■ 邵挺 王金照

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心

美國(guó)公共政策評(píng)估體系的運(yùn)行情況及啟示
——以馬薩諸塞州公共住房政策為例

■ 邵挺 王金照

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心

[目的/意義]借鑒美國(guó)麻州公共住房評(píng)估體系方法，對(duì)我國(guó)建立并完善科學(xué)合理的公共政策評(píng)估體系，有一定參考意義。[方法/過(guò)程] 麻州公共住房評(píng)估體系具有程序化、規(guī)范化、權(quán)威性等特點(diǎn)，政府部門利用計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)，負(fù)責(zé)事前資質(zhì)審核、準(zhǔn)入條件評(píng)估和事中的建設(shè)進(jìn)度評(píng)估。另外，由各個(gè)利益相關(guān)方、學(xué)者等組成的咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)事后政策效果評(píng)估，并監(jiān)督相關(guān)部門提出相應(yīng)的反饋意見(jiàn)。[結(jié)果/結(jié)論] 美國(guó)麻州公共住房評(píng)估體系對(duì)完善政府部門出臺(tái)的公共住房政策，提高政策的有效性和針對(duì)性，都發(fā)揮了較重要的作用。

公共住房政策 評(píng)估體系 美國(guó)馬薩諸塞州

1 美國(guó)麻州公共住房管理體制

在美國(guó)，各州對(duì)公共住房（Public housing 或者Affordable housing）的界定標(biāo)準(zhǔn)不一。麻州的公共住房定義是：收入占當(dāng)?shù)刂形粩?shù)收入80%的家庭，能夠租賃或購(gòu)買得起的住房，就叫公共住房。

麻州負(fù)責(zé)全州公共住房建造、融資和管理的機(jī)構(gòu)，是住房和社區(qū)發(fā)展部（Department of Housing and Community Development，以下簡(jiǎn)稱DHCD），于1969年成立。DHCD設(shè)四個(gè)部門：住房發(fā)展和建設(shè)、政策和項(xiàng)目、特殊項(xiàng)目、住房管理，分別負(fù)責(zé)公共住房建設(shè)、項(xiàng)目管理、融資模式創(chuàng)新和與相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通。

除了DHCD，麻州還有兩類機(jī)構(gòu)跟公共住房的運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)。第一類是區(qū)域管理機(jī)構(gòu)（Regional Administering Agencies, 以下簡(jiǎn)稱RAAs），屬于非盈利組織，主要職責(zé)是為州和聯(lián)邦住房保障項(xiàng)目的申請(qǐng)人提供咨詢、申報(bào)等服務(wù)。第二類是地方住房部門（Local Housing Authorities, 以下簡(jiǎn)稱LHAs），負(fù)責(zé)監(jiān)督公共住房建設(shè)、管理住房券項(xiàng)目以及為所在區(qū)域增加公共住房機(jī)會(huì)等。

上述三類機(jī)構(gòu)在公共住房和租金補(bǔ)貼的申請(qǐng)資格、審核信息等方面，有明確分工：

1.1 申請(qǐng)公共住房

麻州在2014年更新了公共住房申請(qǐng)人收入的標(biāo)準(zhǔn)。首先，公共住房針對(duì)低收入的個(gè)人和家庭，也包括老人和殘疾人。老人必須60歲以上，殘疾人須提供證明。具體審核工作由LHAs負(fù)責(zé)。審核通過(guò)后，候選人就會(huì)進(jìn)入等候名單（waiting list）。一般而言，無(wú)家可歸者、退伍軍人以及當(dāng)?shù)鼐用裼袃?yōu)先權(quán)，可以排到名單前列。DHCD負(fù)責(zé)制定全州公共住房的最高租金水平：如果是整個(gè)家庭入住，租金是占到家庭收入的25%～30%；如果是老人和殘疾人入住，租金則占收入的30%。

1.2 申請(qǐng)州租金補(bǔ)助

從20世紀(jì)90年代開始，麻州每年新建公共住房的數(shù)量很少，主要靠發(fā)放租金補(bǔ)助，即從“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變。租金補(bǔ)助項(xiàng)目分為“麻州住房券項(xiàng)目”（MRVP）和“可替代的住房券項(xiàng)目”（AHVP）。住房券由DHCD負(fù)責(zé)額度控制和管理，分為兩類：一類是可流動(dòng)的，跟著租客走，只要住在符合州衛(wèi)生法律的房屋，就能使用住房券；另一類是固定在房屋上的，即住房券只能用于規(guī)定的房屋上。

