摘要：中國的公共財政正在發(fā)生一個具有重大意義的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，即社會支出的水平大幅度提高，這意味著一個福利國家正在中國興起。在世界各國，社會支出的資金主要來源包括一般稅收和社會保險繳費，其中社會保險繳費在中國的社會支出中占據(jù)相當(dāng)大的份額。僅從收入結(jié)構(gòu)或籌資模式上看，中國福利國家接近于“法團主義模式”，即社會保險在社會支出中的比重相對較高。作為福利籌資與給付的一種重要模式，社會保險本身固有的一些公平與效率問題在中國同樣存在，如參保者與非參保者的社會保障差別巨大且企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)沉重等。而且，由于細(xì)節(jié)性制度設(shè)計不當(dāng)，中國的社會保險制度還存在著不少額外的不公平與負(fù)激勵問題，使之未能產(chǎn)生良好的再分配與風(fēng)險分?jǐn)傂?yīng)。中國福利國家的治理變革，亟待學(xué)界針對包括福利體制的諸多制度性問題在內(nèi)的“社會大轉(zhuǎn)型”展開深入的研究。

關(guān)鍵詞：社會支出；一般稅收；社會保險繳費；非商品化；公平；激勵；社會大轉(zhuǎn)型；福利國家

中圖分類號：F810.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2016）02-0008-10

一、導(dǎo)言：中國公共財政的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型

國際公共財政和社會政策的研究中，公共財政在民生或社會領(lǐng)域的支出總額被稱為“社會支出”（social spending）。一個國家社會支出的水平，從一個側(cè)面體現(xiàn)出該國社會民生事業(yè)的發(fā)展境況，而社會支出的結(jié)構(gòu)則折射出該國政府的施政理念。長期以來，中國社會支出的水平一直偏低，公共財政在教育、醫(yī)療和社會保障領(lǐng)域的支出有所不足，成為中國財政體制中一個歷史悠久的結(jié)構(gòu)性缺陷。①但值得注意的是，這一格局自2006年以來發(fā)生了實質(zhì)性的改變：中國社會支出占國民生產(chǎn)總值（GDP）的比重及其在公共財政支出中的份額都大幅度提高。②事實上，中國公共財政正在發(fā)生一個前所未有的、具有重大意義的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，這是中國政府的發(fā)展戰(zhàn)略自2003年以來從單方面注重經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向重視經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個實際結(jié)果。③

作為中國公共財政結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的一個重要結(jié)果，一個福利國家正在中國興起。④更準(zhǔn)確地說，中國正在重建一個福利國家，因為市場轉(zhuǎn)型之前的社會主義福利體制本身也是一種類型的福利國家，而社會主義計劃經(jīng)濟體制本身就扮演著社會安全網(wǎng)的角色。⑤在全球化的大背景下，中國不僅發(fā)生著市場機制深化的經(jīng)濟大轉(zhuǎn)型，而且也正在發(fā)生著一場以福利體制變革為核心的社會大轉(zhuǎn)型。然而，與有關(guān)經(jīng)濟大轉(zhuǎn)型的研究相比，有關(guān)社會大轉(zhuǎn)型以及社會大轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟大轉(zhuǎn)型的關(guān)系，學(xué)術(shù)界的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

需要說明的是，這里所謂的“福利國家”一詞，只是刻畫了政府（the state）所行使的一個重要職能，即政府在包括教育、醫(yī)療和社會保障等廣義社會福利的籌資和提供方面愈加扮演舉足輕重的角色，并非指一個國家（country）達(dá)到了很高的社會福利水平，即所謂的“高福利國家”。事實上，眾多國際文獻(xiàn)都是在這個意義上來討論發(fā)展中國家的福利國家。⑥即使是針對發(fā)達(dá)國家的很多文獻(xiàn)，也基本上是在同樣的意義上使用“福利國家”一詞。由于英文中state與country兩個詞的含義本身有別，因此將行使福利提供職能的國家與達(dá)成高福利水平的國家混為一談的現(xiàn)象，在國際文獻(xiàn)中不大可能出現(xiàn)。說明這一點并不僅僅是為了澄清詞語的含義，其更加重要的意義在于，對中國福利國家亟待開展的研究，與中國是否能夠以及是否應(yīng)該建成一個類似瑞典或希臘那樣的高福利國家沒有關(guān)聯(lián)。在有關(guān)中國福利國家的研究中，“福利國家養(yǎng)懶漢”這一極為流行的偽命題本不值得登堂入室，而真正的問題是何種福利體制會對福利申領(lǐng)者或受益人產(chǎn)生何種激勵和再分配效應(yīng)。

