新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙與法律完善

王煜宇，劉乃梁

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶　401120)

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新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙與法律完善

王煜宇，劉乃梁

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

摘要：內(nèi)在加劇的盈利性與支農(nóng)性矛盾沖突和外在缺位的政策激勵已經(jīng)成為以村鎮(zhèn)銀行與小貸公司為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展掣肘。既有金融結(jié)構(gòu)抑制與金融創(chuàng)新的激勵不足又使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)展動力。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)承載了金融公平、金融普惠、金融安全與金融效率等多元發(fā)展理念，缺乏有效的制度協(xié)調(diào)使得深層次的理念沖突浮出水面，進(jìn)而造成金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展欠缺可持續(xù)性。以“權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任”為框架的法律制度為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了改進(jìn)向標(biāo)。由內(nèi)而外，完善企業(yè)法人、區(qū)域競爭、金融監(jiān)管和安全保障等制度是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的理想向度。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；可持續(xù)發(fā)展；村鎮(zhèn)銀行；小額貸款公司

依據(jù)中國人民銀行、銀監(jiān)會《為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，有效配置金融資源，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)》等相關(guān)文件精神，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是：“相對于傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言的，包括銀監(jiān)會2006年后批準(zhǔn)試點成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等三類機(jī)構(gòu)，以及在人民銀行的主導(dǎo)下、試點后由銀監(jiān)會認(rèn)可的小額貸款公司”[1]。“截止2013年底，全國共設(shè)立1 134家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中包括1 071家村鎮(zhèn)銀行、14家貸款公司以及49家農(nóng)村資金互助社”[2]。作為農(nóng)村金融增量改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立緩解了農(nóng)村金融供需矛盾，擴(kuò)大了農(nóng)村金融的服務(wù)范圍，有效改善了農(nóng)村金融的生態(tài)環(huán)境。但是，經(jīng)過近十年的發(fā)展，被監(jiān)管層寄予厚望的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量不夠、分布不均，并且出現(xiàn)網(wǎng)點上移、運(yùn)行績效較低、服務(wù)方向偏移和高風(fēng)險等現(xiàn)實問題，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不可持續(xù)的重要原因在于制度抑制的長期積累[3]。破除制度障礙、完善制度建設(shè)是推動新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文通過對現(xiàn)行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)政策制度的深度自省，發(fā)掘新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)在政策目標(biāo)設(shè)定、制度條文規(guī)范、制度具體執(zhí)行與制度實施效果之間的問題和矛盾，找到影響新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的制度障礙，并在此基礎(chǔ)上為其可持續(xù)發(fā)展提供完善的法制藍(lán)圖。

一、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展面臨的障礙集中表現(xiàn)為制度建設(shè)對金融可持續(xù)發(fā)展需求的不適應(yīng)。無論是法律關(guān)系設(shè)計還是創(chuàng)新激勵，金融監(jiān)管主導(dǎo)下的法律制度環(huán)境難以為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供有機(jī)的土壤。除此之外，金融抑制仍然是農(nóng)村地區(qū)“通向富有的屏障”。

(一)宏觀制度設(shè)計：權(quán)利與義務(wù)的不相適應(yīng)

在央行和銀監(jiān)會的主導(dǎo)下，2006年以來一系列相關(guān)法律文件的出臺勾勒出新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的基本方向，明晰了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利和義務(wù)。在審慎監(jiān)管模式下，新型農(nóng)村金融的義務(wù)高期待與權(quán)利低配置在發(fā)展中形成了明顯的落差與不適應(yīng)。

1.商業(yè)可持續(xù)的權(quán)利賦予。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從本質(zhì)上講是金融機(jī)構(gòu)的類型化探索，無論其形式為何，其本質(zhì)仍然是金融機(jī)構(gòu)?！洞彐?zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》與《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《小貸公司指導(dǎo)意見》)均從新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“公司結(jié)構(gòu)屬性”出發(fā)，對機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)立、股東資格與內(nèi)部治理等組織機(jī)構(gòu)常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與其他作為獨(dú)立主體的金融機(jī)構(gòu)一樣，享有提供金融產(chǎn)品與服務(wù)的自主經(jīng)營權(quán)利。盡管相關(guān)監(jiān)管政策與法規(guī)對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍與經(jīng)營方式做出了不同程度的限制，但是這些限制不影響新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為一個獨(dú)立的法律主體發(fā)展其自身的權(quán)利，而這種權(quán)利集中體現(xiàn)在商業(yè)可持續(xù)。銀監(jiān)會《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見》)開宗明義，“中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照商業(yè)可持續(xù)原則適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策……”。商業(yè)可持續(xù)既是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的邏輯起點，又是進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)金融政策傾斜探索的前提。如果不尊重金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)本質(zhì)，單純追求政策義務(wù)的實現(xiàn)，不利于弱勢領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。因此，確保新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)，賦予并保障其自主經(jīng)營、自主發(fā)展的權(quán)利尤為重要。

