郝向耕，李　翔（.中共運城市委黨校，山西　運城　044000；.中共運城市委黨校函授部，山西　運城　044000）

?

著力推動環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作

郝向耕1，李翔2
（1.中共運城市委黨校，山西運城044000；2.中共運城市委黨校函授部，山西運城044000）

〔摘要〕在全面推進依法治國的背景下，環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作取得顯著成效。實踐證明，基層法治建設(shè)合作應(yīng)堅持主體平等、安全保障及循序漸進原則，并可設(shè)立長期的基層法治建設(shè)合作機制，以立法協(xié)作推動法治合作，以執(zhí)法協(xié)作優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，以司法合作推動公平公正，以法治宣傳合作促進區(qū)域社會和諧穩(wěn)定，為環(huán)渤海區(qū)域的進一步發(fā)展打下堅實的合作基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)渤海區(qū)域；基層法治建設(shè)；合作機制；立法協(xié)作；司法合作；法治宣傳

環(huán)渤海區(qū)域位于東北亞經(jīng)濟區(qū)的中心地帶，是我國北方經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明發(fā)展最為活躍的地區(qū)。多年來，以區(qū)域內(nèi)省會城市為支點，全面深入開展合作，達到了互利共贏的目的，在我國對外開放的沿海發(fā)展戰(zhàn)略中起到了重要作用。目前，在全面推進依法治國的背景下，環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)的合作越來越頻繁，效果十分顯著，為環(huán)渤海區(qū)域的進一步發(fā)展打下了堅實的法治基礎(chǔ)。

一、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的背景

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，推進基層治理法治化，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?；鶎又卫矸ㄖ位罂h級以下行政區(qū)域推進依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。環(huán)渤海區(qū)域土地相連、風(fēng)俗相近、人員相互間流動量較大，有基層治理法治化合作的基礎(chǔ)，但由于各地區(qū)在制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政策文件過程中缺乏溝通與協(xié)調(diào)，造成了一些制度性矛盾和沖突，在一定程度上阻礙了區(qū)域一體化進程。因此，在依法治國背景下，必須加強區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)合作，保障社會主體充分發(fā)揮積極性，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

環(huán)渤海區(qū)域在全球經(jīng)濟一體化的影響下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在不斷融合，有著經(jīng)濟合作的良好基礎(chǔ)，基層法治建設(shè)合作正在探索之中。2009年12月，北京、天津、河北、山東、遼寧五省市共同簽署了《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，隨后山西、內(nèi)蒙古政府法制辦也申請加入，環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作協(xié)作機制正式建立。六年多來，環(huán)渤海區(qū)域政府法制機構(gòu)每年召開一次研討會，圍繞區(qū)域內(nèi)政府法制建設(shè)的重大問題、熱點問題和難點問題進行研討交流，對促進區(qū)域內(nèi)政府立法、行政執(zhí)法等方面的交流與協(xié)作，創(chuàng)造環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的良好法治環(huán)境發(fā)揮了重要作用。有的相鄰區(qū)域共同建立了依法治理成員單位工作聯(lián)系制度、督查通報制度、考核獎懲制度等，這些制度的建立增進了相互之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，使得一些違法案件能夠得到及時有效的處理，相互間工作越來越有默契，提高了工作效率，達到了良好的法治效果。

近年來，隨著改革的日益深入，中央不斷放權(quán)讓利，擴大地方立法權(quán)范圍。黨的十八屆四中全會賦予設(shè)區(qū)市以立法權(quán)限，但在地方立法上，環(huán)渤海區(qū)域成員之間還存在很大的差異。環(huán)渤海區(qū)域各省市都以自己行政區(qū)內(nèi)利益最大化為目標(biāo)，進行地方立法，立法上強調(diào)地方保護，一定程度上破壞了統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，區(qū)域內(nèi)矛盾沖突加劇。黨的十八屆四中全會重點強調(diào)司法公正，提出要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，主要是為了解決跨行政區(qū)劃的一些違法案件。目前，在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域的司法問題還需要向共同的上級請示，從而導(dǎo)致效率低下，甚至出現(xiàn)司法不公的現(xiàn)象。因此，環(huán)渤海區(qū)域只有建立一個協(xié)調(diào)地方立法各種關(guān)系的長效機制，從大局出發(fā)，互利共贏，才能很好地促進區(qū)域內(nèi)的法治建設(shè)。