社會支出水平的提高，歸根結(jié)底來源于公共財政收入的提高。任何一個國家財政收入的提高，均涉及到各種財政增收的方式，而不同財政收入方式的選擇，本身就是福利體制的一種制度性因素，對于相應(yīng)公共政策的制定和實施都會產(chǎn)生深刻的影響。社會支出籌資模式（或收入結(jié)構(gòu)）的差異，自然會影響社會政策的公平與效率，尤其是再分配和激勵效應(yīng)。因此，對社會支出收入結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分析，有助于我們了解正在興起的中國福利國家的某些運行特征，并對中國福利國家的治理變革之道有更深入的理解。

二、社會支出籌資結(jié)構(gòu)的公平與效率：文獻(xiàn)回顧

一般而言，社會支出的籌資模式無非有四大類：（1）稅收，既可以是政府總收入（即一般稅收）的一部分，也可以是專用特種稅收（如房地產(chǎn)稅之類）；（2）社會保險繳費，一般由雇主和/或雇員繳納；（3）政府投資收入；（4）非稅收入，例如現(xiàn)金支付（即行政性收費）和其他收入（如彩票收入等）。這其中在絕大多數(shù)國家，一般稅收（主要來自個人所得稅和公司所得稅）和社會保險繳費是社會支出的兩大主要收入來源。⑦

社會支出的籌資結(jié)構(gòu)不僅僅是一個簡單的收入來源問題，而且也是不同治理理念的反映。這其中，有關(guān)社會保險繳費在社會支出籌資中的重要性及其政策意涵是相關(guān)社會政策分析和爭論的重點之一。

1990年，歐洲社會政策學(xué)者哥斯塔·艾斯平-安德森出版了后來享譽士林的《福利資本主義的三個世界》一書，提出了有關(guān)福利體制的三類型分類法，即自由主義模式、法團主義模式和社會民主主義模式。這一分類法后來成為比較福利體制研究領(lǐng)域中得到廣泛重視的基礎(chǔ)性分析框架。⑧艾斯平-安德森對三種福利體制進(jìn)行劃分的依據(jù)之一，在于福利給付的非商品化（decommodification），即國民對福利給付的獲取不依賴于勞動力市場參與的程度。社會民主主義型福利國家的社會支出主要來源于一般稅收，社會支出的配置機制高度遵循普惠主義原則，國民擁有廣泛的社會權(quán)利，其福利給付的獲取與其勞動力市場的參與度關(guān)聯(lián)度較低，因此非商品化程度最高；法團主義型福利國家的社會支出主要來源于社會保險繳費，國民固然擁有一定的社會權(quán)利，但其福利給付的獲取與其工作或勞動貢獻(xiàn)掛鉤，非商品化程度居中；而在自由主義型福利國家，不僅社會保險繳費在社會支出的收入結(jié)構(gòu)中占據(jù)相當(dāng)大的比重，而且即便是源于一般稅收，但社會支出的配置原則在較大程度上依從選擇主義原則，國民獲取福利給付的資格，不僅取決于他們的收入水平，而且取決于他們參與勞動力市場的能力、意愿和努力，因此非商品化程度最低。⑨

乍看起來，一般稅收收入與社會保險繳費似乎沒有多大差別：兩者都是經(jīng)濟活動的產(chǎn)物，且兩者在很大程度上都基于民眾的勞動力市場參與。進(jìn)而，由于不少國家的社會保險基金在一定時期有一定結(jié)余，這些結(jié)余常常被政府以各種各樣的方式納入預(yù)算進(jìn)行支出。因此，在很大程度上，尤其是就強制性社會保險而言，社會保險繳費實際上可被視為另外一種形式的稅收。⑩

但兩相比較，實質(zhì)性差別還是有的。社會保險以雇主與雇員要么單方、要么聯(lián)合繳費的方式征收，可謂勞動力市場參與的直接結(jié)果，況且社會保險的繳費水平和給付結(jié)構(gòu)均在一定程度上與參保者的收入水平相關(guān)聯(lián)，因此勞動力商品化的特征在社會保險中體現(xiàn)得較為顯著；而一般稅收的征收對象是所有國民，納稅人當(dāng)中自然包括不少并未參與勞動力市場但依然有一定收入的國民。{11}因此，無論是從籌資模式還是從支出模式的角度來看，社會保險都被視為非商品化程度較低的一種社會政策制度安排，這一點應(yīng)該沒有多少可爭議之處。

