蔣 博

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

新常態(tài)的概念自提出以來，就受到國內(nèi)外專家、學(xué)者的廣泛關(guān)注，他們分別從不同的角度分析新常態(tài)的內(nèi)涵。習(xí)近平總書記基于對我國經(jīng)濟(jì)形勢“三期疊加”，即經(jīng)濟(jì)增速換擋期、政策刺激消化期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期的判斷后對新常態(tài)做出的系統(tǒng)性表述，更是使新常態(tài)成為了一個具有歷史穿透性的戰(zhàn)略性概念[1]。當(dāng)前我國正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期和挑戰(zhàn)期，推動我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的人口、資源紅利己經(jīng)逐漸減弱，增效提質(zhì)已成為“新常態(tài)”的本質(zhì)特征。伴隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國的社會治理問題也呈現(xiàn)出新跡象、新問題，過去政府主導(dǎo)社會治理的單一“管理型思維”已不能很好解決當(dāng)前錯綜復(fù)雜的社會治理問題，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的社會治理，不僅直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)能否順利邁過“中等收入陷阱”，更關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。為此，黨的十八屆五中全指出“創(chuàng)新社會治理方式，構(gòu)建全民共享的社會治理新格局”。黨的十八屆三中全會決定把社會治理創(chuàng)新作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并提出了“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既和諧有序又充滿活力”[2]的價值要求。這就要求我們必須深刻領(lǐng)會創(chuàng)新社會治理方式在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，堅守新常態(tài)下社會治理創(chuàng)新的價值訴求，找出當(dāng)前社會治理創(chuàng)新所面臨的困境，探尋社會治理創(chuàng)新的實施策略，從而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、新常態(tài)的概念解析及社會治理的內(nèi)涵

1.新常態(tài)的概念解析

“新常態(tài)”（The New Normal）一詞最早由美國太平洋投資管理公司首席執(zhí)行官 M·埃里安（Mohamed El-Erian）提出，用以預(yù)言2008年國際金融危機(jī)后世界經(jīng)濟(jì)發(fā)生的變化。我國學(xué)者研究“新常態(tài)”最早的情境也是出于對世界經(jīng)濟(jì)形勢的分析。2012年北京大學(xué)黃益平教授第一次賦予“新常態(tài)”在我國的本土化內(nèi)涵，并將“較高的通貨膨脹、較低的經(jīng)濟(jì)增長、更為公平的收入分配、更為激烈的經(jīng)濟(jì)周期”[3]作為中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的主要特征。

但是真正使新常態(tài)在我國成為了戰(zhàn)略性概念的，則是習(xí)近平總書記關(guān)于新常態(tài)的系統(tǒng)性論述。2014年5月，習(xí)近平總書記在蘭考縣考察時指出:“我國的發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期和挑戰(zhàn)期，我們要堅定信心，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期特征出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)?！盵4]這是經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”概念在我國官方話語體系之中首次出現(xiàn)。2014年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要主動適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅持以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心的工作總基調(diào)，并全面闡述了新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)所面臨的趨勢性變化[5]。至此，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)主要特征和內(nèi)涵得以明確化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征的必然反映，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的必然趨勢。

2.社會治理的內(nèi)涵

社會治理是在治理這一術(shù)語的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并發(fā)展的，“治理”一詞在中西方長期存在，初始涵義等同于“統(tǒng)治”，即控制、操縱的意思。1989年世界銀行首次引用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞，來總結(jié)和概括當(dāng)時非洲的情形，此后“治理”被廣泛用于政治發(fā)展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。羅茨（R·Rhodes）認(rèn)為：治理代表了“統(tǒng)治的含義開始發(fā)生變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)與以往不同，或以新的方法來統(tǒng)治社會”[6]。1995年全球治理委員會把治理定義為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的多種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[7]4。

社會治理，就是指社會與國家之間的協(xié)同治理，實質(zhì)是政府與公民對社會政治事務(wù)的合作管理，即官民共治，目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益最大化[8]。社會治理的目標(biāo)是“善治”，強(qiáng)調(diào)政府以外的志愿者、公民及非政府組織等社會力量和政府一起共同管理公共事務(wù)、解決社會爭端，旨在建立一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)等多元主體協(xié)調(diào)互動的治理狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)各行為主體主動參與的社會發(fā)展過程。社會治理與市場治理、政府治理共同構(gòu)成了國家治理體系。