二、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的可行性

成員間相互交流的日益增多，使環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作不僅愈加急迫，而且具有可行性。

（一）區(qū)位臨近，資源互補

環(huán)渤海地區(qū)包括北京、天津兩大直轄市及遼寧、河北、山西、山東和內(nèi)蒙古中部地區(qū)，共五省（區(qū)）兩市。全區(qū)陸域面積達112萬平方公里，總?cè)丝?.6億人。環(huán)渤海地區(qū)共有城市157個，約占全國城市總數(shù)的1/4左右，其中城區(qū)人口超百萬的城市有13個。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的城市土地相連，本身自然形成一個“圈”，自然資源豐富，礦產(chǎn)資源儲量之多與種類之廣，是中國其他沿海地區(qū)所沒有的。主要礦產(chǎn)資源在全國占有主要地位，有利于實現(xiàn)“優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展、互惠互利”。這種獨特的地緣優(yōu)勢，為環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和開展基層法治建設(shè)合作提供了天然條件。

（二）經(jīng)濟社會往來頻繁

自環(huán)渤海區(qū)域的概念提出后，這一地區(qū)就被列為全國開放開發(fā)的重點區(qū)域之一，國家有關(guān)部門也對其進行了單獨的區(qū)域規(guī)劃。隨著環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展深化，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)相互的往來越來越多，基本上處于“你中有我，我中有你”的狀態(tài)，人員和物流往來極其頻繁。如山西省和天津市，就提出了深化能源資源合作，加強電力、煤炭、天然氣以及風(fēng)能、太陽能等新能源領(lǐng)域合作，提供可靠的能源保障。同時資源、信息的快速流動帶來的是眾多法律關(guān)系的產(chǎn)生，這也就需要區(qū)域內(nèi)的法治合作共建來協(xié)調(diào)矛盾和糾紛。

（三）法治建設(shè)合作已取得顯著成效

多年來，環(huán)渤海區(qū)域積極開展法治建設(shè)交流已形成了慣例，七省市區(qū)法學(xué)會積極參與“環(huán)渤海區(qū)域法治論壇”，圍繞區(qū)域法治建設(shè)的熱點、難點問題開展廣泛深入的研討交流，形成了一大批具有理論和實踐意義的優(yōu)秀研究成果，對于推進和服務(wù)本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、法治建設(shè)和繁榮法學(xué)研究發(fā)揮了積極作用。另外，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)各省市地理位置相鄰，經(jīng)濟社會發(fā)展相似，在法治建設(shè)方面有諸多可資借鑒的經(jīng)驗和需要合作的地方。近幾年區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)實踐交流頻繁，相互配合，合理解決了經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的許多法律問題。

三、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作應(yīng)把握以下原則：

（一）主體平等原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作是在主體間平等原則下進行的，其法律關(guān)系涉及主體的獨立性。法律適用機關(guān)在法治建設(shè)合作中，不得因地域差別原因而給予差別對待。例如，在立法時，區(qū)域內(nèi)主體就某個重大問題進行對話協(xié)商，保證平等保護區(qū)域內(nèi)主體權(quán)益。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，面對同樣的違法行為，行政機關(guān)不應(yīng)選擇性執(zhí)法，對一些人的違法行為進行追究，而對另一些人的違法行為視而不見，不予以追究。在司法活動中應(yīng)保障主體權(quán)利平等，做到司法公正。