申請(qǐng)人或家庭的收入水平，必須在聯(lián)邦政府規(guī)定的貧困線的2倍以下。AHVP申請(qǐng)人必須在60歲以下，且符合住在屬于老人和殘疾人公共住房的資格。RAAs或LHA都可以接收申請(qǐng)。申請(qǐng)者可享受低于社會(huì)住房的租金水平。不管使用固定在房屋上還是可移動(dòng)的住房券，個(gè)人支付的租金占收入水平的35%～40%。另外，AHVP個(gè)人支付的租金占收入水平的25%～30%。個(gè)人能夠支付的最高租金跟市場(chǎng)租金的差額，就由住房券上的金額來(lái)彌補(bǔ)。

如果申請(qǐng)聯(lián)邦公共住房和租金補(bǔ)助，程序基本類似，但具體申請(qǐng)條件和標(biāo)準(zhǔn)不一樣。另外，住房券的分類也不同，聯(lián)邦政府分為“補(bǔ)貼住戶的住房券計(jì)劃”（Housing Choice Voucher Program, HCVP，可在符合條件的任何州使用）和“固定在住房上的住房券項(xiàng)目”。本報(bào)告主要介紹州公共住房項(xiàng)目的評(píng)估情況，故略去對(duì)聯(lián)邦公共住房項(xiàng)目的相關(guān)情況介紹。

2 美國(guó)麻州公共住房評(píng)估體系的運(yùn)行情況

麻州公共住房評(píng)估體系由事前、事中、事后評(píng)估組成，事前和事中評(píng)估由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)（主要由DHCD承擔(dān)），借助先進(jìn)的計(jì)算機(jī)輔助管理系統(tǒng)，具有程序化、規(guī)范化等特點(diǎn)。事后政策效果評(píng)估則由專門的咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)，該委員會(huì)由政府部門成員、學(xué)者、居民及其他利益相關(guān)者組成，負(fù)責(zé)出臺(tái)獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告，并有權(quán)要求政府部門及時(shí)給出回復(fù)，以及監(jiān)督政府給出的后續(xù)措施。

麻州公共住房評(píng)估體系具有以下特點(diǎn)：

2.1 評(píng)估目標(biāo)的多元化

低收入住房稅收信貸（Low Income Housing Tax Credits，以下簡(jiǎn)稱LIHTC）和補(bǔ)貼住戶的住房券計(jì)劃（Housing Choice Voucher Program，以下簡(jiǎn)稱HCVP），是當(dāng)前全美占據(jù)主導(dǎo)地位的兩大低收入家庭住房保障政策。兩者的政策目標(biāo)一個(gè)重點(diǎn)在于通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)擴(kuò)大供給（LIHTC），另一個(gè)則在于提高家庭住房可承擔(dān)能力（HCVP）。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)的住房保障政策目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)移到通過(guò)校正這兩種方案，以實(shí)現(xiàn)貧困的分散化、消除種族隔離，即從住房保障的初始目標(biāo)轉(zhuǎn)向范圍更為廣泛的目標(biāo)，包括擴(kuò)大住戶社會(huì)福利水平，如減少貧困集中、提高就業(yè)、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等化，并積極追求經(jīng)濟(jì)效率。

麻州住房保障制度的目標(biāo)，跟聯(lián)邦政府的目標(biāo)基本一致，都要兼顧補(bǔ)充住房缺口、提高住房可承擔(dān)能力和降低貧困集中這3個(gè)核心目標(biāo)，從而避免政策在未來(lái)出現(xiàn)反復(fù)修改進(jìn)而增大糾錯(cuò)成本。