2.支農(nóng)性義務(wù)的制度期待。銀監(jiān)會發(fā)布的《農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見》明確了建設(shè)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意旨在于“解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題”。支農(nóng)是政府發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政策支點，同時也是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)享有低準(zhǔn)入以及其他財政優(yōu)惠政策權(quán)利相對應(yīng)的、必須履行的義務(wù)。從某種意義上講，支農(nóng)既是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)社會責(zé)任，又是其務(wù)必承擔(dān)的法律義務(wù)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)在于提升農(nóng)村金融市場的服務(wù)水平，發(fā)展專門針對、扶持“三農(nóng)”事業(yè)的小微型金融機(jī)構(gòu)。支農(nóng)的法律義務(wù)是歷次農(nóng)村金融市場調(diào)控所必須面對的現(xiàn)實難題。既往調(diào)控寄希望于中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社以及郵政儲蓄銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)下沉，實現(xiàn)農(nóng)村金融事業(yè)的領(lǐng)域覆蓋，但是在根本上仍然未使農(nóng)村金融市場的活力得以發(fā)揮。不可否認(rèn)，支農(nóng)性義務(wù)的履行是極其困難的。

3.權(quán)利與義務(wù)的不適應(yīng)表現(xiàn)。無論是自然人主體，還是機(jī)構(gòu)擬制主體，權(quán)利與義務(wù)的匹配是法律制度可以公平、有效實施，確保立法目標(biāo)實現(xiàn)的根本保證。支農(nóng)性義務(wù)實現(xiàn)的前提是自身的商業(yè)可持續(xù)，喪失持續(xù)性發(fā)展動力的金融機(jī)構(gòu)，會使得支農(nóng)義務(wù)的履行成為空談。權(quán)利與義務(wù)不相適應(yīng)的盈利性與支農(nóng)性矛盾始終是我國發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要克服的首要難題。這種不適應(yīng)具體體現(xiàn)在：

一方面，資本流通限制使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨著極大的盈利性危機(jī)。從準(zhǔn)入方面來看，在“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的指導(dǎo)思想下，村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都享受到低于其他商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件。例如，注冊資本的降低、營運(yùn)資金限制的免除、投資人持股比例的免除、業(yè)務(wù)開展的較低限制、高管準(zhǔn)入資格的放松以及審批機(jī)構(gòu)與權(quán)限的靈活分配等。除去常規(guī)的資本充足率、存貸款比例、關(guān)系人信貸的限制外，村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都面臨著不同程度的地域與經(jīng)營范圍的限制：《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第5條規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行不得向關(guān)系人發(fā)放信用貸款……村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款”；《小貸公司指導(dǎo)意見》也明確了小貸公司的“不吸儲”和“本地市場”特征。本應(yīng)基于地緣思路吸收民間資本加入的村鎮(zhèn)銀行與小貸公司，在其發(fā)展中不得不受制于行政區(qū)劃的限制，資金來源的渠道不充分與貸款對象的區(qū)域限制從根本上影響了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動性。另一方面，市場準(zhǔn)入制度的調(diào)整引發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量非理性攀升、布局失衡，“脫農(nóng)”現(xiàn)象大量存在。巨大的民間融資需求輔之低門檻的金融準(zhǔn)入條件推動了村鎮(zhèn)銀行與小貸公司數(shù)量的迅速增長。然而，數(shù)量的非理性增長使得“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行為發(fā)生奇怪的扭曲，‘脫農(nóng)’傾向較為嚴(yán)重，但只有遵從監(jiān)管政策才能獲得‘政策紅利’，為此設(shè)置有形或無形的信貸障礙成為不約而同的理性選擇”[4]。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的“合理化”雖然在短期締造了“數(shù)量紅利”，但是從長期來看并未衍生出可期待的支農(nóng)效果。銀監(jiān)會在村鎮(zhèn)銀行政策執(zhí)行5年之際出臺《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項的通知》，鑒于村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中可能面臨的風(fēng)險，對于組建核查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，收歸了對于村鎮(zhèn)銀行較為粗放的審批權(quán)限，對其設(shè)立與準(zhǔn)入本著“集約化發(fā)展、地域適當(dāng)集中”的思路實行指標(biāo)管理。此舉表達(dá)出既有村鎮(zhèn)銀行數(shù)量增長與服務(wù)質(zhì)量、支農(nóng)效果提升的不匹配。實踐中，大批下設(shè)村鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)銀行因農(nóng)村地區(qū)吸儲能力的先天缺陷，將機(jī)構(gòu)上移至更為發(fā)達(dá)的縣、市級行政區(qū)。小貸公司也大量存在“真放貸、假支農(nóng)”的現(xiàn)象，資金大量流向高利潤回報的地產(chǎn)等行業(yè)，以尋求殘酷競爭中自身盈利的保障。農(nóng)村金融領(lǐng)域的金融排斥并未因農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“制度紅利”而有所減弱。

