尤樹林 鄒愛萍

摘要：遏制高校腐敗案件頻發(fā)的現(xiàn)象，構建符合我國高校特點的懲治與預防腐敗體系，在反腐敗形勢依然嚴峻復雜的大背景之下，是高校實現(xiàn)良性發(fā)展的緊迫任務。當前高校懲治與預防腐敗體系建設中仍然存在教育效果不佳、制度執(zhí)行不力、監(jiān)督機制失衡等問題，必須從政府、社會、高校三個層面，以權力運行監(jiān)控為主線，以反腐倡廉教育為基礎，以法治反腐和制度反腐為支撐，以信息公開為突破口，構建科學有效的高校懲防體系，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

關鍵詞：新常態(tài);高校;懲治與預防腐敗;體系建設

中圖分類號：G647 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2016）07-0186-03

十八大以來，黨中央采取雷霆舉措消除腐敗存量，遏制腐敗增量，持續(xù)釋放高壓反腐的強烈信號，彰顯了中央懲治腐敗、革新吏治的政治勇氣和堅定決心。在十八屆中央紀委第二次全會上，習近平總書記指出，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關鍵就在“常”、“長”二字，一個是要經常抓，一個是要長期抓，體現(xiàn)了反腐治標與治本的辯證統(tǒng)一關系。中國社科院發(fā)布的《法治藍皮書（2015）》也指出：2014年中國的反腐敗力度不減、強度反增，持續(xù)的標本兼治成為中國廉政法治的新常態(tài)。在新的歷史形勢下，高校必須站在新的戰(zhàn)略高度，遵循高等教育和科學研究的自身規(guī)律，進一步探索完善符合我國高校特點的懲治與預防腐敗體系，切實提高高校反腐倡廉的科學化水平。

一、當前高校反腐敗工作總體形勢

當前，高校腐敗案件仍然處于一個高發(fā)、多發(fā)時期，各種腐敗形式變化多樣，層出不窮，反腐敗形勢依然嚴峻。據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站“紀律審查”欄目公布的數(shù)據(jù)，僅2013年5月至2015年5月期間，各地高校領導的腐敗案件就已經達40余起[1]，高校一般干部和普通工作人員的腐敗案件更是不勝枚舉。四川省紀委的數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，該省共查辦高校腐敗案件36件，處分26人，教育部門腐敗案件在查辦的重點行業(yè)腐敗案件中居于首位。[2]據(jù)媒體不完全統(tǒng)計，從2009年以來，安徽省至少有30余名高校官員和工作人員被查。[3]從案發(fā)情況來看，高校腐敗涉及的領域較多并相對集中，主要發(fā)生在基建工程、物資采購、招生、干部任用、后勤服務、校辦企業(yè)和科研經費領域等，據(jù)2012年度全國教育系統(tǒng)職務犯罪情況統(tǒng)計，基建工程案件占到總數(shù)的24%。此外，科研經費腐敗問題正逐漸成為引發(fā)高校腐敗案件的“黑洞”，中央巡視組對科技部巡視的結果顯示：中國工程院院士、中國農業(yè)大學教授李寧以及中國人民大學等5所大學的7名教授，弄虛作假套取國家科技重大專項資金2500多萬元。[4]

二、高校懲治與預防腐敗體系建設的現(xiàn)狀與不足

近年來，在教育部黨組的統(tǒng)一部署下，各高校都已建立了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調、廣大教職工共同參與的反腐倡廉體制和機制，在反腐敗工作中取得了一定的成效。[5]但以系統(tǒng)論的視角來衡量，高校懲治與預防腐敗體系的建設仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)，懲防體系的整體功能尚未完全發(fā)揮，高校腐敗行為頻發(fā)勢頭仍需要進一步加以遏制。

（一）教育籠統(tǒng)泛化，針對性和實效性不夠

一是反腐倡廉教育的內容存在盲區(qū)。部分高校僅注重職業(yè)教育、道德教育而忽視了法治教育、紀律教育，部分干部法制意識、法紀觀念淡薄，缺乏對法紀最起碼的敬畏。2014年，江蘇某高校發(fā)生的5起職務犯罪案件，均是由于工作人員缺乏相關法律知識和財經紀律知識，對自己的行為在法律上存在錯誤認知引發(fā)的，讓人扼腕嘆息。二是反腐倡廉教育的針對性不強，結合被教育者的崗位、職務、年齡等因素進行針對性的解讀不夠，理論和實際脫節(jié)，不接地氣，使教育不能真正入耳入心入腦。三是反腐倡廉教育的目標缺少效果評估機制。高校在開展廉政教育時缺乏互動參與，也沒有相應的效果評估和跟蹤反饋機制，容易造成教育走過場、形式化，這些都直接影響了懲防體系建設的實效。