2.2 評(píng)估系統(tǒng)的自動(dòng)化和全程化

麻州在2003年建立了自動(dòng)化計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，用來(lái)監(jiān)督和評(píng)估全州重大公共政策的實(shí)施效果，稱為評(píng)估、衡量和驗(yàn)證系統(tǒng)（Evaluation, Measurement and Verifcation，以下簡(jiǎn)稱EM&V）。公共住房的評(píng)估也通過(guò)這套系統(tǒng)來(lái)執(zhí)行。需要指出的是，評(píng)估環(huán)節(jié)包括事前可行性評(píng)估、事中進(jìn)展評(píng)估和事后效果評(píng)估，EM&V系統(tǒng)主要管理由政府負(fù)責(zé)的事前和事中評(píng)估：

（1）可行性評(píng)估。麻州DHCD先聘請(qǐng)有資質(zhì)的建筑與城市規(guī)劃企業(yè)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)估。

（2）項(xiàng)目進(jìn)展評(píng)估。項(xiàng)目開工后，城市規(guī)劃委員會(huì)又對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估。

（3）居民可負(fù)擔(dān)能力評(píng)估。這是EM&V系統(tǒng)中最重要的一塊內(nèi)容。

比如，波士頓市議會(huì)要求“用于租賃或出售的新建多單元樓房”中必須有10%的比例是用于公共住房。入住者的收入必須不高于當(dāng)?shù)鼐用窨偸杖胫形粩?shù)的60%，相應(yīng)的公共住房租金必須不高于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)租金的60%。舉例說(shuō)，2015年波士頓市的住房市場(chǎng)月租金平均值是2280美元，年租金約是16416美元。如果這些符合住房保障條件的家庭去市場(chǎng)上租房，租金支出約占他們家庭總收入的52.7%。如果入住公共住房，年租金約是9850美元，占家庭總收入的比重就會(huì)降至31.6%。

2.3 評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性

負(fù)責(zé)麻州公共住房評(píng)估的機(jī)構(gòu)，叫公共住房咨詢委員會(huì)（Affordable Housing Advisory Committee，以下簡(jiǎn)稱AHAC），每年按照當(dāng)?shù)亟o出的公共住房建筑和管理計(jì)劃，給州住房和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)（Housing and Community Development Committee）和公共住房所在的市議會(huì)等機(jī)構(gòu)，提交獨(dú)立的“評(píng)估報(bào)告”。

首先，AHAC會(huì)針對(duì)當(dāng)年地方政府提出的公共住房建設(shè)任務(wù)。比如波士頓市在2014—2015年公共住房發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃中，提出“要增加保障房數(shù)量，提高住房密度和可擔(dān)負(fù)性”，評(píng)估委員會(huì)據(jù)此確定了本年度的兩個(gè)評(píng)估重點(diǎn)：（1）是否實(shí)現(xiàn)住房信托基金（Housing Trust Fund，以下簡(jiǎn)稱HTF）的增值。即城市房產(chǎn)價(jià)值每增加100美元，要求0.01美元放到住房信托基金里，該基金主要負(fù)責(zé)給興建公共住房的開發(fā)企業(yè)提供低息貸款。（2）鼓勵(lì)開發(fā)商提高住房密度和興建公共住房。為降低融資成本，允許住房信托基金以較低利率借貸給開發(fā)商。比如，如果低于當(dāng)?shù)刂形粩?shù)收入30%的家庭能夠購(gòu)買得起，興建房屋的開發(fā)商，從住房信托基金的貸款利率就可以從2%降至0；如果低于當(dāng)?shù)刂形粩?shù)收入50%的家庭能夠購(gòu)買得起，開發(fā)商的貸款利率能降到1%。

