陳忠禹

(中共福建省委黨校 馬克思主義研究所， 福建 福州 350001)

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海域生態(tài)補(bǔ)償基本法律問題研究

陳忠禹

(中共福建省委黨校 馬克思主義研究所， 福建 福州 350001)

海域生態(tài)保護(hù)；海洋經(jīng)濟(jì)；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)保護(hù)；生態(tài)污染；生物多樣性；損害賠償

海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是利用法治手段調(diào)整利益相關(guān)者在開發(fā)、利用、修復(fù)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)過程中形成社會(huì)關(guān)系的一種制度化機(jī)制。從制度化機(jī)制構(gòu)成要素角度分析，海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系具有主體多元化、內(nèi)容復(fù)合性、客體特定化等特點(diǎn)，并且海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)不屬于海域使用金，而是一種生態(tài)修復(fù)社會(huì)責(zé)任承擔(dān)方式。探討海域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本法律問題，能為海域生態(tài)補(bǔ)償法治化機(jī)制提供理論鋪墊，并最終實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

海域生態(tài)補(bǔ)償是整個(gè)自然生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的有機(jī)組成部分，是特定主體在從事海洋資源開發(fā)利用活動(dòng)中對(duì)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，從而采取有效措施直接或間接推動(dòng)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的活動(dòng)。海域生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能單靠政策的推動(dòng)或市場(chǎng)機(jī)制的自行調(diào)節(jié)，必須有一整套相應(yīng)的法律保障機(jī)制。建立海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，既是推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段、實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明機(jī)制建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。

一、海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制概念的界定

(一)生態(tài)補(bǔ)償

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，學(xué)術(shù)界仍未達(dá)成一致共識(shí)。生態(tài)補(bǔ)償是自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、公共管理學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)等多門學(xué)科共同關(guān)注的話題，所以各學(xué)科均以其特有的研究視角來厘定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延。生態(tài)補(bǔ)償起源于生態(tài)學(xué)理論，起初專指自然生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)活動(dòng)，隨著人類加大對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)利用，生態(tài)補(bǔ)償更多地被界定為一種旨在推動(dòng)人工修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)的政策機(jī)制。自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間矛盾日趨凸顯，以及國外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理念的引入，我國學(xué)術(shù)界和政府均致力于生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建。一般認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指“對(duì)為環(huán)境福利而做出經(jīng)濟(jì)犧牲的個(gè)體或組織予以一定的利益補(bǔ)償?shù)闹贫取薄?〕。相對(duì)于生態(tài)污染損害賠償而言，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)人類的某種活動(dòng)所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正外部性所給予的補(bǔ)償。從本質(zhì)上看，這一概念與國外的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)和生物多樣性補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵有較大的相通性。生態(tài)服務(wù)付費(fèi)強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，生物多樣性補(bǔ)償重在對(duì)生物多樣性遭受破壞后的修復(fù)性補(bǔ)償。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵有廣義和狹義之分：廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括環(huán)境污染損害賠償和自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的恢復(fù)；狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)由經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給自然生態(tài)系統(tǒng)造成了損害或較大影響，對(duì)此進(jìn)行評(píng)估、修復(fù)及綜合治理等行為。質(zhì)言之，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延均不同于環(huán)境污染損害賠償，它旨在為自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù)提供內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制和制度保障。綜合國內(nèi)外研究成果，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的自然生態(tài)系統(tǒng)失衡問題而提出的，根本目的是維護(hù)、改善或恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，是在自然生態(tài)系統(tǒng)自身具有的自我修復(fù)的基礎(chǔ)上嵌入人工輔助機(jī)制，以幫助自然生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能的修復(fù)或復(fù)歸。