(二)監(jiān)管制度困境：發(fā)展定位與創(chuàng)新激勵的錯位

金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開有效的外部政策激勵。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從產(chǎn)生到發(fā)展嚴(yán)格遵循了從“政策到政策”的衍生邏輯，是一種自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。在現(xiàn)實的推進(jìn)中，宏觀決策的發(fā)展定位與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施產(chǎn)生了錯位，致使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的外部激勵。

1.中央一號文件中的政策導(dǎo)向。除去2011年針對水利事業(yè)調(diào)控之外，其余十年間，中央一號文件都從建設(shè)“三農(nóng)”事業(yè)、破解“三農(nóng)”難題出發(fā)，全面地、有次序地調(diào)控農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題。農(nóng)村金融作為破解“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一直是發(fā)展“三農(nóng)”事業(yè)的重點突破領(lǐng)域。從宏觀決策的角度看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)具有極強(qiáng)的歷史性與現(xiàn)實意義：一方面，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融發(fā)展的突破口。農(nóng)村金融改革與農(nóng)村金融服務(wù)水平的提升成為中共中央不變的決策重心。對于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，自2004年開始就強(qiáng)調(diào)探索“興辦直接為‘三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織”，直至2008年明確“調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點工作”以及“培育小額信貸組織”。整體政策的推演較為清晰地界定了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能地位、優(yōu)惠政策以及風(fēng)險監(jiān)管，為其發(fā)展提供了較為宏觀的現(xiàn)實框架。另一方面，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也是合理促進(jìn)民間資本進(jìn)入正規(guī)金融領(lǐng)域，推動金融市場化改革的一扇窗口。在歷年的一號文件決策中，不乏對于民間資本在以農(nóng)村金融、小微金融為代表的現(xiàn)代金融弱勢領(lǐng)域發(fā)揮效用的激勵探索。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展定位既在于對于農(nóng)村金融發(fā)展的拓展探索，又在于對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的改革試水。

2.金融監(jiān)管制度下的激勵不足。銀監(jiān)會《農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見》明確提出了“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)整體監(jiān)管思路，對新設(shè)銀行發(fā)熱的資本狀況、資金投向與服務(wù)質(zhì)量均設(shè)置了嚴(yán)格的監(jiān)控體系。除此之外，《關(guān)于擴(kuò)大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點工作的通知》(以下簡稱《擴(kuò)大準(zhǔn)入通知》)更是將既有的審慎監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化，從日常監(jiān)管、分類監(jiān)管、監(jiān)管資源分配和監(jiān)管問責(zé)等方面進(jìn)行了更為充分地完善，意欲從源頭上杜絕農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新引發(fā)的風(fēng)險。較之宏觀政策的發(fā)展定位，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施體現(xiàn)出極強(qiáng)的風(fēng)險規(guī)避與去民間性。高昂的監(jiān)管成本與監(jiān)管經(jīng)驗的缺乏使監(jiān)管者更多將傳統(tǒng)金融風(fēng)險控制的監(jiān)管手段應(yīng)用于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，忽視了對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新空間的供給。一方面，根據(jù)政策導(dǎo)向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多設(shè)立于偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，自身運(yùn)作的規(guī)模、業(yè)務(wù)開展的程度以及所面臨的風(fēng)險各有不同，從既有確立的屬地監(jiān)管制度來看，銀監(jiān)會《擴(kuò)大準(zhǔn)入通知》明確了“銀監(jiān)分局作為屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的第一責(zé)任人”，而現(xiàn)實中無論是銀監(jiān)會還是金融辦，都面臨著較大的監(jiān)管難度與監(jiān)管成本。另一方面，作為一種創(chuàng)新探索的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門同樣缺乏充分的監(jiān)管經(jīng)驗。既有的監(jiān)管制度并沒有致力于規(guī)制雙方信息不對稱的緩解，而更多通過傳統(tǒng)金融規(guī)制方法的套用，秉承了我國金融監(jiān)管制度一貫的穩(wěn)定導(dǎo)向。