其次，為完成評(píng)估報(bào)告，咨詢委員會(huì)將聽取隨機(jī)抽取的30家開發(fā)企業(yè)的意見(jiàn)，主要針對(duì)如何更好吸引私人資本進(jìn)入公共住房領(lǐng)域，內(nèi)容包括主要障礙和政策訴求等。以2015年為例，開發(fā)企業(yè)反映的主要是成本和建設(shè)兩方面問(wèn)題：（1）降低成本。要求州和市政府加大公共住房基礎(chǔ)設(shè)施投資，提高公共住房附近區(qū)域的未來(lái)城市交通系統(tǒng)的便利性。按照40B條款，建造公共住房的開發(fā)企業(yè)，可以申請(qǐng)“綜合許可性”（comprehensive permit），容積率可以比市政當(dāng)局分區(qū)規(guī)劃確定的水平提高25%。但考慮到麻州分區(qū)規(guī)劃確定的容積率偏低，開發(fā)企業(yè)希望可以適度提高保障房容積率。最后，減免準(zhǔn)入費(fèi)（permit fee）和污水處理費(fèi)（sewage fee），降低建設(shè)成本。（2）公共住房建設(shè)問(wèn)題。大多數(shù)城市都會(huì)面臨“鄰近社區(qū)反對(duì)公共住房建設(shè)”的問(wèn)題，“不要在我的后花園建房”（not built at my back yard）是美國(guó)根深蒂固的觀點(diǎn)，過(guò)去有很多開發(fā)企業(yè)由于“鄰里強(qiáng)烈反對(duì)”而不能修改土地分區(qū)規(guī)劃（zoning），造成公共住房項(xiàng)目流產(chǎn)。另外，美國(guó)公共住房建設(shè)的流程很多，現(xiàn)在開發(fā)企業(yè)需要分別同許多部門“打交道”，希望可以享受“一站式”服務(wù)。

最后，給出評(píng)估意見(jiàn)。按照前面提到的可持續(xù)性評(píng)估體系，2015年咨詢委員會(huì)給出的評(píng)估意見(jiàn)主要涉及：項(xiàng)目完成情況、受益群體情況和進(jìn)一步的制約因素。

第一，項(xiàng)目完成情況。2015年全州共完成46個(gè)公共住房項(xiàng)目，過(guò)去4年間共完成項(xiàng)目162個(gè)，建造了1萬(wàn)多個(gè)住房單元。其中，50%左右的項(xiàng)目為新建，其余主要是翻修和整治。這跟麻州的稅收體系有關(guān)，開發(fā)企業(yè)的房屋翻修和整治項(xiàng)目，不能享受跟新建項(xiàng)目一樣高的稅收補(bǔ)貼額，開發(fā)企業(yè)就偏向于新建公共住房項(xiàng)目。

第二，受益群體情況。評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，麻州的公共住房項(xiàng)目出現(xiàn)一定空置。另外，高收入家庭入住比例過(guò)高。前幾年，項(xiàng)目覆蓋的低收入家庭占比一般在80%，但去年開始只有不到60%的公共住房為低收入家庭所擁有，高收入家庭占比提高到了15%。另外，公共住房項(xiàng)目一般處在偏僻區(qū)域，交通便利性差，周邊生活等公共配套設(shè)施不足，造成入住者的通勤成本增加、生活品質(zhì)下降，2015年入住者的平均通勤時(shí)間超過(guò)2個(gè)半小時(shí)，比麻州平均水平多了1小時(shí)左右。

第三，規(guī)劃和社區(qū)文化的制約性。受制于過(guò)于僵化的土地分區(qū)規(guī)劃（zoning），比如要求1英畝最小面積和2個(gè)車位的車庫(kù)等，公共住房項(xiàng)目很難滿足這樣的條件。另外，受美國(guó)“不在我的后院建房”的傳統(tǒng)社區(qū)文化影響，政府主導(dǎo)的公共住房項(xiàng)目會(huì)受到周邊居民的極力反對(duì)。開發(fā)周期過(guò)長(zhǎng)、企業(yè)盈利空間小等原因，造成企業(yè)對(duì)開發(fā)公共住房項(xiàng)目的熱情不高，也直接影響了入住時(shí)間。2015年入住者的平均輪侯時(shí)間是2年零3個(gè)月，比前幾年多出半年左右。

2.4 評(píng)估意見(jiàn)的反饋機(jī)制

評(píng)估意見(jiàn)出臺(tái)后，會(huì)第一時(shí)間在DHCD、RAAs和LHAs等相關(guān)機(jī)構(gòu)的主頁(yè)上公布，所有麻州市民都有權(quán)提出進(jìn)一步修改意見(jiàn)。匯總完意見(jiàn)后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)評(píng)估委員會(huì)要對(duì)公眾提出的意見(jiàn)，進(jìn)行解答。同時(shí)，評(píng)估報(bào)告會(huì)直接送給DHCD和LHAs、當(dāng)?shù)厥姓h會(huì)等機(jī)構(gòu)，評(píng)估委員會(huì)有權(quán)要求這些機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估意見(jiàn)給出明確回復(fù)，并對(duì)這些回復(fù)進(jìn)行跟蹤評(píng)估。