(二)海域生態(tài)補(bǔ)償

王淼、段志霞指出，“海洋生態(tài)補(bǔ)償是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對(duì)海洋資源的所有權(quán)人或?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用，其目的是支持與鼓勵(lì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的行為，而不是一味地向海洋索取經(jīng)濟(jì)利益?！薄?〕鄭苗壯等認(rèn)為，“海洋生態(tài)補(bǔ)償是激勵(lì)海洋生態(tài)服務(wù)供給、提高海洋生態(tài)質(zhì)量、推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有效手段?！薄?〕一般而言，海域生態(tài)補(bǔ)償是指海洋生態(tài)環(huán)境受益者或保護(hù)者在合法利用海洋資源及其生態(tài)系統(tǒng)過程中，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管者或海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者給付相應(yīng)費(fèi)用或提供其他救濟(jì)措施，其宗旨是激勵(lì)海洋生態(tài)保護(hù)行為、實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

(三)海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制

生態(tài)問題是一個(gè)全社會(huì)綜合治理的問題，海域生態(tài)保護(hù)涉及方方面面的利益調(diào)整，需要依靠機(jī)制創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多元化機(jī)制實(shí)現(xiàn)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和保護(hù)。其中，法律機(jī)制是海洋生態(tài)文明機(jī)制創(chuàng)新的重要舉措。海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是利用法治化手段調(diào)整利益相關(guān)者在開發(fā)、使用、保護(hù)海域生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的一種制度化機(jī)制。該機(jī)制圍繞“誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少、如何管”等核心內(nèi)容設(shè)計(jì)海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系；確立“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”法定原則；按照“誰保護(hù)誰受償”的原則，厘定海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象；確定科學(xué)合理并且現(xiàn)實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；綜合運(yùn)用行政方式和市場(chǎng)機(jī)制，探索建立靈活多樣的補(bǔ)償方式；建立多元主體參與和良性互動(dòng)的監(jiān)管評(píng)估體系和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

二、確立海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的理論基礎(chǔ)

(一)人與自然和諧共存的科學(xué)發(fā)展理念

人類與自然(包括海洋)的關(guān)系問題這一最古老的哲學(xué)命題，是生態(tài)補(bǔ)償理論中深層次的問題。正確處理人類與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中一個(gè)具有重要意義的課題，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要理念。這一理念要求我們必須改變過去人類對(duì)自然的掠奪性開發(fā)或利用，掌握合理利用自然資源的限度，并實(shí)現(xiàn)從不可再生資源利用向可再生資源利用的轉(zhuǎn)變，提高人們的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，改變不合理、不科學(xué)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為例，一方面，人類在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)，要切實(shí)保護(hù)好發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的生態(tài)基礎(chǔ)，不能以犧牲海洋生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，在保護(hù)好海洋生態(tài)系統(tǒng)的前提下，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)和海洋新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。良好的海洋生態(tài)環(huán)境是未來藍(lán)色經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，修復(fù)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)在一定程度上就是儲(chǔ)備和保護(hù)潛在生產(chǎn)力，這符合人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展本身的要求；反之，破壞海域生態(tài)環(huán)境也就是破壞生產(chǎn)力。推行海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖窃诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)人類與海洋和諧共存的科學(xué)發(fā)展理念。

(二)公共物品理論

“公共物品(public goods)是與私人物品相反的、不具備明確的產(chǎn)權(quán)特征，形體上難以分割和分離，消費(fèi)是不具備競(jìng)爭(zhēng)性或排他性的物品(如大氣質(zhì)量、海洋)?！薄?〕公共物品具有兩個(gè)基本特征：消費(fèi)的無競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的無排他性(不能阻止任何人免費(fèi)享受該公共物品)。公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征使它在利用過程中容易產(chǎn)生兩個(gè)問題：“公地的悲劇”和“搭便車”問題?！肮氐谋瘎　笔墙缍ú磺宓哪：a(chǎn)權(quán)引起的最嚴(yán)重的激勵(lì)問題，其產(chǎn)生首先是觀念上的問題。長期以來，人們認(rèn)為自然資源并非勞動(dòng)產(chǎn)物而是大自然的慷慨賜予，因而沒有價(jià)值。這種觀念使得自然資源的稀缺性未能在價(jià)格中得以體現(xiàn)，結(jié)果必然是對(duì)自然資源超強(qiáng)度、破壞性、掠奪性的開發(fā)，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞。“搭便車”問題最早是休謨?cè)?740年提出的，他認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，如果有公共物品存在，免費(fèi)搭便車者就會(huì)出現(xiàn)；如果所有社會(huì)成員都成為免費(fèi)搭便車者，最終結(jié)果是誰也享受不到公共物品效能。