二、當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新面臨的困境

習(xí)近平總書記對新常態(tài)所做的系統(tǒng)性闡述無疑為我國正在進(jìn)行的全面深化改革實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化描繪出一幅宏偉藍(lán)圖，然而存在于我國社會治理領(lǐng)域的現(xiàn)實困境將成為制約社會治理創(chuàng)新的重要瓶頸。因此，對新常態(tài)下社會治理面臨的現(xiàn)實困境的清醒認(rèn)識，是探尋實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，構(gòu)建全民共享的社會治理新格局，繼而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

1.傳統(tǒng)政府管理型思維的桎梏

當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的環(huán)境下，一些地方政府仍習(xí)慣于延續(xù)過去傳統(tǒng)的管理范式，將政府與公民和社會組織等多元主體之間的關(guān)系，簡單地理解為管理與被管理的關(guān)系。對社會問題的治理仍以政府為單一治理主體，這樣就使得社會治理的效果很有限。社會治理的主體不僅應(yīng)是政府，而且還需要依托多元社會主體的共同協(xié)商、多方參與，在當(dāng)前的社會環(huán)境中形成廣泛共識，并得到專家和學(xué)者的認(rèn)可。然而，理論上達(dá)成的共識在實際推進(jìn)中卻遇到了“全能政府”的阻礙，地方政府仍習(xí)慣于采取計劃經(jīng)濟(jì)條件下對社會組織和社會成員的剛性工作方式，包攬幾乎一切社會和公共事務(wù)，忽略了公眾和社會組織在社會治理過程中的主力軍作用及主體地位，將社會治理片面地理解為“對社會的管理”，甚至是“對社會的管制”，忽視了社會主體的能動性和能動力量[9]。將社會成員和社會組織視為社會治理的對象而非是社會治理的主體及合作伙伴，漠視社會大眾對社會治理創(chuàng)新的迫切需要，習(xí)慣政府包攬一切的社會治理方式。其結(jié)果不僅不會有效地解決當(dāng)前復(fù)雜的社會治理問題，甚至還會因缺乏多元社會主體的廣泛參與而影響社會認(rèn)同，繼而使社會治理創(chuàng)新缺乏廣泛的社會基礎(chǔ)。

2.社會治理創(chuàng)新價值理念的迷失

社會治理創(chuàng)新的實質(zhì)是以維護(hù)和實現(xiàn)社會大眾的切身利益為根本目的，通過賦予群眾利益表達(dá)的權(quán)利、維護(hù)利益的權(quán)利，進(jìn)而推動整個社會和公民的和諧有序發(fā)展。但當(dāng)前一些地方官員仍把“維穩(wěn)”作為推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的價值追求，過度強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”在社會治理中的作用，推行“社會穩(wěn)定大于一切”的治理方針。政府對社會矛盾的態(tài)度是能壓則壓、能捂則捂，崇尚“擺平就是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”[10]。致使一些地方官員把社會治理的主要資源都用于群體性沖突事件的防控上，對社會公眾合法維權(quán)行為高度敏感，嚴(yán)格管控，某些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對群體性沖突事件有一種恐懼心理，對事件的參與者存在著敵視態(tài)度。個別地方政府已經(jīng)形成思維定勢，一旦群體性沖突事件發(fā)生就將其視為敵我矛盾，而將人民的合理利益訴求看成是“尋釁滋事”。在這樣的心理引導(dǎo)下，地方上某些領(lǐng)導(dǎo)干部在處理群體性利益矛盾沖突時依然采用過去穩(wěn)定壓倒一切的做法，但這樣的做法往往是以剝奪甚至犧牲群眾利益為代價的。殊不知，壓制群眾正常的利益訴求非但不能解決問題，往往還會激化矛盾，使政府和人民、社會之間進(jìn)入一個惡性對立甚至對抗模式，進(jìn)而引發(fā)沖突[11]。其結(jié)果往往會促使“合法的利益申辯”演變成“過激的抗擊斗爭”，群眾的抗?fàn)幰灿梢庾R轉(zhuǎn)向行動，致使越維穩(wěn)越不穩(wěn)。