3 啟示

中美兩國(guó)不同的國(guó)情和社會(huì)政治體制，決定了各自的公共政策決策和評(píng)估機(jī)制必然會(huì)有差異。但在評(píng)估體系構(gòu)建、指標(biāo)設(shè)置和程序設(shè)定等方面，可以借鑒美國(guó)的一些做法，為完善我國(guó)公共政策評(píng)估體系，提供一些啟示。

第一，提高重大公共政策評(píng)估的法律效力。我國(guó)公共政策評(píng)估工作起步晚，中央政府層面的“第三方評(píng)估工作”從2012年才正式啟動(dòng)，地方政府還沒(méi)有實(shí)行“第三方評(píng)估”，還沒(méi)有形成規(guī)范化、制度化的機(jī)制。建議中央政府盡快公布關(guān)于公共政策評(píng)估的辦法，就評(píng)估目的、對(duì)象、程序以及反饋等方面出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，為重大公共政策評(píng)估工作提供法律依據(jù)、增強(qiáng)法律效力。

第二，注重評(píng)估程序的系統(tǒng)性和客觀性，減少“人為干預(yù)”因素。美國(guó)公共政策評(píng)估體系的自動(dòng)化程度高，有一套完整的指標(biāo)體系，便于量化研究和分析比較。建議我國(guó)建立符合國(guó)情的政策評(píng)估體系，并借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，自動(dòng)追蹤事前、事中環(huán)節(jié)的評(píng)估進(jìn)程。在事后評(píng)估環(huán)節(jié)中，建立由各方利益代表組成的評(píng)估委員會(huì)，出示客觀公正的評(píng)估報(bào)告。

第三，強(qiáng)化評(píng)估反饋機(jī)制建設(shè)，實(shí)行“再評(píng)估”。評(píng)估具有時(shí)點(diǎn)性、實(shí)時(shí)性等特點(diǎn)，決定了基于某一時(shí)點(diǎn)上的評(píng)估結(jié)果會(huì)有一定局限性。建議加強(qiáng)評(píng)估反饋能力建設(shè)，一是在不涉及國(guó)家秘密的前提下，盡可能公開征集社會(huì)意見(jiàn)尤其是受影響群體的意見(jiàn)，完善評(píng)估報(bào)告。二是對(duì)評(píng)估報(bào)告揭示出來(lái)的問(wèn)題和建議，要跟蹤相關(guān)部門的應(yīng)對(duì)舉措，對(duì)采取的后續(xù)措施進(jìn)行“再評(píng)估”。美國(guó)法律規(guī)定，評(píng)估委員會(huì)有權(quán)質(zhì)詢相關(guān)部門對(duì)評(píng)估建議的落實(shí)情況。

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

邵 挺：主要執(zhí)筆，負(fù)責(zé)構(gòu)建框架和寫作；

王金照：參與討論并撰寫部分內(nèi)容。

The Operation and Enlightenment of American Public Policy Evaluation System: A Case Study of the Massachusetts Public Housing Policy

Shao Ting Wang Jinzhao
Development Research Center of the State Council, Beijing 100010

[Purpose/significance] This paper aims at learning from the Massachusetts public housing evaluation system to establish and improve our sound public policy evaluation system, which is valuable reference. [Method/process] The government of Massachusetts had a program of the public housing evaluation system with standardized and authoritative features, using a computer-aided system in which some government departments were responsible for the pre-qualification examination, the evaluation of access conditions and the assessment of the construction progress. In addition, its advisory committee was composed of various stakeholders, academics and other components, responsible for the post policy impact assessment, and the supervision of the relevant departments’ feedback. [Result/conclusion] The Massachusetts public housing evaluation system is helpful for making public housing policies, and it has played an important role to improve the effectiveness and appropriateness of policies.

public housing policy evaluation system Massachusetts

C931.5

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.03.15

2016-06-20

2016-06-24 本文責(zé)任編輯：呂青

邵挺（ORCID：0000-0003-1271-2454），國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所房地產(chǎn)研究室副主任， 副研究員，博士，E-mail: shaoting@drc.gov.cn；王金照，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)，研究員，博士。