，充分發(fā)揮各利益相關(guān)者在公共事務(wù)管理中的作用。適應(yīng)新的政府治理要求，做好行政審批的減法、公眾服務(wù)的加法，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)活力和民生幸福的乘法，3.0版的政務(wù)服務(wù)中心將更加注重建立縱橫交互、內(nèi)外聯(lián)結(jié)的協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)間的整體性運(yùn)作；更加注重整體集成構(gòu)建，系統(tǒng)配置服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)管理方式“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”；更加注重從需求出發(fā)為群眾提供全方位、立體化、精準(zhǔn)式的服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，建設(shè)3.0版本的政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)從以下方面著手：

（一）打造政府完善職能展示的統(tǒng)一門(mén)戶

從市民對(duì)政府服務(wù)整體化的要求而言，政務(wù)服務(wù)中心不僅僅是審批中心，而是政府對(duì)外服務(wù)的統(tǒng)一門(mén)戶。因此，新一代的政務(wù)服務(wù)中心以大服務(wù)的理念，在傳統(tǒng)的審批服務(wù)功能基礎(chǔ)上，擴(kuò)展其他政府服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)等受理功能，使之成為一個(gè)便民服務(wù)綜合受理平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)群眾各渠道的服務(wù)信息統(tǒng)一處理，在建立統(tǒng)一實(shí)體辦事大廳、網(wǎng)上辦事大廳的基礎(chǔ)上，將12345等各種政府服務(wù)熱線進(jìn)行整合，將熱線服務(wù)機(jī)構(gòu)納入政務(wù)服務(wù)中心，并將城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理機(jī)構(gòu)納入政務(wù)服務(wù)中心。政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)統(tǒng)一的門(mén)、網(wǎng)、線、端、格（即實(shí)體辦事大廳、網(wǎng)上辦事大廳、熱線電話、自助終端、網(wǎng)格管理員）等多種載體統(tǒng)一受理群眾服務(wù)需求，分類整理服務(wù)對(duì)象的需求，及時(shí)派發(fā)給對(duì)應(yīng)職能部門(mén)進(jìn)行處理，同時(shí)再將最終辦理情況反饋給服務(wù)對(duì)象。對(duì)于屬于市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)需求，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)向服務(wù)對(duì)象提供相關(guān)的信息和渠道。這不僅整合了社會(huì)上各類政府服務(wù)資源，為各類公共服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)主體搭建了展示平臺(tái)，使政務(wù)服務(wù)中心成為服務(wù)的平臺(tái)型黃頁(yè)，而且為后臺(tái)大數(shù)據(jù)分析匯聚了更廣泛且具有針對(duì)性的基礎(chǔ)服務(wù)數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)反哺統(tǒng)一門(mén)戶建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）打造政府監(jiān)管審批信息的交互平臺(tái)

政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)建立統(tǒng)一信息平臺(tái)，打通各政府部門(mén)的審批、管理系統(tǒng)，使各部門(mén)的審批信息、證照信息等實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享；通過(guò)匯集門(mén)、網(wǎng)、線、端、格的信息，全面掌握群眾服務(wù)需求和意見(jiàn)訴求的信息，這些信息及時(shí)傳送給相關(guān)部門(mén)，為政府服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法提供準(zhǔn)確依據(jù)。通過(guò)推行網(wǎng)格化管理，實(shí)施“一口受理、分類處置、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一反饋”運(yùn)行機(jī)制，將政府服務(wù)熱線、城管、社區(qū)服務(wù)等各部門(mén)系統(tǒng)資源整合進(jìn)統(tǒng)一平臺(tái)，全過(guò)程跟蹤、督辦、評(píng)價(jià)各層級(jí)、各部門(mén)的行政審批、社會(huì)管理、城市管理、治安管理等問(wèn)題處置情況，建立起準(zhǔn)確收集信息、迅速聯(lián)動(dòng)、有效處置的社會(huì)管理服務(wù)模式。政務(wù)服務(wù)中心擁有大量的信息資料，對(duì)集中沉淀的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、篩選、整理、辨識(shí)、挖掘成為一項(xiàng)重要工作。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)的真實(shí)訴求，提煉共性的需求提供集約性的高效服務(wù)，區(qū)分個(gè)性需求提供針對(duì)性的精準(zhǔn)服務(wù)，為政府找到公共服務(wù)的最大“公約數(shù)”，為政府科學(xué)決策提供可行的依據(jù)。依據(jù)社會(huì)服務(wù)需求可以倒推出政府職能應(yīng)該如何設(shè)置，哪些職能可以向內(nèi)轉(zhuǎn)、向外轉(zhuǎn)，職能部門(mén)應(yīng)該如何設(shè)置職能，甚至精細(xì)到人員崗位的配置，都可以逐一進(jìn)行規(guī)劃，從而提高政府資源供給的質(zhì)量和效率。