3.公民參與社會治理自主意識低下

改革開放后，隨著市場化改革和政治民主化進(jìn)程的加快，我國公民社會意識和參與社會治理的能力相比之前有了較大提高，然而仍然存在著很多問題，公民意識雖然在逐漸蘇醒，但參與社會治理的自主意識還比較缺乏。中國封建社會歷時兩千多年之久，傳統(tǒng)的政治思想相當(dāng)系統(tǒng)、精密，在中華民族主體形象創(chuàng)造過程中，沉淀為具有中國特色的政治文化、臣民文化、封建思想[12]。受傳統(tǒng)封建專制統(tǒng)治思想、臣民文化和社會公共治理領(lǐng)域缺失的影響，長期以來，我國社會大眾習(xí)慣于接受統(tǒng)治和管控，認(rèn)同或默認(rèn)周圍事物的變化，缺乏理性的監(jiān)督和批判精神，距離走向由公眾自己主導(dǎo)的社會治理模式還比較遙遠(yuǎn)。在當(dāng)前我國的社會治理過程中，大多數(shù)公民喜歡扮演“搭便車者”角色，總希望把社會治理的責(zé)任寄予其他公民或社會組織，這無疑對社會治理的效果造成嚴(yán)重影響，進(jìn)而不利于公民社會的形成。此外，長期習(xí)慣于“全能型”的個別地方政府在很大程度上擠壓著社會組織和公民參與社會治理的空間，公民與社會組織在社會治理政策的制定和實施過程中缺乏實質(zhì)性的影響。

4.社會治理缺乏法治化保障

當(dāng)前我國地方政府對于社會治理創(chuàng)新的探索往往是“運動式”的，雖然亮點很多，但大多數(shù)仍屬于碎片化的局部經(jīng)驗探索，缺乏從戰(zhàn)略性的角度把這些亮點多且效果好的社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗法治化和制度化，使得這些社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗經(jīng)常步入“人走茶涼”的尷尬處境。

法治化是衡量一個國家社會治理水平的重要依據(jù)。法治是協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系的有力利器[13]，社會關(guān)系的表達(dá)及社會利益的調(diào)整都需要遵循嚴(yán)格的法定程序及法定依據(jù)。然而在“穩(wěn)定大于一切”的高壓態(tài)勢下，一方面由于我國法律救濟(jì)制度的不完善，當(dāng)社會成員和社會組織的合法權(quán)力和利益表達(dá)受阻時，使得他們不是通過法律救濟(jì)制度實現(xiàn)維權(quán)，而是通過上訪、聚眾鬧事等非理性方式擴(kuò)大事件在社會上的影響，迫使政府滿足其利益訴求。另一方面部分干部群眾和執(zhí)法人員在化解社會矛盾，應(yīng)對社會沖突時缺乏法治思維和法治方式，在對社會矛盾的化解過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有法難依、違法不究的現(xiàn)象比較突出，甚至出現(xiàn)“以言代法、以權(quán)壓法、詢私枉法”等違法行為，致使公民的合法權(quán)利受到侵害，相對被剝奪感和社會不公平感加劇，進(jìn)而加劇了社會風(fēng)險和社會矛盾。

三、新常態(tài)下社會治理創(chuàng)新的路徑選擇

正如貝克所說：現(xiàn)代化社會的不確定性特征正在從根本上改變我們進(jìn)行社會管理的思維方式和行為過程[14]。面對新常態(tài)下社會治理面臨的困境。創(chuàng)新社會治理理念，轉(zhuǎn)變社會治理方式，摒棄過去“管理型政府”的思維定式，變單一治理為多元治理，進(jìn)而構(gòu)建全民共享的社會治理新格局，才是其破局之道。

1.創(chuàng)新社會治理理念

理念是行動的先導(dǎo)，正確的社會治理理念是實施有效治理的基礎(chǔ)和前提[15]。過去我國地方政府在對社會問題進(jìn)行治理的過程中，一味地把所有過錯歸結(jié)于公民身上，往往把公民作為治理的對象，而非治理的主體。這種“本末倒置”的行為，往往使社會治理的效果很有限，甚至出現(xiàn)越治越亂的現(xiàn)象。因此，為了對社會進(jìn)行有效治理，必須轉(zhuǎn)變理念，牢固樹立一切為民的社會治理理念，要始終把維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益作為社會治理的出發(fā)點。當(dāng)前，我國大多社會治理問題是基于利益矛盾而引發(fā)的。這就要求我國政府一方面要積極滿足人民群眾不斷增長的社會需求，繼續(xù)解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重改善、保障民生；另一方面，要切實把握好“維穩(wěn)”和“維權(quán)”的關(guān)系。維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)。對涉及維權(quán)和維穩(wěn)的社會治理問題，首先要滿足將人民群眾的合理利益訴求放在首位。創(chuàng)新社會治理必須完善對維護(hù)人民權(quán)益具有重大作用的制度，切實體現(xiàn)社會公眾的需求導(dǎo)向，讓廣大人民共享新常態(tài)下我國改革和發(fā)展的成果。