（二）制度建設滯后，執(zhí)行效果不佳

一是制度建設滯后，某些領域或環(huán)節(jié)無章可循。面對新形勢和新問題，不能及時采取積極預防的措施，往往消極應付或者“亡羊補牢”。二是制度建設的科學性不夠。很多制度只有原則性的規(guī)定，可操作性不強。有的制度缺乏系統(tǒng)性，特別是涉及到多部門、多環(huán)節(jié)的業(yè)務流程，忽視了部門、環(huán)節(jié)之間的銜接性，弱化了制度執(zhí)行的實際效果。三是制度的執(zhí)行力不足。實踐中存在重靜態(tài)制定、輕動態(tài)執(zhí)行的現(xiàn)象，有令不行、有禁不止。少數(shù)領導干部制度意識淡薄，其分管的部門或領域上行下效，導致制度執(zhí)行力層層遞減。此外，制度的運行缺乏強制性保障和有效監(jiān)督，也成為影響制度反腐效果的重要因素。

（三）權力監(jiān)控缺位，監(jiān)督制約機制不完善

長期以來，由于體制機制方面的原因，高校內部的監(jiān)督機制非常薄弱，紀檢監(jiān)察部門獨立性較差，無法超脫行使監(jiān)督權，對同級黨政領導的監(jiān)督很難發(fā)揮實效。在日常監(jiān)督工作中，紀檢監(jiān)察部門往往過多參與職能部門的具體履職過程，使監(jiān)督深陷困境，對二級單位的監(jiān)督也難以發(fā)力。從高校外部監(jiān)督來看，由于信息的不對稱，上級主管部門、新聞媒體等很難對高校的一些具體情況進行有效監(jiān)督;教職工代表大會作為高校教職工行使監(jiān)督權力的重要平臺，在實際運行中未能發(fā)揮應有作用，教代會所討論的事項很少涉及學校的重大決策、經費使用等，對權力監(jiān)督的影響力十分有限。

（四）懲處力度不足，責任追究失之于軟和寬

腐敗的發(fā)生往往是量變到質變的過程，“小德”不足道，“小事”不足為，“小節(jié)”不足拘，以致積隱成患。實踐中，高校對違法違紀行為的懲處中“好人主義”和“從輕觀念”普遍存在，將違紀問題視同“小節(jié)”，能不處理就不處理，能從輕處理就從輕處理;在責任追究方面，重直接責任、輕領導責任，“一案雙查”落實不到位。實踐表明，當前高校腐敗行為的增加、不正之風的泛濫，與案件查處概率較低、打擊和整治的力度不夠有一定的關系。

三、新常態(tài)下高校懲治與預防腐敗體系建設的總體要求

（一）貫穿法治思維

各國懲治與預防腐敗的實踐表明，只有法治才能從根本上預防和杜絕權力的濫用。隨著十八屆四中全會把“依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”，我國反腐勢必要走上規(guī)范化和法治化的道路，高校懲防體系的建設也同樣需要法治的引領和規(guī)范。在懲防體系建設中貫穿法治思維就是要以確定性的規(guī)則取代不確定性的個人意志，要求法律、制度的執(zhí)行者要增強規(guī)則意識，努力形成敬畏法律、遵守法律、依法辦事的作風，使法治思維真正內化于心，外化于行。

（二）突出質量和實效

高校懲防體系建設應當突出問題導向，進入質量視角，找出懲防體系建設的短板，著力于提升高校懲防體系建設的質量和效益。即，無論是制定新的措施亦或是修改現(xiàn)有制度，都必須有質量思維，使高校懲防體系建設更加成熟、更加定型、更加有效。