不止如此，相對于那些以一般稅收作為籌資機制的普惠型福利，作為公共部門設(shè)立的保險項目，社會保險還有可能產(chǎn)生一些社會不公平的問題。既然是保險，那么參保者與非參保者之間所獲得的社會保障自然會有一定的不平等性。這涉及到兩個問題：一是社會保險是否以強制性的方式來實施；二是即便具有強制性，但社會保險是否實現(xiàn)了普遍覆蓋的問題。{12}與此同時，社會保險與勞動力市場的相關(guān)性常常導(dǎo)致參保者會因企業(yè)破產(chǎn)或自己失業(yè)而喪失社會保障。{13}這種情形在屢次經(jīng)濟危機爆發(fā)時期一再出現(xiàn)，從而讓無數(shù)勤勉努力的勞動者（無論是藍(lán)領(lǐng)還是白領(lǐng)）由于陌生人（甚至是遠(yuǎn)在千里之外的外國人）的決策失誤而蒙受不應(yīng)有的損失，這些損失有可能是短期，但也有可能是長期的。由于全球化，經(jīng)濟危機的快速傳導(dǎo)性甚至?xí)屔鐣还揭部焖賯鲗?dǎo)到世界各地，引發(fā)社會政策學(xué)者們所謂的“社會傾銷”（即作為商品的勞動力在市場上貶值，導(dǎo)致勞動者不得不把自己的勞動力廉價出售）。{14}即使在非經(jīng)濟危機時期，社會保險也不能在不同收入人群中進(jìn)行有效的福利資源的再分配，社會公平性較弱。{15}

不僅僅是公平問題，社會保險還有可能通過不同的激勵效應(yīng)而產(chǎn)生一些效率問題：（1）一般認(rèn)為，社會保險不會產(chǎn)生商業(yè)保險市場所固有的逆向選擇問題，但是既有文獻(xiàn)所未加充分考察的是，如果具體的制度安排設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致激勵不足，社會保險也會產(chǎn)生逆向選擇，即由于低風(fēng)險人群不愿參?；蛟诩榷ǖ挠螒蛞?guī)則內(nèi)盡量減少參保而導(dǎo)致整個保險計劃的風(fēng)險分?jǐn)傂Ч档停粄16}（2）與第一點有關(guān)，逆向選擇在自愿性社會保險中會直接表現(xiàn)出來，而在強制性社會保險中，就會表現(xiàn)為因激勵不足而引致的逃避繳費現(xiàn)象，從而導(dǎo)致強制性社會保險未能實現(xiàn)制度設(shè)計的全覆蓋目標(biāo)；{17}（3）社會保險繳費的征收基礎(chǔ)是工資（薪酬），較高的繳費率會在雇主那里產(chǎn)生減少雇傭（增加資本投入）的激勵效應(yīng)，從而抑制勞動密集型產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展，在宏觀上增加失業(yè)，因此不少國際組織關(guān)于增加就業(yè)的報告經(jīng)常會建議降低社會保險中雇員繳費率。{18}

當(dāng)然，凸顯社會保險所引致的公平與效率問題，并不表明一般稅收不會產(chǎn)生這兩類問題。一方面，無論是稅種類型還是征收方式的不同，都會產(chǎn)生不同的再分配效應(yīng)，這都是公共經(jīng)濟學(xué)的重要研究課題。換言之，即使社會支出的主要收入來源是一般稅收，也不一定表明其社會公平的程度角度。另一方面，稅收負(fù)擔(dān)的輕重，會對經(jīng)濟效率的提升產(chǎn)生深刻的影響，這更是公共財政和公共經(jīng)濟學(xué)的核心研究課題之一。暫且不涉及公平，即使是基于最優(yōu)效率的最優(yōu)稅收理論，即便有諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者莫里斯（James Mirrlees）投身于其中，{19}迄今為止也未能得出一清二楚的共識。更為深入的是，累進(jìn)制稅收與社會保險所產(chǎn)生的再分配效應(yīng)是基于不同的情形：稅收是在產(chǎn)出率不同的個人或家庭之間進(jìn)行收入再分配，而社會保險是在風(fēng)險暴露以及風(fēng)險偏好不同的個人或家庭之間進(jìn)行收入再分配。因此，稅收與社會保險的結(jié)合才能產(chǎn)生更好的再分配效果。{20}