除此之外，雖然中央一號文件多次指出重視民間資本在農(nóng)村金融發(fā)展中的引導(dǎo)工作，但是現(xiàn)實的監(jiān)管更多的是將民間資本參與的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)納入正規(guī)的、處于系統(tǒng)監(jiān)管之下的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)之中。2009年6月，銀監(jiān)會發(fā)布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，明確了小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行的實體要件與程序要求。根據(jù)筆者調(diào)研顯示，村鎮(zhèn)銀行在涉農(nóng)貸款比重與農(nóng)戶貸款比重兩個向度的數(shù)據(jù)均大幅超出小額貸款。小貸公司面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)營風(fēng)險，在難以保障盈利性前提下，很難保障支農(nóng)性的實現(xiàn)?，F(xiàn)有的利率限制與地域限制不利于小貸公司在信貸市場施展拳腳，產(chǎn)品設(shè)計創(chuàng)新不能脫離當(dāng)下政策與金融體制對于小貸公司經(jīng)營范圍的苛刻限制。從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場主要調(diào)控者——銀監(jiān)會的政策導(dǎo)向來看，因為懼怕形式上較為“自由”的小貸公司假借支農(nóng)之名，謀求資本套利，所以調(diào)控者一方面對小貸公司進(jìn)行了較為嚴(yán)格的監(jiān)管，一大批小貸公司因此被強(qiáng)迫退市；另一方面，加大力度促進(jìn)小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行，以便納入固有的銀行業(yè)監(jiān)管體系。在金融市場秩序穩(wěn)定的同時，或許也喪失了進(jìn)行金融創(chuàng)新的勇氣。

3.對于發(fā)展定位的背離。從歷年中央一號文件的政策導(dǎo)向與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的規(guī)制目標(biāo)來看，發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的宏觀政策導(dǎo)向是明確的：從基礎(chǔ)層面來看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)的直接目的在于農(nóng)村金融市場體系的完善；而從更深層次層面來看，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村金融體系的建設(shè)與改革，作為當(dāng)下金融體制改革的一個突破口。央行、銀監(jiān)會、財政部與國家稅務(wù)總局在基礎(chǔ)層面的目標(biāo)實現(xiàn)達(dá)成了一定的共識，確保了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的數(shù)量與規(guī)模。但是，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展欠缺實質(zhì)有效的外在激勵，致使其發(fā)展偏離了既定的目標(biāo)規(guī)劃?！暗蜏?zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的監(jiān)管原則并沒有為新型農(nóng)村金融的發(fā)展留有足夠的空間。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展從本質(zhì)上講就是一種金融創(chuàng)新，以小貸公司為代表的小微金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)取得了彌足珍貴的發(fā)展經(jīng)驗，這些發(fā)展的經(jīng)驗中無不內(nèi)嵌因地制宜、創(chuàng)新激勵的衍生規(guī)律。監(jiān)管成本費(fèi)用高昂與經(jīng)驗缺失不能成為停止創(chuàng)新扶持的理由。當(dāng)下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯“脫農(nóng)”現(xiàn)象：營業(yè)網(wǎng)點從農(nóng)村回歸縣城、資金大量流向非農(nóng)行業(yè)等。這些現(xiàn)象的發(fā)生有悖新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)初衷，但是缺乏足夠的支農(nóng)激勵也使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不得不為生存而改變經(jīng)營策略，進(jìn)而缺乏創(chuàng)新探索的動力。缺乏有效的創(chuàng)新激勵只會使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)走上傳統(tǒng)農(nóng)村金融建設(shè)的老路數(shù)，在未來迎接它的，很可能是一輪又一輪無止境的缺乏創(chuàng)新精神與創(chuàng)新激勵的“新型”建設(shè)。