（三）內生機制與外生動力結合

高校作為一個相對封閉的社會組織，具有科層化和扁平化組織的雙重特征，遵循市場的有限介入和政府的有限干預，其權力的行使也有別于一般公權力而呈現(xiàn)出其自身的特點，因此，懲防體系建設應當更多依靠高校內生機制的自給自足。然而，高校并非一個完全閉合的封閉系統(tǒng)，高校從來就沒有與社會及其所處的環(huán)境分離過，因而，高校懲防體系的建設也離不開外生動力的結合，如社會誠信體系的建設、公民公共意識的覺醒和公共精神的培養(yǎng)以及利益相關者的監(jiān)督等。只有將內生機制和外生動力結合，高校懲防體系建設才能確確實實取得實效。

四、新常態(tài)下科學有效構建高校懲治與預防腐敗體系的具體路徑

應對高校腐敗，必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，針對高校腐敗發(fā)生發(fā)展的特點、趨勢，科學有效構建具有高校特點的懲防體系建設。2014年11月，教育部印發(fā)了《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》，這對高?？茖W有效構建懲防體系具有指導意義。

（一）以權力規(guī)制為主線，構建三位一體的權力運行監(jiān)控機制

科學配置權力，科學分立權力，強化對權力的制衡監(jiān)督，是構建懲治與預防腐敗體系的重要環(huán)節(jié)?！皬氖挛锏男再|來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵6]“權力科學架構合理了，大面積的問題，深層次的問題就能夠得到妥善解決?！盵7]從高校目前的權力配置來看，高校的行政權力過于強大，其他權力則相對式微，有必要以高校綜合改革為契機，對高?，F(xiàn)有權力進行整合和體制創(chuàng)新。

1.完善高校民主決策程序。要進一步明確界定行政權和學術權行使的界限，理順黨委領導下的校長負責制的具體職權，提升教代會、學生代表民主參與的意識和能力，建立健全科學民主的權力運行決策機制;對組織人事、招生考試、物資采購、財務管理等人、財、物、事權相對集中的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，必須嚴格執(zhí)行“三重一大”制度。通過科學配置權力，優(yōu)化決策流程，實行風險防控，真正建立起政治權力、行政權力和學術權力三權相互制衡的內部管理體制和科學合理、制約有效的權力運行監(jiān)控機制。

2.強化重點領域信息公開。高校權力陽光化運行是反腐有效手段，要嚴格執(zhí)行權力清單制度，依法公開權力運行流程，讓權力在有效監(jiān)督下運行。一是要做好內部公開，保障師生員工的知情權、監(jiān)督權。二是要抓好外部公開，讓高校接受社會監(jiān)督。更重要的是，要加大招生、財務等重點領域和重要信息、關鍵信息的公開力度，如財務預決算、普通招生中預留計劃的使用情況等，應當納入必須公開的范疇，而不能選擇性公開。

3.建立健全內、外部監(jiān)督機制。權力的治理分為靜態(tài)治理和動態(tài)治理，靜態(tài)治理指的是對權力的分立和配置，而加強對權力的制約和監(jiān)督，則是實現(xiàn)對權力的動態(tài)治理。日常的監(jiān)督是防止因權力濫用從而導致腐敗問題的重要防線，在內部監(jiān)督方面，既要發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計的日常監(jiān)督作用，又要充分發(fā)揮教授委員會、教代會、學代會等民主監(jiān)督的作用。同時，高校應當秉持開放的心態(tài)，引入社會公眾和新聞媒體等外部力量的監(jiān)督制約機制，保證權力正確行使。通過構建內外監(jiān)督耦合的高校權力運行監(jiān)控機制，切實提升權力監(jiān)督效果。

（二）以法治和制度為支撐，不斷提升制度反腐的執(zhí)行效果

制度是法治社會的神經網(wǎng)絡，任何一種社會性公害的滋生都可以歸究為制度欠缺、制度低質、制度紊亂等原因。同理，任何一種社會公害的懲治也可以通過制度變革、制度創(chuàng)新、制度完善等路徑來獲得最終的根治。[8]“所謂以制度創(chuàng)新根治腐敗，就是通過制度制約把以尋租為特征的腐敗控制在最小范圍之內。”[9]