不僅如此，盡管從某種價值觀（例如社會民主主義）出發(fā)，社會保險會對公平與效率產(chǎn)生負(fù)面影響，但若從另外一種價值觀（例如社會法團主義或社會市場）出發(fā)，將社會福利與工作績效相關(guān)聯(lián)的社會保險制度，在社會公平和經(jīng)濟效率的促進(jìn)上都具有普惠型福利項目所沒有的優(yōu)勢。從理論上說，在面對逆向選擇與道德風(fēng)險的市場環(huán)境下，社會保險與線性稅收的組合要比累進(jìn)性稅收能產(chǎn)生更公平的再分配效果。{21}從社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實宏觀效果來看，社會保險主導(dǎo)的西歐福利國家與普惠型福利主導(dǎo)的北歐福利國家，通過國家—市場—社會三者關(guān)系的不斷調(diào)適，從而在維持經(jīng)濟增長和促進(jìn)社會發(fā)展兩方面都有著良好的表現(xiàn)，{22}而全面引入北歐式普惠主義福利國家的南歐地區(qū)（尤其是希臘）都程度不同地出現(xiàn)了福利國家的危機。{23}

社會保險最興旺發(fā)達(dá)的國家，都處在深受基督教影響的西歐地區(qū)，主要包括德國、荷蘭、奧地利等，而西歐的基督教社會民主主義與北歐的社會民主主義有一定的差別。這其中的差別在社會政策學(xué)術(shù)上反應(yīng)就是俾斯麥型福利國家與貝弗里奇型福利國家孰優(yōu)孰劣之爭，{24}盡管后者的命名是來源于英國人而不是北歐人。在社會政策理念上，基督教社會民主主義體現(xiàn)了“保守主義”或“社會資本主義”的特征，即強調(diào)社會福利的首要來源在于工作以及勞動者所支撐的家庭，同時強調(diào)階級協(xié)調(diào)和社會團結(jié)，即隸屬于不同階級的勞動者及其雇員以協(xié)會的方式參與到集體談判之中，以獲取經(jīng)濟收入和社會福利。{25}當(dāng)然，國家在推進(jìn)社會團結(jié)的過程中也扮演著不可或缺的積極角色，一方面國家在社會法團主義的制度架構(gòu)成為雇主與雇員之外的第三方，扮演制度建設(shè)和制度執(zhí)行發(fā)揮主導(dǎo)作用；{26}另一方面，國家還致力于發(fā)揮補充性角色，建立基本的社會安全網(wǎng)。與此同時，俾斯麥型福利體制也在不斷地改革，其中最為重要的是在社會保險體系中不斷注入普惠主義的制度要素，從而使法團主義福利體制更具有公平性。{27}

三、中國社會支出的籌資構(gòu)成：一般稅收與社會保險

中國社會支出，自可拆分?jǐn)?shù)據(jù)可獲得的1990年開始，呈現(xiàn)出四階段的不同變化趨勢。圖1顯示，在第一階段，自1990年大踏步進(jìn)入市場轉(zhuǎn)型以來，中國社會支出的水平（以其占GDP的比重來衡量）首先出現(xiàn)了下降，從1990年占GDP的5.3%跌到1995年的谷底，僅為GDP的4.1%。這同絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家在市場轉(zhuǎn)型初期社會安全網(wǎng)都出現(xiàn)破裂的情形別無二致。{28}然而，如同發(fā)展順利的東歐與中歐轉(zhuǎn)型國家一樣，中國很快就對市場化引致的社會保護的需要做出了回應(yīng)。在1995—2002年的第二階段，中國社會支出的水平出現(xiàn)了第一輪快速提升，從1995年占GDP的4.1%攀升到2002年的8.5%。在此之后，經(jīng)過三年的徘徊期（第三階段），從2006年起進(jìn)入第四階段，中國社會支出水平重拾升勢，到2013年達(dá)到13.2%的歷史新高。

事實上，在發(fā)達(dá)國家中，福利國家在制度模式和支出水平上也有很大的差別，因此有高支出福利資本主義（high spending welfare capitalism）和低支出福利資本主義（low spending welfare capitalism）之分。{29}在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國當(dāng)中，韓國福利國家的支出水平相對較低，在2011—2013年基本上在15%上下，因此如何以恰當(dāng)?shù)姆绞皆黾由鐣С鲆越档筒黄降群拓毨?，同時也不損害經(jīng)濟增長，這是當(dāng)今韓國社會經(jīng)濟政策所面臨的一項嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。{30}因此，盡管政治經(jīng)濟體制有別，盡管經(jīng)濟發(fā)展水平的階段有別，但中國社會支出的水平開始接近經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家當(dāng)中低支出福利國家（如韓國）的水平，而且中國也與這些國家一樣，都面臨協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的共同挑戰(zhàn)。

