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分析土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)中存在的問題及解決措施

文/陳學(xué)能 海南省土地儲(chǔ)備整理交易中心 海南海口 570100

自古以來，土地就是我國的基礎(chǔ)性資源，也是關(guān)系到國計(jì)民生的重大問題。土地整治中，需要對(duì)新增耕地所有權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整和確認(rèn)，增加了新增耕地所有權(quán)管理難度。本文對(duì)土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出具體的解決措施，以期達(dá)到良好的土地整治效果。

土地整治；新增耕地；所有權(quán)確認(rèn)；解決措施

1、前言

土地整治主要對(duì)應(yīng)用不合理或者應(yīng)用效果不佳的土地進(jìn)行統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，以實(shí)現(xiàn)土地資源的充分規(guī)劃和利用，提高我國土地資源應(yīng)用質(zhì)量。土地整治中的新增耕地是指經(jīng)過整治之后，土地的原有性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，土地整治項(xiàng)目新增耕地主要從荒草地、未利用地、廢棄的園地來得到。新增耕地的所有權(quán)確認(rèn)是一項(xiàng)多邊利益問題。政府和相關(guān)部門要對(duì)新增耕地所有權(quán)進(jìn)行合理劃分，將土地整治中新增耕地分配使中矛盾降到最低。

2、土地整治中新增耕地來源

土地整治涵蓋的范圍很廣，包括土地整理、復(fù)墾和開發(fā)。新增耕地來源主要包括以下三個(gè)方面。

2.1 荒草地

這一類型的土地整治對(duì)象在全部未經(jīng)利用的土地中土壤質(zhì)量是相對(duì)較好的一種。這類型土地是農(nóng)林牧生產(chǎn)的重要后備土地資源類型，在我國建國初期發(fā)揮了較大作用。

2.2 未利用空地

將未利用空地整治成新增耕地，在土地整治中應(yīng)用比較普遍。（1）傳統(tǒng)模式下的村莊，規(guī)劃不合理。集體所有土地以農(nóng)用地、宅基地和其他集體建設(shè)用地為主，土地利用率不足，閑置空地比較多，可以將其作為耕地進(jìn)行開發(fā)。（2）農(nóng)用地中，耕地比較分散，并夾雜田埂和溝渠。土地整治過程中，對(duì)分散的小地塊進(jìn)行合并，將田埂和溝渠等轉(zhuǎn)化為新增耕地[1］。

2.3 廢棄園地、低產(chǎn)用地

該類地塊整治之前為農(nóng)用地，整治效率比較低。整治之后，對(duì)其耕地條件進(jìn)行改善，以達(dá)到良好的農(nóng)作物耕種效果。

3、土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)中存在的問題

3.1 村民小組的集體土地所有權(quán)受到侵害

（1）如果新增耕地屬于單個(gè)村民小組，被村集體其他成員主張所有權(quán)。以安徽某地為例，某村民小組認(rèn)為新增耕地為其所有，其他村民小組則認(rèn)為應(yīng)歸全村集體所有。該地塊荒廢多年，屬于無主地。隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，該地塊的原始條件也有所改善，該村民小組開始耕種，迄今已有三十多年的耕種歷史。經(jīng)過復(fù)墾改造之后，該地塊新增耕地64.6畝。該村子中的其他村民小組認(rèn)為這是無主地，政府出資復(fù)墾，應(yīng)有集體共有。該種現(xiàn)象在新增耕地中比較普遍，導(dǎo)致土地界限模糊，使得新增耕地在所有權(quán)問題上存在諸多矛盾[2］。

（2）村委會(huì)擅自行使本屬于村民小組的土地所有權(quán)權(quán)能。村民小組所有空地轉(zhuǎn)化為新增耕地之后，整治之前使用權(quán)模糊，整治之后，無法對(duì)使用者進(jìn)行確定。政府和村委會(huì)將其發(fā)包到集體外成員，或分配給集體內(nèi)部成員。當(dāng)前，該項(xiàng)權(quán)能都是由村委會(huì)執(zhí)行的，對(duì)村民小組的權(quán)益造成了侵害，使原本屬于少數(shù)人的集體土地，被多數(shù)人共享。以安徽馬鞍山某地的整村推進(jìn)項(xiàng)目為例，宅基地復(fù)墾為耕地之前，原為村民小組長期使用，復(fù)墾之后，所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)為村民小組。但實(shí)際上，土地發(fā)證并未真正細(xì)化到村民小組。使得土地整治之后，新增耕地由村委會(huì)進(jìn)行負(fù)責(zé)和分配，對(duì)村民小組權(quán)益造成了侵害。