(三)傳統(tǒng)制度缺陷：金融抑制

金融創(chuàng)新與金融市場之間存在著互動機(jī)制，這種互動既可以是良性的，也可能是惡性的?；谇罢撸鹑谑袌雠c金融環(huán)境是金融創(chuàng)新的依托，金融創(chuàng)新也會為金融市場的發(fā)展提供新的增長點?；诤笳撸鹑趧?chuàng)新會對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與金融體系造成沖擊，傳統(tǒng)金融也會為金融創(chuàng)新帶來抑制?！皬慕灰壮杀緛砜?，政府管制導(dǎo)致融資成本偏高，而信息不對稱導(dǎo)致運(yùn)營成本偏高”[5]，現(xiàn)有的監(jiān)管措施不僅沒有為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供足夠的創(chuàng)新空間，并且傳統(tǒng)金融對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展造成了抑制，具體體現(xiàn)在配套機(jī)制的缺失。首先，利率市場化改革的進(jìn)程緩慢，使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的營運(yùn)不具有利率上的比較優(yōu)勢。以小貸公司為例，《小貸公司指導(dǎo)意見》明確“貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍”，實際上介于官方利率和民間利率之間，從表現(xiàn)效果上趨近于農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，因此在城市小額信貸市場具備一定的比較優(yōu)勢，但是在農(nóng)村金融市場有欠缺足夠的比較優(yōu)勢。出于營利性考量，如果小貸公司將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到相對具有利率比較優(yōu)勢的城市地區(qū)又會偏離支農(nóng)目標(biāo)。其次，農(nóng)村金融市場信用體系的不完善增加了農(nóng)村金融市場信貸的道德風(fēng)險。農(nóng)村金融市場原本就是“不完全競爭市場”，借貸雙方的信息不對稱無形中增加了農(nóng)村金融市場的交易成本。學(xué)者研究顯示，“低收入農(nóng)民因欠缺資本積累與資本獲取能力，使其所受到的金融抑制程度越大而越難以擺脫其收入增長困境；而高收入農(nóng)民則會因其收入增長不斷走向良性軌道”[6]。雖然信用風(fēng)險預(yù)防的重要性在相關(guān)文件中得到體現(xiàn)，但是相比于城市信用體系的建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)村金融市場信用體系一直沒有形成，這就使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行面臨著更大的信用風(fēng)險。比較優(yōu)勢的缺乏與外在信用保障的缺失成為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的制約。

毋庸置疑，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都存在著不同程度的風(fēng)險傳導(dǎo)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨的首要風(fēng)險在于因地域限制而產(chǎn)生的農(nóng)村地區(qū)吸儲不足，進(jìn)而引發(fā)的因經(jīng)營能力的喪失，無法履行支農(nóng)性義務(wù)。村鎮(zhèn)銀行數(shù)量的攀升與自身發(fā)展質(zhì)量的不相匹配更容易對于銀行業(yè)金融市場的穩(wěn)定造成實質(zhì)沖擊。相對而言，“只貸不存”的小貸公司雖然沒有吸儲的先天困難，但是無形中增加了其資金運(yùn)轉(zhuǎn)的難度。此外，貸款過程中本就存在的借貸風(fēng)險更容易在低門檻準(zhǔn)入的小貸公司中無限放大。這些問題歸根結(jié)底，在于固有僵化的金融市場運(yùn)作體系對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的抑制，以及對于金融排斥應(yīng)對的無力。欠缺市場化的利率定價以及從行政區(qū)劃出發(fā)的地域經(jīng)營限制是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在喪失比較優(yōu)勢的同時，面對著極大的經(jīng)營限制。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展原生于現(xiàn)有大格局金融結(jié)構(gòu)之中，承載了社會對于弱勢金融領(lǐng)域變革的希冀。在傳統(tǒng)的以商業(yè)銀行、保險公司為基礎(chǔ)的小額信貸市場中，嚴(yán)苛的信貸審查與擔(dān)保要件使無數(shù)小微金融需求者望而卻步。在金融壟斷的局面下，夾縫中的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)正在面臨可持續(xù)發(fā)展的歷史性難題。正如某些學(xué)者感嘆的那樣，“基于金融‘機(jī)構(gòu)觀’的改革道路已走到盡頭，農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新，需要擁有一種新思路和選擇一條新路徑”[7]。

二、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的理念協(xié)調(diào)

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)本身承載金融公平、金融安全與金融效率的多元價值，這些價值先天的難以調(diào)和為日后的矛盾沖突埋下了伏筆。在明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的完善路徑之前，我們有必要對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承載的市場理念進(jìn)行法律制度建構(gòu)層面的思考。

(一)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中蘊(yùn)含的市場理念

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)承載了多元的金融理念，不同的金融理念導(dǎo)引出各異的行為模式。