除了考察總水平之外，對于社會支出的結(jié)構(gòu)性分析至關(guān)重要。有關(guān)支出面的結(jié)構(gòu)性分析，即社會支出的配置機制和配置流向的分析，筆者將另文詳論，本文僅進(jìn)行收入面的結(jié)構(gòu)性分析。

同絕大多數(shù)國家一樣，中國社會支出主要收入來源是一般稅收和社保繳費。當(dāng)然，中國社會支出中自然包括一些政府投資收入和非稅收入，但有些政府投資收入和非稅收入已被納入財政性支出（如公立學(xué)校校辦產(chǎn)業(yè)的收入、國有企事業(yè)單位辦學(xué)的撥款、公立學(xué)校的收費以及國家對企業(yè)征收的教育費附加等已被納入“財政性教育支出”），而另外一些非稅收入則由于份額較少且基于國際可比性的考量，未納入本文的計算（如中國的“彩票公益金”絕大部分都用于社會政策項目，但由于其2013年支出總額為195.5億元，不足社會支出總額的0.3%，且由于下文論及的國際數(shù)據(jù)均未納入，因此本文對此忽略不計）。無論出于何種考慮，僅僅考察一般稅收和社保繳費并不會對本文達(dá)成的定性結(jié)論產(chǎn)生影響。表1給出了中國社會支出中財政預(yù)算支出和社會保險支出的總金額及其分項金額?？梢钥吹?，源自社會保險繳費的支出到2013年高達(dá)2.2萬億元，占中國社會支出總額的比重達(dá)到34.2%。

顯而易見，在不同的社會領(lǐng)域，源自一般稅收的財政性支出和源自社保繳費的社會保險支出，在提升社會支出總水平上發(fā)揮著不同的作用。有關(guān)福利國家的國際文獻(xiàn)也大多將社會支出領(lǐng)域分為三個部分，即教育、醫(yī)療和社會保障，以考察福利國家的運行。{31}在教育領(lǐng)域，財政性支出是唯一的，而在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障與就業(yè)這兩個領(lǐng)域，社會保險都發(fā)揮著舉足輕重的作用。公共教育的支出，在全世界都來源于一般稅收，社會保險在這個領(lǐng)域不起作用，這主要是由于教育費用盡管隨教育層級和質(zhì)量而有高低但對絕大多數(shù)求學(xué)者來說具有很大程度的可預(yù)測性，因此保險機制并不適用?；蛟S出于這一考慮，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在進(jìn)行社會支出（social expenditure）的統(tǒng)計和分析時，均把教育經(jīng)費排除。在醫(yī)療和社會保障領(lǐng)域，一般稅收（通過政府財政預(yù)算）和社保繳費均在社會支出中發(fā)揮一定的作用。因此，為了便于進(jìn)行國際比較，本文沿用OECD的口徑，將“財政性教育經(jīng)費”剔除，然后計算一般稅收和社保繳費在“狹義中國社會支出”中歷年的份額（參見圖2）。

從圖2可以看出，狹義中國社會支出的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了三階段變化。第一階段，在1990年一般稅收占據(jù)絕對主導(dǎo)性，致使61.5%的社會支出來自政府財政預(yù)算，社保支出份額僅占38.5%，但在1991年之后，社保繳費的份額逐年上升，到1995年，其份額達(dá)到63.6%的歷史高點。第二階段，從1996—2002年，社保繳費在社會支出中的份額逐漸回落，下降到2002年的49.5%。第三階段從2003年至今，一般稅收和社保繳費各自的份額盡管有波動，但大體保持穩(wěn)定，其中社保繳費的份額基本穩(wěn)定在45%～52%的區(qū)間。

四、社會支出收入結(jié)構(gòu)的國際比較

本節(jié)從國際比較的角度對中國社會支出的收入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步加以考察。限于篇幅，也限于數(shù)據(jù)的可獲得性，我們這里僅就中國與發(fā)達(dá)國家的情形進(jìn)行比較，以資借鑒。至于中國與發(fā)展中國家的比較，還有待國際組織搜集更多更系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)。