海域資源所有權(quán)法律上屬于國家所有，它所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是整個(gè)社會(huì)共同享用的。它的公共物品屬性決定了其面臨著過度利用、供給不足和資源枯竭的潛在危機(jī)。建立海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，將過去被忽視的海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本凸顯出來，有助于推動(dòng)涉海企業(yè)增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識(shí)，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高海域資源利用效益，從源頭上減少對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的破壞性開發(fā)，著力推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力。公共物品理論可以為推行海域生態(tài)補(bǔ)償確定相應(yīng)的法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其客體等內(nèi)容提供理論支撐。

(三)外部性和外部效應(yīng)理論

“外部性是指對(duì)他人產(chǎn)生有利的或不利的影響，但不需要他人對(duì)此支付報(bào)酬或進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。”〔3〕外部性又分為正外部性與負(fù)外部性，正外部性如被放在網(wǎng)絡(luò)上的免費(fèi)軟件，由于沒有受到法律保護(hù)的限制，任何人都可以直接下載使用，并且一個(gè)人的使用不并排除其他人的使用；負(fù)外部性如企業(yè)排放的污水之于下游的居民、汽車排放的尾氣之于過路的行人、對(duì)自然資源的掠奪性開采和對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等。前者是一方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使得另一方或他方獲益，但另一方或他方不需要支付報(bào)酬或?qū)r(jià)；后者是一方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使另一方或他方的利益受損，但不需要支付相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)。外部性中的非市場(chǎng)性這種影響并沒有通過市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映出來。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響具有外部性，特別是環(huán)境污染會(huì)造成外部不經(jīng)濟(jì)，這是公認(rèn)的事實(shí)。所謂的外部效應(yīng)是指某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)第三方的經(jīng)濟(jì)影響，這種經(jīng)濟(jì)影響未在價(jià)格中得以反映的經(jīng)濟(jì)成本或效益。

海域生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)或資源就具有典型公共物品屬性，導(dǎo)致人們?cè)陂_發(fā)利用海域資源過程中必然產(chǎn)生外部性問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，沿海化工類等污染嚴(yán)重行業(yè)的廠家生產(chǎn)過程中排放的廢水、廢氣等污染物直接排入海洋，無疑給附近沿海居民或企業(yè)造成損害，但是污染物的排放者卻并不需要給受害者以應(yīng)有的補(bǔ)償或賠償。反過來講，某特定海域的政府和企業(yè)投入大量人力、物力和財(cái)力治理海域環(huán)境污染問題、采取限制沿海污染行業(yè)發(fā)展的政策措施，使得該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限和附近海域居民和企業(yè)受益，但是受益地區(qū)政府和企業(yè)并不需要為此支付相應(yīng)的補(bǔ)償。這種外部性問題的存在，無疑會(huì)使海域生態(tài)保護(hù)這一公共物品供給嚴(yán)重不足。海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建立即旨在實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中外部性問題的內(nèi)部化，保障藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性對(duì)接。