2.整合社會資源，構(gòu)建多元治理新格局

社會治理的過程也是多元社會主體利益博弈的過程，因而社會治理需要多元主體的共同參與，多元治理是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的應(yīng)然訴求[16]。受傳統(tǒng)“管理型思維”的束縛，長期以來政府運用經(jīng)濟(jì)和行政手段對社會生活進(jìn)行全面管理。但伴隨我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會治理呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨勢，過去政府包攬一切做法的弊端變得越來越明顯。為了應(yīng)對各種突發(fā)性社會治理問題，政府往往疲于應(yīng)對，但治理效果卻很有限。政府能力的有限性，已成為現(xiàn)代公共管理的基本常識[17]。因此為了有效化解錯綜復(fù)雜的社會治理問題，必須整合社會資源、調(diào)動多元社會主體共同參與社會治理活動，變單一治理為多元治理。將政府主導(dǎo)的公共權(quán)力分配給公民大眾和社會組織等多元治理主體，注重與多元社會治理主體的溝通、合作與協(xié)商，實現(xiàn)對社會治理問題的多元共治，構(gòu)建新型的社會治理創(chuàng)新新格局，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。

3.塑造公民精神，提高公民參與社會治理能力

在社會治理領(lǐng)域，公民是社會治理得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)[18]。同時，作為社會公共事務(wù)最直接的踐行者，公民的意識、方式、態(tài)度以及能力，對于治理水平的提高至關(guān)重要。然而，在我國現(xiàn)實的生活中，公民受傳統(tǒng)思想的束縛頗深，致使我國公民公共精神普遍缺失，公民大眾的志愿精神與主人翁意識還比較薄弱，公民在社會治理過程中存在嚴(yán)重的“搭便車”現(xiàn)象。因此為了提高公民主動參與社會治理的意愿，鼓勵其積極參與到與政府及其他社會主體的合作共治中，必須提高公民的主體意識和治理能力。而公民治理能力的提高不僅依賴于公民自身的努力，還依賴于國家為公民能力的提高所創(chuàng)造的客觀外部條件。為此，首先應(yīng)建立、健全完備的公民能力培育體系，培養(yǎng)公民的公共精神與主體意識，提升公民的社會治理能力。其次，要創(chuàng)新和擴(kuò)寬公民參與社會治理的形式和渠道。通過“民主監(jiān)督、民主管理、民主決策”為基本內(nèi)容的民主參與形式，逐步提高公民大眾以“自我監(jiān)督、自我教育、自我管理”為基本特征的公民社會治理能力。

4.建立、健全社會治理政策保障體系

社會政策是國家權(quán)力機(jī)關(guān)在社會領(lǐng)域頒布的政策法規(guī)和規(guī)定的總稱，旨在保障社會大眾的各項權(quán)利，協(xié)調(diào)多元社會主體間的利益關(guān)系，解決社會治理問題，進(jìn)而促進(jìn)社會有序、高效運轉(zhuǎn)。同樣，社會政策也是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的法治化保障。但當(dāng)前大多數(shù)地方政府針對社會治理問題出臺的社會政策雖亮點很多，但往往缺少多元主體的參與且多是運動式的，沒有形成一套完善的社會治理政策保障體系，這樣就使得治理效果很有限。因此為了創(chuàng)新社會治理，必須完善社會治理政策體系。首先，要建立社會政策的征詢調(diào)查機(jī)制，社會政策出臺前應(yīng)廣泛開展征詢調(diào)查，進(jìn)行社會政策的公眾聽證，確保社會大眾能充分表達(dá)自身的利益訴求，從而確保社會政策的科學(xué)性、民主性。其次，要建立社會政策的溝通和信息公開機(jī)制，通過政策的溝通和解讀爭取民眾的理解及支持，進(jìn)而提升社會政策公信力。最后，要建立社會政策的評估考核機(jī)制，對社會政策的實施效果進(jìn)行評估、考核，以便及時對政策中存在的問題及時進(jìn)行修正，從而提升社會政策的有效性和針對性。

四、結(jié) 語

總之，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建立全民共享的社會治理新格局的大背景下，社會治理作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，已成為當(dāng)務(wù)之急，并儼然與政府治理和國家治理一起形成“三足鼎立”的總體格局。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會治理問題也呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨勢，過去政府“一家獨大”的單一治理模式已不能解決當(dāng)前錯綜復(fù)雜的社會治理問題。為此，必須摒棄過去政府的管理思維，找出存在于我國社會治理領(lǐng)域的現(xiàn)實困境，創(chuàng)新社會治理方式，充分調(diào)動多元社會主體共同參與到社會治理當(dāng)中，變“單一元”治理為“多元”治理，實現(xiàn)全民共享的社會治理新格局，從而確保國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

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