從表2可以看出，從收入結(jié)構(gòu)上看，在歐美發(fā)達(dá)國家中，北歐國家和英美社保繳費在社會支出中的比重相對來說都不高。美國在20世紀(jì)90年代初社保繳費在社會支出中的份額曾高達(dá)50%上下，但此后就出現(xiàn)了顯著的下降之勢，在21世紀(jì)第一個10年之際已經(jīng)降到三成強的水平。瑞典和芬蘭社保繳費在社會支出中的份額偏低，均在50%以下，而且進(jìn)入21世紀(jì)之后更有下降之勢。當(dāng)然，盡管美國和北歐在社會支出的收入結(jié)構(gòu)中都出現(xiàn)了一般稅收壓過社保繳費之勢，但兩者在支出模式上呈現(xiàn)不同的福利國家施政理念：美國依然屬于典型的自由主義型福利國家，即遵循選擇主義的國家計調(diào)查型福利項目比重較高；北歐的福利國家則屬于社會民主主義類型，即普惠主義原則主導(dǎo)著福利項目類型的選擇。英國屬于自由主義與社會民主主義中間類型的福利國家，其在醫(yī)療領(lǐng)域中實施的國民健康服務(wù)（NHS）全部通過一般稅收來籌資，且由于醫(yī)療費用隨著老齡化在社會支出中的份額越來越高，因此其社保繳費在社會支出總額中的份額自然也就不高。{32}

盡管福利水平差距巨大，但中國福利國家的收入結(jié)構(gòu)與德國和法國的情形比較相似，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)之后更是如此，即源于社保繳費的社會保險支出占社會支出中的比重在多數(shù)時期均保持在50%～60%這個區(qū)間。將中國與歐洲轉(zhuǎn)型國家相比較可以發(fā)現(xiàn)，不僅中國與匈牙利的總體情形最為接近，而且中國在20世紀(jì)90年代初中期的情形與其他歐洲轉(zhuǎn)型國家也相似，即俾斯麥?zhǔn)缴鐣ｋU在轉(zhuǎn)型初期的福利國家重建當(dāng)中發(fā)揮了巨大作用。{33}實際上，由于社會主義福利體制中國有單位及其工會在很大程度上承擔(dān)著社會保險的職能，因此在推進(jìn)市場機制的過程中，所有轉(zhuǎn)型國家都無一例外地面臨著社會保險職能從國有單位轉(zhuǎn)移到政府的變革過程，這一過程在中國被稱為“福利社會化”。{34}當(dāng)然，轉(zhuǎn)型國家在市場轉(zhuǎn)型初期社會保險的發(fā)展，與法團主義模式福利國家中社會保險的成熟，是不可同日而語的。事實上，在轉(zhuǎn)型國家轉(zhuǎn)型初期，社保繳費在社會支出中的份額較高，與社會支出的總水平不高有關(guān)，即來自一般稅收的社會支出水平太低。隨著轉(zhuǎn)型國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，不僅社會支出的總水平會提高，而且其一般稅收在收入結(jié)構(gòu)中的比重也會有所提高，這在包括中國在內(nèi)的諸多轉(zhuǎn)型國家的數(shù)據(jù)中都得以體現(xiàn)（見表2）。

在亞洲兩大經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的國家，日本和韓國，社保繳費在社會支出中的份額都較高，一般都超過同期的德國和法國。事實上，盡管有文獻(xiàn)強調(diào)所謂“東亞福利國家模式”的存在，{35}強調(diào)重視家庭、社群與公司承擔(dān)福利提供責(zé)任的“福利社會”模式，但日本的福利國家建設(shè)中很明顯地采納了俾斯麥模式，這也是日本在整體上青睞德國現(xiàn)代化模式的一種反映。韓國現(xiàn)代化在整體上有深受日本模式的影響，因此社會保險在韓國福利體制中舉足輕重，也就順理成章了。

當(dāng)然，我們從福利體制類型學(xué)的視角發(fā)現(xiàn)中國與德國、日本以及匈牙利等國的相似性，并不表明這些國家福利體制沒有差異。從方法論上看，類型學(xué)（typology）的功用并非展示細(xì)節(jié)的差異性和多樣性，而是為了探究共性，并在相對較高可比性的基礎(chǔ)上通過比較以增進(jìn)相互的借鑒。由此來看，將中國、德國、日本以及匈牙利等國社會保險發(fā)揮重要作用的福利體制進(jìn)行比較，依然是一個尚未充分開展的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。限于篇幅，本文對此無法展開討論，只能擇其要者，就社會保險在中國引致的公平和效率問題，在比較的基礎(chǔ)上論及若干尚未得到足夠重視的制度細(xì)節(jié)。