(四)環(huán)境善治理論

“環(huán)境善治是各種公共或私人機(jī)構(gòu)與個(gè)人采取聯(lián)合行動(dòng)來管理環(huán)境公共事務(wù)的方式，是以協(xié)調(diào)、信任、合作和互惠關(guān)系為基礎(chǔ)的促進(jìn)生態(tài)文明的動(dòng)態(tài)過程?！薄?〕環(huán)境善治旨在通過一整套協(xié)同機(jī)制，調(diào)動(dòng)一切積極因素，營造以政府為主導(dǎo)、多元治理主體共同參與、共同促進(jìn)整體生態(tài)福祉提升的生態(tài)治理模式。環(huán)境善治的價(jià)值導(dǎo)向是促進(jìn)整體生態(tài)福祉的提升。環(huán)境善治有別于傳統(tǒng)的政府管控型治理模式，它能夠推動(dòng)和促成各類環(huán)境治理主體之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。較之以往的治理模式，環(huán)境善治可以聚合政府權(quán)威、市場(chǎng)機(jī)制、公共利益以及社會(huì)自治組織力量。

與其他自然資源相比，海域生態(tài)具有流動(dòng)性、立體性和復(fù)雜性特點(diǎn)。海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象多是跨行政區(qū)的(如跨省、跨市、跨縣)，涉及的主體相互之間有時(shí)還存在行政隸屬關(guān)系，而大多情況下并不存在行政隸屬關(guān)系。從產(chǎn)生機(jī)制來看，生態(tài)補(bǔ)償多數(shù)是在補(bǔ)償方與受償方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、補(bǔ)償方式選擇、補(bǔ)償協(xié)議簽訂等方面均具有自愿自主協(xié)商的特征?？傮w而言，要實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的善治，就必須構(gòu)建起健全的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，運(yùn)用法治方式充分調(diào)動(dòng)各類環(huán)境治理主體的積極性，共同參與到海域生態(tài)治理實(shí)踐當(dāng)中，最終達(dá)致海洋生態(tài)福祉的回歸和提升。

三、海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的基本特征和要素

海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系，是指為實(shí)現(xiàn)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)目的，特定主體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定在開展海域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)中形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(一)海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的基本特征

為實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)利益及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，應(yīng)發(fā)揮法治在海洋生態(tài)文明建設(shè)中的應(yīng)有作用。這種作用的發(fā)揮很大程度上需要我們充分認(rèn)識(shí)和利用好海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的基本特征。

1.海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體之間的利益依存度高

海域生態(tài)補(bǔ)償主要在生態(tài)利益關(guān)聯(lián)性十分密切的海域之間展開，即補(bǔ)償方與受償方之間的生態(tài)利益關(guān)系相互依存。對(duì)于受益主體難以確定的生態(tài)補(bǔ)償，往往由中央政府(上級(jí)政府)通過縱向海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接枰蕴嵘鷳B(tài)福祉，比如國家逐步在海洋生態(tài)保護(hù)中推行財(cái)政轉(zhuǎn)移制度等。在其他大多數(shù)情況下，生態(tài)利益關(guān)系明確的不同海域可通過橫向海域生態(tài)補(bǔ)償予以解決。橫向海域生態(tài)補(bǔ)償是建立在補(bǔ)償主體和受償主體自愿協(xié)商基礎(chǔ)之上，在補(bǔ)償中的保護(hù)成本評(píng)估核算、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容確定等方面都具有較大的協(xié)商空間。

2.海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系復(fù)合性的特點(diǎn)突出

海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的設(shè)立旨在修復(fù)和保護(hù)海洋自然生態(tài)系統(tǒng)、推動(dòng)海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的良性對(duì)接。海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互融合、相互影響，并在人類社會(huì)逐步發(fā)展中形成海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。事實(shí)上，海洋經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)不是海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的簡(jiǎn)單混合或疊加，而是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境相互融合所產(chǎn)生的客觀實(shí)體。海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系不僅需要調(diào)整國家、政府、企業(yè)、自然人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且需要調(diào)整人類經(jīng)濟(jì)行為與海洋生態(tài)保護(hù)之間的法律關(guān)系。