1.金融公平是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的元理念。農(nóng)村地區(qū)融資需求與金融供給之間的巨大落差，致使農(nóng)村金融成為我國金融體系的弱勢領(lǐng)域。金融發(fā)展中的公平缺失既不利于金融體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，又容易引發(fā)深層次的社會問題。金融公平已經(jīng)成為城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村地區(qū)既身份公平與就業(yè)公平之后，對于社會公平的又一訴求。單純依賴傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不能較好地改變農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，而國外小微金融的探索為我們改變建設(shè)路線提供了重要依據(jù)?？梢哉f，以村鎮(zhèn)銀行與小貸公司為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，既是對世界范圍內(nèi)以鄉(xiāng)村銀行小額信貸為代表的小微金融發(fā)展模式的回應(yīng)，更是對小微金融背后，蘊(yùn)含金融公平思想的普惠金融理念的追逐。普惠金融是指“一國金融體系能夠可持續(xù)地為該國弱勢人群、弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢地區(qū)提供方便快捷、價格合理的基礎(chǔ)金融服務(wù)”[8]。世界各國都在探索通過設(shè)立服務(wù)農(nóng)村金融的專門性金融機(jī)構(gòu)，以實現(xiàn)每個人都能享有并實際獲得金融服務(wù)的權(quán)利的普惠理念。然而，機(jī)構(gòu)的設(shè)立僅僅是運(yùn)轉(zhuǎn)的開始，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展需要多方面的制度保障。一方面，普惠金融的實現(xiàn)需要金融體系的整體制度創(chuàng)新，不僅僅是機(jī)構(gòu)上，更多的是金融制度與金融工具的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)不能較好地完成普惠金融的歷史使命，傳統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式也被證明對于農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展的極大不適應(yīng)，唯有創(chuàng)新才能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的突破口。另一方面，普惠金融的實現(xiàn)需要政策激勵與權(quán)利賦予的傾斜配置。政策與法律應(yīng)當(dāng)為弱勢金融的發(fā)展留有足夠的空間，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)既需要超常規(guī)的政策支持，又需要較為寬松的創(chuàng)新空間。從準(zhǔn)入、設(shè)立到退出，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的每一個階段都應(yīng)體現(xiàn)出政府出于弱勢扶持的“良苦用心”。

2.金融安全是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本原則。在資金融通領(lǐng)域，風(fēng)險與安全的問題總是相伴而來的。從理論上講，金融風(fēng)險具有潛在的高傳導(dǎo)性，增加了金融活動的不確定性。但是，金融風(fēng)險并不意味著金融不安全，因為以金融創(chuàng)新為代表的金融發(fā)展往往與風(fēng)險并存。維護(hù)金融穩(wěn)定，提升金融體系安全等級是政府發(fā)展金融事業(yè)的重要前提之一。新世紀(jì)以來，金融創(chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展之時，也為監(jiān)管者提出了多重基于安全考量的監(jiān)管難題。在歷次的金融危機(jī)中，金融機(jī)構(gòu)都是社會輿論口誅筆伐的眾矢之的。因此，在探索金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尤其注意新型機(jī)構(gòu)探索對于既有金融體系尤其是金融安全結(jié)構(gòu)的沖擊。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)雖是對于農(nóng)村金融弱勢金融領(lǐng)域的補(bǔ)足，但是其建設(shè)的前提仍然是整體金融體系的穩(wěn)定。在維穩(wěn)的語境下，“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”成為監(jiān)管當(dāng)局的必然選擇。

3.金融效率是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的最終目標(biāo)。效率是評價市場發(fā)展的一種綜合性指標(biāo)，同樣提高金融效率是金融市場發(fā)展，尤其是金融體系改革的重要向度。目前，我國金融發(fā)展正值體制改革、市場化建設(shè)的關(guān)鍵階段。農(nóng)村金融作為弱勢金融領(lǐng)域的典型代表，有可能成為金融市場化與金融壟斷結(jié)構(gòu)破除的突破口。這一歷史使命的實現(xiàn)與農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，并與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能定位與經(jīng)營設(shè)計有直接聯(lián)系。金融效率理念一方面要求新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在金融工具、金融制度的密集“投入”實現(xiàn)農(nóng)村金融領(lǐng)域金融產(chǎn)品與金融服務(wù)水平的集中“產(chǎn)出”；另一方面要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立客觀、詳實的評價指標(biāo)，適時把握新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈搏。

(二)市場理念的法律制度協(xié)調(diào)

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展承載的市場理念先天具有沖突。從西方法哲學(xué)到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，有關(guān)效率與公平的爭論歷久彌新。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了由效率與公平對立到效率優(yōu)先，兼顧公平的發(fā)展觀轉(zhuǎn)變，觀念的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。然而，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的語序順序仿佛決定了現(xiàn)實發(fā)展中的推進(jìn)節(jié)奏：在“效率優(yōu)先”下一小批個人、企業(yè)與機(jī)構(gòu)成為既得利益者，而更大程度的個體與群體成為了需要兼顧的弱勢群體。如何“兼顧公平”、消除社會中的貧富差距，成為轉(zhuǎn)型國家所面臨的重要難題。當(dāng)效率的價值得到實現(xiàn)，公平的價值被期待，安全又成為一種高于效率與公平的議題而出現(xiàn)。安全既可以是追逐公平的最好理由，又可以成為妨礙效率的始作俑者?；谇罢?，系統(tǒng)安全的理念決定了弱勢領(lǐng)域?qū)τ谡w空間具有傳導(dǎo)威脅的可能，例如，弱勢群體消費(fèi)者的利益的保護(hù)不當(dāng)極易引發(fā)群體性的消費(fèi)者運(yùn)動，并有可能形成社會運(yùn)動?；诤笳?，靜態(tài)安全的理念又阻礙了效率追逐中創(chuàng)新與突破，以致無法實現(xiàn)動態(tài)的發(fā)展與更高層次的安全。例如，對于壟斷市場的結(jié)構(gòu)規(guī)制，妨礙了具有創(chuàng)新精神的壟斷企業(yè)對于社會發(fā)展的推動。