第一，前文提及，社會保險在所有國家都會引致參保者與非參保者社會保障水平不平等的公平問題。這一點在中國不僅不例外，而且更加突出。在俾斯麥?zhǔn)襟w系中，社會保險給付的覆蓋面不僅包括參保者本人，而且也包括其家人（dependants），這一制度安排使得社會保險的普惠性大大增加。但在中國，社會保險的直接受益人并不含參保者家人，除非是社會保險個人賬戶的資金產(chǎn)生繼承關(guān)系。這使得中國社會保險制度的普惠性大打折扣，尤其是未成年人，無法從社會保險中獲得應(yīng)有的社會保護。

當(dāng)然，中國社會保險的這一公平性問題由于城市中女性勞動力市場參與率的高水平而得到部分的緩解。與此同時，中國政府自2003年尤其是2008年以來，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度的建設(shè)，從而使職工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險參保者之外的城鄉(xiāng)居民均被納入到公共社會保障的體系之中，從而在更大程度上緩解了這一問題。但是，新制度的建設(shè)又引發(fā)了新問題，如各種不同的保險之間如何銜接，以及現(xiàn)行碎片化的社會保險制度如何整合，等等。

第二，前文提及，社會保險基金如果出現(xiàn)結(jié)余，那么很有可能被納入政府預(yù)算。這一現(xiàn)象在世界各國程度不等地存在，而在中國更是長期存在的一種扭曲性常態(tài)。事實上，中國五大社會保險基金都存在高額累計結(jié)余。養(yǎng)老保險由于需要跨期支付，因此理應(yīng)留有結(jié)余，而且結(jié)余越多越好，還有保值增值的問題。但醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育報銷保留高額結(jié)余不僅必要性存疑，而且是很不經(jīng)濟的。{36}表3顯示，如果把養(yǎng)老保險排除在外，各種非養(yǎng)老類社會保險基金的累計結(jié)余水平更高。中國社會保險保持較高的累計結(jié)余率，凸顯其運作效率的低下。

第三，前文提及，社會保險有可能會在雇主和雇員那里產(chǎn)生一些不當(dāng)?shù)募?，而這個全球性的問題在中國因一些細(xì)節(jié)性的制度性因素而更加嚴(yán)重。首先，中國社會保險的給付水平并不高，但繳費率在世界上名列前茅，從而給企業(yè)投資者帶來很大的負(fù)擔(dān)；其次，中國社會保險繳費以基本工資為基數(shù)，而不是如德國等國家以帶有封頂線的實際薪酬為基數(shù)，這導(dǎo)致中國低收入工薪階層成為社會保險繳費的主要負(fù)擔(dān)者，從而引致了累退性再分配效應(yīng)，不利于社會公平；再次，中國社會保險中個人賬戶和統(tǒng)籌資金結(jié)余一般都以國有銀行一年定存利率計息，在通貨膨脹的背景，導(dǎo)致嚴(yán)重的貶值，激勵參保者盡可能減少甚至退出參保。中國養(yǎng)老保險基金的貶值問題已經(jīng)引起了廣泛的社會關(guān)注，而在2015年中期確定并正在落實制度細(xì)節(jié)的養(yǎng)老保險進(jìn)入證券市場投資的新舉措，將為中國社會保險的治理帶來前所未有的新挑戰(zhàn)。{37}

五、結(jié)語

自2006年以來，中國的公共財政正在發(fā)生一個具有重大意義的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，即社會支出的水平大幅度提高。在很多國家，社會支出的資金主要來源于一般稅收和社會保險繳費，社會支出收入結(jié)構(gòu)的不同在一定程度上反映了福利體制的差異。在中國的社會支出中，源自社會保險繳費的社保支出一直占據(jù)著相當(dāng)大的份額，曾經(jīng)常年保持在50%以上，只是自2007年以來才出現(xiàn)了微幅下降。僅從收入結(jié)構(gòu)或籌資模式上看，中國福利國家接近于“法團主義模式”，即社會保險在社會支出中的比重相對較高，也同東歐和中歐的轉(zhuǎn)型國家以及日韓有諸多共同之處。

作為福利籌資與給付的一種重要模式，社會保險本身固有一些公平與效率問題，例如，參保者與非參保者之間有可能出現(xiàn)社會保障的不平等，企業(yè)破產(chǎn)或工人失業(yè)都會導(dǎo)致參保者喪失充足的社會保障，社會保險的風(fēng)險分?jǐn)倷C制難以在不同收入的人群中發(fā)揮作用，企業(yè)社保繳費的負(fù)擔(dān)沉重會引致勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的萎縮，經(jīng)濟危機的全球性擴散效應(yīng)會引發(fā)導(dǎo)致社會保險效力下降的“社會傾銷”，等等。在中國，無一例外，這些問題都存在。