3.海域生態(tài)補(bǔ)償主體與受償主體之間的權(quán)責(zé)利對(duì)等特征明顯

除了國家財(cái)政直接補(bǔ)助的縱向補(bǔ)償外，多數(shù)海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方和受償方之間往往會(huì)對(duì)各自的權(quán)責(zé)利進(jìn)行明確的約定，最終形成對(duì)等的權(quán)責(zé)利法律關(guān)系。補(bǔ)償方往往會(huì)要求受償方供給更好或更多的海域生態(tài)服務(wù)，并分擔(dān)由此而增加的額外成本，在滿足雙方約定的情況下，及時(shí)足額地向受償方支付相應(yīng)的海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。受償方為了提高海域生態(tài)服務(wù)供給能力，會(huì)對(duì)轄區(qū)海域生態(tài)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)制度，同時(shí)對(duì)沿海排污企業(yè)進(jìn)行更有效的治理，這些保護(hù)活動(dòng)無疑會(huì)額外增加受償方的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理成本，并會(huì)由此喪失一些重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，需要通過海域生態(tài)補(bǔ)償方式彌補(bǔ)上述損失。

(二)海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體

海域生態(tài)法律關(guān)系的主體，是指在海域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)中依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的參加者。

1.國家是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的多元化主體

國家作為特定范圍海域生態(tài)資源的所有者和監(jiān)管者，既是海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體又是海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。所謂的“國家補(bǔ)償是指國家(中央政府或國家機(jī)構(gòu))承諾的對(duì)生態(tài)建設(shè)給予的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、技術(shù)輸入、勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)、提供教育和就業(yè)等多種方式的補(bǔ)償”〔6〕。國家理應(yīng)成為海域生態(tài)補(bǔ)償重要的補(bǔ)償主體。反過來講，在其他海域生態(tài)補(bǔ)償主體向國家交納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，國家無疑是海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。與此同時(shí)，國家還是海域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體。

2.地方政府是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的重要主體

地方政府是地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方政府通過行使行政管理權(quán)，實(shí)施國家海域生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)，執(zhí)行海域生態(tài)保護(hù)以及海洋資源保護(hù)管理職能。地方政府參與海域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，主要是以行政監(jiān)管者的身份出現(xiàn)，行使法律法規(guī)賦予的監(jiān)督管理權(quán)力，并履行海域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。地方政府作為海域資源所有權(quán)的代理人和管理者，是非常重要的海域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者。這種利益相關(guān)者主要分為以下兩種情況：一方面，作為海域生態(tài)受益區(qū)，地方政府應(yīng)按照法律法規(guī)規(guī)定代表受益區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；另一方面，作為海域生態(tài)服務(wù)提供區(qū)，地方政府應(yīng)按照法律法規(guī)規(guī)定代表提供區(qū)政府接受補(bǔ)償。

3.涉海企業(yè)和自然人是海域生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的直接參與者

在框定海域生態(tài)補(bǔ)償直接參與者范圍時(shí)，應(yīng)全面分析特定海域開發(fā)活動(dòng)和準(zhǔn)確評(píng)估海域生態(tài)系統(tǒng)變化的情況。涉海企業(yè)和自然人主要通過開發(fā)利用海域生態(tài)環(huán)境和海洋資源向海洋排放各種污染物質(zhì)或通過科技手段減少排污改善海域生態(tài)環(huán)境，由此成為海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體。其實(shí)，并不是所有的涉海企業(yè)生產(chǎn)行為都伴隨著對(duì)生態(tài)的破壞，相反地，有些企業(yè)的生命及利潤就寄托在良好的生態(tài)環(huán)境中。

4.環(huán)保公益性社會(huì)組織是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系不可或缺的主體

在海域生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中，環(huán)保公益性社會(huì)組織等社會(huì)團(tuán)體曾經(jīng)發(fā)揮過并繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用。聯(lián)合國也倡導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體尤其是非政府組織(NGO)應(yīng)在海域生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中發(fā)揮作用。環(huán)保公益性社會(huì)組織參與海域生態(tài)補(bǔ)償屬于社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆秶＿@種補(bǔ)償類型屬于非直接利益相關(guān)者承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，且應(yīng)納入社會(huì)道德倡導(dǎo)范疇。