（二）安全保障原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的目的，一方面是合作共贏，推動共同發(fā)展，另一方面是推進地方的安全穩(wěn)定。黨的十八屆四中全會指出，黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，各種涉及人民群眾切身利益的社會矛盾日益凸顯，各種利益訴求得不到及時滿足，群體性事件時有發(fā)生，這時，如果靠傳統(tǒng)的行政手段來管理就行不通了，只有在法治上密切合作、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能保證區(qū)域安全，維護社會穩(wěn)定。

（三）循序漸進原則

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作是一項系統(tǒng)工程，非一朝一夕之功，要循序漸進，逐步拓展。基層法治建設(shè)單位要積極發(fā)揮作用，始終堅持把促進發(fā)展作為履行職能的第一要務(wù)，充分發(fā)揮自身特點和優(yōu)勢，緊緊圍繞區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)中的重大問題，深入調(diào)查研究，進一步加強與兄弟省市的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒各地的先進經(jīng)驗，為振興發(fā)展環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟，共同推進創(chuàng)建和諧穩(wěn)定、公正高效的法治環(huán)境而不懈努力。

四、環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作的思路

環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作機制的設(shè)立是個系統(tǒng)性工程，體現(xiàn)了整體性、互動性、時效性特點。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)和環(huán)渤海區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)，要開展基層法治建設(shè)合作，必須多管齊下，協(xié)調(diào)配合，方能取得顯著效果。

（一）建立健全基層法治建設(shè)的長期合作機制

要實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域基層法治建設(shè)合作必須建立健全基層法治建設(shè)的長期合作機制?？梢栽诃h(huán)渤海區(qū)域內(nèi)設(shè)置一個負責(zé)法治建設(shè)合作的機構(gòu)，如“環(huán)渤海區(qū)域法治建設(shè)合作委員會”，給區(qū)域內(nèi)各方提供一個平等對話、交流合作的平臺，由區(qū)域內(nèi)各省市統(tǒng)一籌備，其基本職能是統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各成員在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面的沖突和糾紛。設(shè)立環(huán)渤?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)合作機制的基礎(chǔ)是要有一套完整的合作規(guī)則，組織解決區(qū)域內(nèi)重大法治事件，審查和監(jiān)督區(qū)域內(nèi)政府間達成的合作規(guī)則的執(zhí)行情況，理順與立法機關(guān)、國務(wù)院等部門的關(guān)系等，以保障法治建設(shè)工作的正規(guī)化和常態(tài)化。

（二）以立法協(xié)作推動法治合作

在環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，各省市的地方性法規(guī)存在較大差異，必須要在立法層面為基層法治合作打下基礎(chǔ)。一是區(qū)域內(nèi)各成員在地方立法和政策制定過程中要積極協(xié)作，既根據(jù)各自實際展開立法調(diào)研與理論研究，又充分考慮區(qū)域內(nèi)兄弟省市的客觀狀況，可以就共同關(guān)心的議題召開區(qū)域座談會或研討會，加強溝通，減少沖突。二是要鼓勵和引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)公眾參與區(qū)域立法和重大項目聽證，提高立法和政策制定的科學(xué)性和民主性。如在環(huán)境法治建設(shè)合作中，讓有利害關(guān)系的公眾提出自己的看法，強調(diào)合作共贏。三是各地的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府文件不得與區(qū)域法治合作內(nèi)容相抵觸，不得為了地方保護而給多方合作帶來不利影響。