遏制高校腐敗的滋生蔓延趨勢，不僅需要構建內容科學、程序嚴密、配套完整的制度體系，還要提升制度的執(zhí)行力，使制度管用、有效。一是完善懲防體系各項制度，深化重點領域和突出環(huán)節(jié)的制度建設，根據(jù)人性來構建防范制度，既包括基本制度、執(zhí)行制度，也包括實體性制度和程序性制度，從根本上堵塞制度漏洞，定期對制度進行清理，及時廢止、修訂和完善。二是要完善制度制定的程序，要通過民主公開程序，多聽取利益相關者的意見和建議，并向社會公開。三是要加強對制度本身的廉潔性評估和實效性評估，切實解決制度本身不廉潔、制度無力反腐、低效反腐等問題。

（三）以教育為基礎，構建高校廉政文化建設長效機制

一是要結合新形勢，擴展反腐教育的內容，做到思想政治教育和法紀教育、財經紀律教育結合，領導干部教育和普通干部教育結合，法律知識教育與法治思維教育結合。二是要創(chuàng)新教育的形式，結合權力行使者的崗位職責和被教育對象的實際特點，采用靈活多樣的方式，如情景模擬等，切實提升教育的實際效果。三是要對高?，F(xiàn)有的反腐教育資源進行整合，充分利用高校自身的教育資源優(yōu)勢，構建以大宣教為格局的反腐倡廉教育工作機制。

（四）以信息化建設為手段，提升科學化監(jiān)管水平

運用現(xiàn)代信息技術，增加懲防體系建設科技含量，最大限度地減少人為因素干擾，從而杜絕制度落實中形同虛設、執(zhí)行不力等現(xiàn)象的發(fā)生，提高防治腐敗的效能。一是通過運用現(xiàn)代信息技術，推行網(wǎng)絡辦公，固化高校權力的運作流程，使權力邊界清晰、行使規(guī)范、運行公開，提高對權力的監(jiān)控力度，最大程度地限制自由裁量權。二是推行電子監(jiān)察。如采用移動監(jiān)察、視頻監(jiān)控、即時通訊、短信服務等科技手段，發(fā)揮科技監(jiān)控真實、預警糾錯及時、提高辦事效率等作用，也為責任追究提供依據(jù)。如在招投標、招生等監(jiān)察、工程管理等工作中，高?？梢越藴驶脑u標室、標準化考場等，將評標過程、招生過程、施工過程等全程錄像并保存?zhèn)洳椋鸭o檢監(jiān)察部門從日常事務中解脫出來。

（五）以零容忍態(tài)度嚴懲腐敗，增強懲防體系的權威性

新常態(tài)下，反腐治標在一定時期內仍有非常重要的戰(zhàn)略意義，抑制增量腐敗、懲治存量腐敗的力度不會減弱。王岐山同志在十二屆全國政協(xié)常委會第七次會議上指出：要“持續(xù)釋放執(zhí)紀必嚴的信號”，執(zhí)紀必嚴，也就是要堅持對腐敗的零容忍。在懲治體系中，高校要嚴把科研經費、物資采購，校辦企業(yè)、學術誠信、工程建設、招生錄取、財務管理等“七個關口”，加強信訪核實、科學辦案、懲處治理“三個結合”，努力實現(xiàn)懲治的綜合效益。一是要抓早抓小，對苗頭性、傾向性問題要及早發(fā)現(xiàn)，建立高校廉政預警機制。高校的懲治體系不僅僅是懲治已經構成犯罪的嚴重的違法違紀行為，更重要的是要突出違紀行為的懲治。黨紀嚴于國法，高校紀檢監(jiān)察部門要深化三轉職能，把紀律和規(guī)矩挺到最前沿，突出執(zhí)紀特點，體現(xiàn)紀律審查的政治性和紀律性。二是建立健全高校紀檢監(jiān)察部門與檢察機關協(xié)作辦案、密切配合、合力反腐的查辦案件機制。三是要完善舉報線索評估、案件線索信息溝通、案件查辦協(xié)同、案件處理協(xié)調、辦案工作交流、辦案成果共享機制，指導和推進高校查信辦案工作。

參考文獻：

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http：//sc.sina.com.cn/news/m/2014-10-19/detail-ianfzhne6458857.shtml.2015-02-19.

[3]盤點近年安徽高校反腐：“蒼蠅”“老虎”一起打[EB/OL].

http：//www.ahwang.cn/anhui/20140813/1384127.shtml.2015-01-20.

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