3.2 工礦廢棄地復(fù)墾后集體土地所有權(quán)受到侵害

工礦廢棄地復(fù)墾工作應(yīng)由工礦企業(yè)執(zhí)行。用地審批過程中，政府會(huì)督促其對(duì)復(fù)墾方案進(jìn)行編制，并繳納復(fù)墾費(fèi)。但是，仍然有很多私營企業(yè)損毀土地后，不得不由政府出面復(fù)墾。該背景下，復(fù)墾工礦廢棄地為集體所有。但是，在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)，很多地方將復(fù)墾后的工礦廢棄地直接轉(zhuǎn)為國有農(nóng)用地。以某地區(qū)礦廠為例，其違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，對(duì)土地和周邊環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的破壞。后來，政府對(duì)其進(jìn)行復(fù)墾。復(fù)墾之前，該土地的性質(zhì)為集體土地。復(fù)墾之后，為國有農(nóng)用地。這引發(fā)了村集體的不滿，與政府產(chǎn)生沖突，要求賠償。而政府認(rèn)為，法律條文中，并沒有對(duì)集體土地轉(zhuǎn)化為國有農(nóng)用地的相關(guān)補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定。如果以集體土地征收方式執(zhí)行相關(guān)操作，費(fèi)用比較高。政府和村集體達(dá)成協(xié)議，其仍然屬于國有農(nóng)用地，可以由村委會(huì)對(duì)外租賃，并從租賃費(fèi)中抽取應(yīng)得的管理費(fèi)[3］。

4、土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)解決措施

4.1 完善集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度

《物權(quán)法》中對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行明確規(guī)定，但在所有權(quán)登記方面仍然存在諸多缺失。近年來，國土部門出臺(tái)了相關(guān)文件，對(duì)集體土地所有權(quán)登記制度進(jìn)行確定。但是它在性質(zhì)上為行政規(guī)章制度，并不具備法律約束力。土地是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)，立法中要對(duì)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度進(jìn)行明確規(guī)定，以激發(fā)農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)，有效解決農(nóng)民的土地糾紛，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。當(dāng)前，我國已經(jīng)開始著手落實(shí)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的立法工作，政府和相關(guān)部門要將集體土地所有權(quán)登記制度納入其中。在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》中，對(duì)集體土地所有權(quán)的申請(qǐng)主體、登記機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)程序和相關(guān)責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定，以法律手段，對(duì)新增耕地所有權(quán)進(jìn)行明確[4］。

4.2 集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復(fù)墾后新增耕地應(yīng)由原集體所有

（1）工礦廢棄地改為國有農(nóng)用地不符合相關(guān)規(guī)定。相關(guān)條文中，已經(jīng)對(duì)土地整治中的所有權(quán)問題進(jìn)行了明確。但是，實(shí)踐中并未真正遵守。集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復(fù)墾之后，改為國有農(nóng)用地，就是一個(gè)典型的案例。政府和相關(guān)部門要廣泛吸納社會(huì)資金，有效避免土地復(fù)墾過程中的資金短缺，并給予投資主體相應(yīng)的權(quán)益。但是，該規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致投資主體在新增耕地的權(quán)利分配方面存在分歧。投資主體甚至通過法律漏洞，侵害農(nóng)民的利益，將原本屬于農(nóng)民集體和其成員所有的土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行侵占。

（2）在立法中，對(duì)土地整治所有權(quán)不變?cè)瓌t進(jìn)行確定。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，要應(yīng)用法律形式，對(duì)土地整治后的權(quán)屬進(jìn)行確定和約束。首先，對(duì)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)進(jìn)行確定。相較于政府和社會(huì)投資主體，農(nóng)民居于弱勢(shì)地位。個(gè)體力量薄弱，加上土地權(quán)屬意識(shí)淡薄，很難充分發(fā)揮集體土地的交換價(jià)值。立法過程中，要對(duì)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，避免受到投資主體的干擾。如果受投資主體的影響，使新增耕地權(quán)屬問題發(fā)生相應(yīng)的改變，那么土地整治就失去了其原本的意義，也很難從根本上維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，賦予農(nóng)民集體土地處分權(quán)。我國的集體土地所有主體虛化、權(quán)能缺失，農(nóng)民的土地權(quán)益被限制。在土地處分過程中，賦予農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)利，對(duì)租賃和發(fā)包方式予以許可，能夠有效解決土地整治過程中的資金短缺問題，提高土地利用率[5］。

結(jié)語：

新增耕地中的所有權(quán)確認(rèn)問題能夠確保土地整治工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)我國土地資源的充分利用。它直接關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益和農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行。政府和相關(guān)部門要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行不斷完善，對(duì)新增耕地中的所有權(quán)確認(rèn)問題進(jìn)行明確，并對(duì)土地整治過程中涉及到的相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)我國土地資源的合理開發(fā)和利用。

[1］尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有權(quán)確認(rèn)的若干問題探析[J］.學(xué)術(shù)界，2015，（02）：219-226.

[2］韓松.新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及其對(duì)策[J］.中國法學(xué)，2012，（01）：19-32.

[3］陳曉軍.國內(nèi)外農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)整研究進(jìn)展[J］.國土資源科技管理，2012，（05）：23-27.

[4］張勇，包婷婷.我國農(nóng)村土地整治中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)探討[J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2013，（03）：136-141.

[5］李金良，張春霞，李淑振，王文忠.山東省農(nóng)村土地綜合整治中權(quán)屬管理問題研究[J］.山東國土資源，2014，（05）：94-98.