(三)海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容

海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容主要包括海域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利和海域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。所謂海域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利，是海域生態(tài)法律關(guān)系主體依法享有的受到補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，具體表現(xiàn)為可以獲得生態(tài)福祉的權(quán)益，或者要求他人作出補(bǔ)償或不得提供不符合要求的生態(tài)服務(wù)。所謂海域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，是指海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體所受的法律約束或承擔(dān)的責(zé)任，表現(xiàn)為海域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體必須采取措施提升海域生態(tài)福祉或不得作出損害海洋生態(tài)環(huán)境的行為。海域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利與義務(wù)是相互融通、相同依存的，特定主體履行海域生態(tài)義務(wù)的目的也是為了更好地享有一定的生態(tài)權(quán)利。同時(shí)，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該是平衡的，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。

(四)海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體

海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體是指海域生態(tài)補(bǔ)償主體之間發(fā)生權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象〔7〕，主要包括海域生態(tài)系統(tǒng)、海域生態(tài)補(bǔ)償行為及其他權(quán)益。

1.海域自然生態(tài)系統(tǒng)是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的首要客體

海域自然生態(tài)系統(tǒng)是指在一定海洋時(shí)空范圍內(nèi)，由海洋生物因素與海洋環(huán)境因素相互作用、相互影響所構(gòu)成的綜合體，或者占據(jù)一定空間的海洋生態(tài)客觀存在的實(shí)體，是海洋生命系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)在特定空間的組合。在一定程度上講，海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主要是圍繞人類活動(dòng)與海域生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系來展開的。

2.海域生態(tài)補(bǔ)償行為是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的重要客體

海域生態(tài)補(bǔ)償行為是指海域生態(tài)補(bǔ)償主體依法應(yīng)當(dāng)從事保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的行為或依法被禁止從事破壞、損害海洋生態(tài)的行為。每個(gè)國家都需要通過創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系的方式，激勵(lì)各類主體積極從事保護(hù)海域生態(tài)的行為或嚴(yán)格禁止破壞海洋環(huán)境的行為。從行為類型角度來看，海域生態(tài)補(bǔ)償行為主要分為海洋生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和資源補(bǔ)償三種類型。

3.其他生態(tài)權(quán)益

可持續(xù)發(fā)展權(quán)益、環(huán)境權(quán)等其他權(quán)益，也是海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系客體的有機(jī)組成部分。建立健全海域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的根本宗旨，是協(xié)調(diào)人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)與海域生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。在海域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，可持續(xù)發(fā)展權(quán)益等其他權(quán)益是海域生態(tài)法律關(guān)系客體的最新發(fā)展。

四、海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)及其與海域使用金之間的關(guān)系

(一)海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)

目前，海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)主要來自政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是在實(shí)踐當(dāng)中容易混淆海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、海洋環(huán)境損害賠償費(fèi)、海域使用金之間的關(guān)系。至于海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)中也是眾說紛紜、莫衷一是。筆者認(rèn)為，海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與海洋環(huán)境損害賠償費(fèi)具有不同的內(nèi)涵和外延。

1.海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與海洋環(huán)境損害賠償費(fèi)的區(qū)別

從法學(xué)的角度來看，海域生態(tài)補(bǔ)償是有別于海洋環(huán)境損害賠償?shù)牧硪豁?xiàng)制度安排。海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是特定主體在合法開發(fā)、利用海域過程中給海洋生態(tài)系統(tǒng)造成減損或影響的情況下而承擔(dān)的法律責(zé)任；而海域環(huán)境損害賠償費(fèi)是特定主體因違法行為造成生態(tài)破壞后果所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。質(zhì)言之，海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)意味著海域自然生態(tài)利用行為的“合法性”，而海域生態(tài)損害賠償費(fèi)意味影響海域生態(tài)系統(tǒng)行為的“違法性”。