而且，由于細(xì)節(jié)性制度設(shè)計不當(dāng)，中國的社會保險制度還存在著不少具有中國特色的不公平與負(fù)激勵問題，使之未能產(chǎn)生良好的再分配與風(fēng)險分?jǐn)傂?yīng)。與德日等國的社會保險制度不同，中國社會保險的覆蓋對象未能包括勞動者的家人，這使得社會保險參保者與非參保者的社會保障不平等加劇。中國諸多非養(yǎng)老類社會保險基金的結(jié)余過多，出現(xiàn)資金沉淀現(xiàn)象。中國社會保險繳費制度安排不僅引致了累退性再分配效應(yīng)，即低收入工薪階層的相對繳費率較高，而且還引致了負(fù)激勵效應(yīng)，即社?；鸬馁H值導(dǎo)致勞動者參?；虺掷m(xù)參保的積極性下降。

無論從何種意義上看，也無論有多少基于各種意識形態(tài)而產(chǎn)生的非議，一個福利國家正在中國興起，是一個基本性的事實。然而，福利國家的興起本身，并不一定如很多偏左翼學(xué)者欣喜甚至歡呼的那樣帶來社會公平，也不一定如很多偏右翼學(xué)者憂慮甚至抨擊的那樣損害經(jīng)濟效率。福利國家在中國究竟會帶來什么經(jīng)濟社會后果，取決于中國福利國家的制度建設(shè)是否公正有效。中國福利國家的治理變革，亟待學(xué)界針對諸多福利體制的制度性問題展開深入地研究。

注釋：

①OECD：《中國公共支出面臨的挑戰(zhàn)：通向更有效和公平之路》，清華大學(xué)出版社，2006年版第32頁。

②顧昕、孟天廣：《中國社會政策支出的增長與公共財政的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型》，載于《廣東社會科學(xué)》，2015年第6期（12月號）。

③參見Edward Gu and David Kelly，“Balancing Economic and Social Development：Chinas New Policy Initiatives for Combating Social Injustice，” in Samir Radwan and Manuel Riesco（eds.），The Changing Role of the State. Cairo：The Economic Research Forum，2007，pp. 201-224

④Stein Ringen and Kinglun Ngok，“What Kind of Welfare State is Emerging in China？”，The United Nations Research Institute for Social Development （UNRISD），Working Paper 2013-2，2013.

⑤Michael Mandelbaum，“Introduction，” in Ethan B. Kapstein and Michael Mandelbaum，Sustaining the Transition：The Social Safety Net in Postcommunist Europe. New York：The Council on Foreign Relations，1997，pp. 2-3.

⑥Nita Rudra，“Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries.” International Organization，Vol. 56，No.2（2002），pp.411-445；Jungkeun Yoon，“Globalization and the Welfare State in Developing Countries，” Business and Politics，Vol. 11，Issue 2 （2009），pp. 1705-1771.

⑦維托·坦齊、盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀(jì)的公共支出》，商務(wù)印書館，2005年版第71-74頁。

⑧Allan Douglas Cochrane，John H. Clarke，and Sharon Gewirtz （eds.），Comparing Welfare States. 2nd edition. London：Sage Publications Ltd.，2002，pp. 10-12.

⑨G？覬sta Esping-Anderson，The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton：Princeton University Press，1990.

⑩國際勞工局：《社會保障：新共識》，中國勞動社會保障出版社，2004年版第84頁。

{11}{13}本特·格雷夫：《福利國家的財政收入方式和分配結(jié)果》，載于本特·格雷夫主編：《比較福利制度──變革時期的斯堪的納維亞模式》，重慶出版集團，2006年版第78頁。

{12}顧昕：《走向普遍覆蓋：全民醫(yī)療保險面臨的挑戰(zhàn)》，載于《東岳論叢》，2010年第1期，第155-159頁；顧昕：《通向普遍主義的艱難之路：中國城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度的覆蓋面分析》，載于《東岳論叢》，2006年第3期，第27-32頁。

{14}R·米仕拉：《社會政策與福利政策：全球化的視角》，中國勞動社會保障出版社，2007年版（特別是本書的第二章）。

{15}Juan Le Grand，The Strategy of Equality，Redistribution and the Social Services. London：George Allen and Unwin，1982.

{16}張歡：《中國社會保險逆向選擇問題的理論分析與實證研究》，載于《管理世界》，2006年第2期，第41-49頁。

{17}Clive Bailey and John Turner，“Strategies to Reduce Contribution Evasion in Social Security Financing.” World Development，Vol. 29，No. 2 （2001），pp. 385-393.