在金融市場領(lǐng)域中，金融安全的語境下效率與公平都受到了不同程度的抑制。金融效率衍生的資本套利與金融公平亟需的制度創(chuàng)新，都在金融安全理念下的監(jiān)管體系之中。在監(jiān)管擁有絕對發(fā)展話語權(quán)的前提下，套利與創(chuàng)新隨時面臨著監(jiān)管引發(fā)的不確定性。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展所遭遇的現(xiàn)實障礙正是這些理念沖突的表現(xiàn)。金融效率的理念使得傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、抑或傳統(tǒng)金融勢力對于弱勢、低效的農(nóng)村金融市場缺少足夠的關(guān)注度，出于金融公平考量的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的興建又因金融安全的顧慮而面臨著極大地發(fā)展束縛：支農(nóng)性與盈利性的不適應(yīng)表現(xiàn)在缺乏效率保障下的公平追逐動力不足；發(fā)展定位與外在激勵的不足以及傳統(tǒng)的金融抑制更體現(xiàn)出基于安全理念的機(jī)關(guān)對于公平兼顧的乏力與抵觸。重重掣肘的解除需要協(xié)調(diào)內(nèi)嵌理念，升級發(fā)展制度。

既往以來行政命令的監(jiān)管模式雖然維持了現(xiàn)有金融體系的金融安全，但是不利于金融體系的效率提升以及農(nóng)村弱勢金融領(lǐng)域的后起發(fā)展，金融法治化成為社會轉(zhuǎn)型期謀求安全、公平與效率理念兼顧的一種制度訴求?？沙掷m(xù)發(fā)展是一個多元化的命題，法律為其提供了較為明確的制度框架以協(xié)調(diào)理念之間的沖突：通過權(quán)利的賦予確定主體發(fā)展自身的空間；通過義務(wù)的明確促進(jìn)主體可持續(xù)發(fā)展使命的實現(xiàn)；通過責(zé)任的強(qiáng)化維護(hù)金融體系的動態(tài)安全。

三、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的完善路徑

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實障礙表明現(xiàn)有制度對于農(nóng)村金融創(chuàng)新探索的支撐不足。監(jiān)管者通過行政法規(guī)與規(guī)范性文件粗略搭建起對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)制的法律框架，這一法律框架雖然明確了參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，但是制度內(nèi)部沒有形成對應(yīng)、均衡的“權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任”制度框架。“農(nóng)村小貸公司可持續(xù)發(fā)展的根本目的是為了能持續(xù)服務(wù)于“三農(nóng)”，而不只是提供暫時幫助”[9]。缺乏創(chuàng)新的金融監(jiān)管使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難以在現(xiàn)有的體系框架下尋求突破，對于可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險的忌憚是監(jiān)管者將監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定為金融大局穩(wěn)定維持，因而缺乏行之有效的制度激勵。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，法律為多元理念的融合提供了制度框架，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)落實權(quán)利，明晰責(zé)任，協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)企業(yè)法人制度的回歸

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)首先是具有法人性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，其次是負(fù)有支農(nóng)性義務(wù)的政策性機(jī)構(gòu)。從公司法人制度來看，《農(nóng)村金融建設(shè)意見》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》和《小貸公司指導(dǎo)意見》都明確了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)法人屬性，應(yīng)當(dāng)享有充分自主、自由的經(jīng)營權(quán)利。但是，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營權(quán)利在資本來源、資金流向、交易利率和交易對象等方面均不同程度的讓步于穩(wěn)定導(dǎo)向的金融監(jiān)管。對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利賦予就是要正視其公司屬性。銀監(jiān)會為了預(yù)防潛在資金杠桿風(fēng)險與營運(yùn)風(fēng)險的發(fā)生，對于村鎮(zhèn)銀行和小貸公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但是這一限制的前提在于不能干涉公司自主經(jīng)營的權(quán)利。公司屬性彰顯出新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性，是其盈利性的根本保障。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既需要按照《公司法》的規(guī)定完善相關(guān)組織環(huán)節(jié)，有需要依照《商業(yè)銀行法》等金融法規(guī)定完善內(nèi)部金融運(yùn)行機(jī)制。我們認(rèn)為，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人制度的應(yīng)當(dāng)從兩個方面進(jìn)行著手：