（三）以執(zhí)法協(xié)作優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

在經(jīng)濟新常態(tài)下，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)諸多的傳統(tǒng)“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務(wù)，變得越來越“外部化”和“無界化”，尤其是在行政執(zhí)法方面，以往由一個地方執(zhí)法部門進行的工作已經(jīng)力不從心，無力面對涉及多方的共同問題，因而由多方參與的執(zhí)法協(xié)作或共同執(zhí)法便提上議事日程。2007年，浙江溫州市工商局和福建寧德市工商局簽署了《關(guān)于建立溫州和寧德兩市工商聯(lián)合執(zhí)法機制共同促進溫寧兩市經(jīng)濟發(fā)展協(xié)作協(xié)議書》，建立起聯(lián)合執(zhí)法機制，為工商部門加強區(qū)域執(zhí)法合作開了先河。而在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，涉及共同執(zhí)法的領(lǐng)域更廣泛，包括環(huán)境保護、重大公共衛(wèi)生事件的處理等都需要形成執(zhí)法合力，方能有效處理跨地域公共事務(wù)。

（四）以司法合作推動公平公正

2013年“美麗中國·基層法院生態(tài)保護司法協(xié)作會”成立，該協(xié)會是由江蘇、浙江、貴州、遼寧、甘肅、廣西、重慶等全國部分基層法院作為會員單位，以加強環(huán)境保護為目的而成立的分享環(huán)保審判資源、共同提升司法理念和執(zhí)法水平的聯(lián)合體。該聯(lián)合體在推動司法公平、公正方面取得了顯著成效，值得借鑒。在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，共同面臨的司法問題眾多，在一些領(lǐng)域可以嘗試建立類似的司法協(xié)作組織，著力培育民眾法治意識，交流審判經(jīng)驗，搭建司法合作平臺，充分發(fā)揮基層法院審判的積極作用，營造良好的法治建設(shè)環(huán)境。要通過加強與周邊區(qū)域的司法協(xié)作，增進交流互訪、信息互通，構(gòu)建跨區(qū)域法律文書委托送達、執(zhí)行、矛盾糾紛協(xié)調(diào)化解的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，加強司法為民能力建設(shè)，有效提升司法公信力，以司法合作推動公平公正。

（五）以法治宣傳合作促進區(qū)域和諧穩(wěn)定

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是矛盾的凸顯期，社會矛盾或群體性事件多發(fā)，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)基層法治建設(shè)也存在許多矛盾。隨著公眾權(quán)利意識的覺醒，人民群眾希望通過法定途徑維護自身合法權(quán)益的愿望日益強烈，特別是對跨行政區(qū)劃的重大疑難案件的處理，必須做到公開、公平、公正。為了把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，必須加大法治宣傳力度，多方合作，引導(dǎo)公眾通過法治渠道解決問題。對于跨行政區(qū)域的案件多協(xié)商、多調(diào)解，做好群眾工作。如對于跨區(qū)域行政復(fù)議案件，區(qū)域內(nèi)各成員可以建立信息通報機制，開展行政復(fù)議區(qū)界協(xié)作，共同研究對策，充分發(fā)揮行政復(fù)議“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”的應(yīng)有作用，加大法治宣傳力度，以促進區(qū)域社會和諧穩(wěn)定。

〔參考文獻〕

〔1〕中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2014-10-29（2）.

〔2〕韓忠亮，朱敏.中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究——環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展研究報告〔J〕.新經(jīng)濟導(dǎo)刊，2009（7）：87-95.

〔3〕雷仲敏，吳蕾.環(huán)渤海經(jīng)濟圈區(qū)域發(fā)展的梯度分析與合作模式選擇〔J〕.蘭州商學(xué)院學(xué)報，2009（2）：34-43.

〔4〕魏后凱.環(huán)渤海地區(qū)的開發(fā)開放戰(zhàn)略研究〔J〕.北京社會科學(xué)，2008（6）：8-12.

〔5〕陳宣慶.對環(huán)渤海地區(qū)加強區(qū)域合作的思考〔J〕.宏觀經(jīng)濟管理，2007（6）：25-26.

責(zé)任編輯李雯

〔作者簡介〕郝向耕（1963-），男，山西臨猗人，中共運城市委黨校副校長，教授。李翔（1985-），男，山西霍州人，中共運城市委黨校函授部講師。

〔收稿日期〕2015-員2-園員

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0078-03