（三）打造政府主動(dòng)智能服務(wù)的集合中心

3.0版政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)平臺(tái)整合、職能整合、大數(shù)據(jù)運(yùn)用，將使政府服務(wù)水平邁上新的臺(tái)階。

一是服務(wù)形式多元化。除了實(shí)體大廳“一窗式”辦外，還能實(shí)現(xiàn)微信自辦、在家網(wǎng)辦、網(wǎng)格員上門(mén)幫辦、智能自助終端在社區(qū)自辦，在各種平臺(tái)和終端上開(kāi)展實(shí)體大廳的業(yè)務(wù)，既實(shí)現(xiàn)了多元服務(wù)，也讓實(shí)體大廳變得更“輕”。政務(wù)服務(wù)中心對(duì)行政相對(duì)人提供移動(dòng)終端上的服務(wù)，用戶只需要通過(guò)點(diǎn)擊屏幕就能獲得全程服務(wù)，使政務(wù)服務(wù)擺脫時(shí)間、空間的限制，部分服務(wù)甚至實(shí)現(xiàn)全年無(wú)間隙提供。

二是服務(wù)過(guò)程虛擬化。通過(guò)數(shù)據(jù)信息的收集，特別是政府部門(mén)之間的辦事信息、證照信息的互聯(lián)互通，可全面簡(jiǎn)化辦事流程，在辦事群眾身份驗(yàn)證后，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)可以直接完成審批，而不需要其提交證明材料，一證通辦、全城通辦得以現(xiàn)實(shí)。全程留痕、隨時(shí)督察，督促工作人員優(yōu)質(zhì)高效地完成審批。通過(guò)行政相對(duì)人留下的數(shù)據(jù)和信息對(duì)其行為進(jìn)行比對(duì)分析，促進(jìn)其提高社會(huì)誠(chéng)信度。

三是服務(wù)方式主動(dòng)化。政務(wù)服務(wù)中心可以利用獲取的信息，為服務(wù)對(duì)象提供所需的主動(dòng)服務(wù)。如在服務(wù)開(kāi)始前，通過(guò)數(shù)據(jù)分析主動(dòng)為符合條件的社區(qū)老年人、殘疾人提供辦理優(yōu)待證服務(wù)，或推送與其相關(guān)的公共政策；在服務(wù)結(jié)束后，智能判斷審批事項(xiàng)的階段性和時(shí)效性，并進(jìn)行跟蹤提醒。網(wǎng)格員可以手持與自助辦事智能終端互聯(lián)的APP移動(dòng)終端，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)居民辦事不出家門(mén)。

特別強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)中心在統(tǒng)一受理群眾服務(wù)需求時(shí)，對(duì)于涉及敏感以及保密信息，服務(wù)中心應(yīng)自動(dòng)將事件分撥至紀(jì)委、政法委、信訪等黨委部門(mén)處置辦理，并設(shè)置相關(guān)防火墻裝置，確保信息安全可控。

綜上所述，從單一的政務(wù)服務(wù)窗口到集中辦公的政務(wù)服務(wù)大廳再到審批集成式的政務(wù)服務(wù)中心，折射的是政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新，呼應(yīng)的是公眾訴求和百姓關(guān)切。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，群眾對(duì)訴求的覺(jué)醒、互聯(lián)網(wǎng)天然的革命特質(zhì)對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)流程的沖擊，勢(shì)必加速政務(wù)服務(wù)職能進(jìn)一步集中。在當(dāng)前供給側(cè)改革的背景下，我們理應(yīng)探索建設(shè)職能更全面、內(nèi)容更豐富、形式更多樣、渠道更寬廣、定義更聚焦的政務(wù)服務(wù)中心，不負(fù)公眾期待，不負(fù)時(shí)代使命。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D630

A

1673-5706（2016）03-0047-04

2016-03-27

郭子平，深圳市龍崗區(qū)委常委、區(qū)委（區(qū)政府）辦公室主任、博士。