2.海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)范疇

征收海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的目的主要包括以下兩個(gè)方面：一方面應(yīng)當(dāng)激勵(lì)市場(chǎng)主體積極進(jìn)行海洋生態(tài)資本投入、提升海洋生態(tài)福祉；另一方面則應(yīng)當(dāng)從資金上保證修復(fù)海域生態(tài)環(huán)境的成本落到實(shí)處。從這個(gè)意義上講，海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)是苛以在海域開發(fā)、利用及保護(hù)過程的特定主體維護(hù)海域生態(tài)環(huán)境的一種社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。所以，若將海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)定位為行政事業(yè)性收費(fèi)，在理論上難以自圓其說。并且，在國家大力推進(jìn)行政審批制度改革、清理亂收費(fèi)的政策背景下，繼續(xù)將海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)納入行政事業(yè)性收費(fèi)，容易被誤以為是“亂收費(fèi)”，進(jìn)而阻礙海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展。

綜上，海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)界定為以有效保護(hù)和提升海洋生態(tài)福祉為目的，以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)，以市場(chǎng)運(yùn)作為原則，以經(jīng)濟(jì)手段和法律機(jī)制為主要調(diào)節(jié)方式，對(duì)為恢復(fù)和維持海域生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)的，或者因?yàn)樘囟êＳ虮婚_發(fā)利用而利益受損的個(gè)人、單位及地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中的現(xiàn)金給付。

(二)海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與海域使用金之間的關(guān)系

海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)海域自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的補(bǔ)償，是解決海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的生態(tài)正外部性內(nèi)部化問題的有效措施，也是特定主體在合法開發(fā)、利用海洋資源過程中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)化責(zé)任?！昂Ｓ蚴褂媒鹗菄易鳛楹Ｓ蜃匀毁Y源的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益，是資源性國有資產(chǎn)收入。從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)看，海域使用金屬于資源租金，是國家在海域一級(jí)市場(chǎng)上海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益；從法律性質(zhì)看，海域使用金屬于權(quán)利金的范疇。”〔8〕總而言之，兩者的區(qū)別在于，前者是一種生態(tài)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)，而后者是國家海域自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種資源性收益。

〔1〕黃鳴鶴.誰來負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償〔J〕.民主與法制，2014，(11)：25.

〔2〕王 淼，段志霞.關(guān)于建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的探討〔J〕.中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008,26(3):12-151.

〔3〕鄭苗壯,等.海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摷皟?nèi)涵解析〔J〕.生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào),2012,21(11)：1911-1912.

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〔7〕曹明德.生態(tài)法原理〔M〕.北京：人民出版社，2002:269.

〔8〕鄭苗壯，等.海域管理中的經(jīng)濟(jì)手段及其問題〔J〕.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013，(1)：73.

(責(zé)任編輯：葉光雄)

Study of Basic Legal Issues on Marine Eco-Compensation

CHEN Zhong-yu

(InstituteofFujianSchoolofAdministration,PartySchoolofFujianCPCProvincialCommitteeofCPC,Fuzhou350001,China)

marine ecological protection; marine economy; eco-compensation; eco-conservation; eco-pollution; bio-diversity; compensation

The legal system of Marine Eco-Compensation is a kind of institutionalizing mechanism which conforms to the principle of rule of law to coordinate the parties concerned when they form a kind of relationship in the process of exploiting and repairing marine natural ecosystem. According to the main factors of institutionalizing mechanism, the legal relationship of Marine Eco-Compensation is characterized by diversification of subject, complex content and object specialization. Legally, marine ecological compensation fees are not part of marine fees. Instead, it is a kind of ecological restoration-fulfillment of social responsibility. The paper discusses the above-mentioned basic legal issues in the hope of forming a theoretical basis for the system of rule of law of Marine Eco-Compensation and promoting the virtuous circle and sustainable development of Marine ecological economy.

2016-02-16

2014年度福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“福建省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)中的海域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”(2014B226)

陳忠禹(1979-)，男,福建福州人。副教授,博士，主要從事馬克思主義法哲學(xué)研究。E-mail:354384166@qq.com。

D922.683

A

1009-4474(2016)03-0136-06