1.調(diào)整投資人資格，更大程度的吸引民間資本參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都是依照《中華人民共和國公司法》設(shè)立的獨(dú)立性法人，建立具有公司屬性的內(nèi)部治理機(jī)制。二者的不同之處在于發(fā)起股東的設(shè)置：小貸公司是由境內(nèi)商業(yè)銀行或者農(nóng)村合作銀行全額出資的有限責(zé)任公司。而村鎮(zhèn)銀行必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股，且持股比例不得低于20%。除此之外，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第二十五條仍對自然人持股和非銀行金融機(jī)構(gòu)持股進(jìn)行了限制?！巴顿Y人身份歧視、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)與再融資能力的受限”[10]，使得民間資本并沒有較好地參與到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展之中。前述的村鎮(zhèn)銀行民間資本轉(zhuǎn)股潮中，造成這一現(xiàn)象的根本原因在于民間資本持有者無法對村鎮(zhèn)銀行的具體決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。應(yīng)該同等地賦予銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和民間資本參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的權(quán)利，可適當(dāng)突破關(guān)于民間資本入股的數(shù)額限制，運(yùn)用更符合市場化、更符合公司的思路“籌建”新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

2.健全新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制。如果說擴(kuò)大民間資本持股份額是完善了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“供血機(jī)制”，那么公司內(nèi)部治理制度則是更多的是把握“血液”流向的支農(nóng)性。內(nèi)部治理機(jī)制的完善是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)支農(nóng)義務(wù)的先決條件，支農(nóng)性義務(wù)保障首先必須從公司內(nèi)部決策機(jī)制著手，確保公司決策來源的支農(nóng)屬性。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要健全一系列相關(guān)的產(chǎn)品運(yùn)行、內(nèi)部治理以及風(fēng)險防范的制度。公司治理機(jī)制的完善體現(xiàn)在決策民主和透明：一方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民間資本與既有資本的牽制作用，促進(jìn)決策的科學(xué)化。民間資本的資金流動可以從某種程度上補(bǔ)充新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金供應(yīng)，也可以對金融機(jī)構(gòu)的資金流向進(jìn)行更為實質(zhì)、更為徹底的監(jiān)督。另一方面，逐步完善新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息披露制度，實現(xiàn)資金流向與公司決策的透明化，接受社會監(jiān)督。

(二)區(qū)域競爭制度的健全

如前所述，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍的行政區(qū)劃限制不利于農(nóng)村金融地緣特性的實現(xiàn)，并且固定區(qū)域內(nèi)機(jī)構(gòu)數(shù)量的非理性攀升導(dǎo)致了資源配置的低效。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著眼新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)區(qū)域競爭制度的健全，確保機(jī)構(gòu)平等的參與市場競爭權(quán)利的實質(zhì)意義。一方面，應(yīng)當(dāng)放寬業(yè)務(wù)范圍地域限制，合理設(shè)置營業(yè)區(qū)域。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)苛刻的行政區(qū)劃設(shè)定忽視了農(nóng)村金融開展的地緣屬性，應(yīng)當(dāng)通過合理的市場調(diào)研，適當(dāng)將新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“權(quán)利區(qū)域”突破單純的行政區(qū)劃限制，靈活設(shè)置經(jīng)營范圍，以便新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在更為廣泛、更趨理性的區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)資金流動性的保障。另一方面，應(yīng)當(dāng)重視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)市場的競爭性維護(hù)。相關(guān)市場是反壟斷法在認(rèn)定企業(yè)構(gòu)成壟斷地位，實施壟斷行為的關(guān)建環(huán)節(jié)。相關(guān)市場的競爭因素的考量可以幫助我們更好審視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的可持續(xù)性問題。對于村鎮(zhèn)銀行來講，其競爭的相關(guān)市場在于農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融市場。農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行與村鎮(zhèn)銀行構(gòu)成了農(nóng)村銀行業(yè)金融市場的三駕馬車。在村鎮(zhèn)銀行廣散網(wǎng)點，進(jìn)村進(jìn)縣的同時，既有的郵儲銀行與農(nóng)村信用社更是推出了相關(guān)的針對農(nóng)民群體與農(nóng)村事務(wù)的小額貸款項目。農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融市場的競爭態(tài)勢愈演愈烈。小貸公司的相關(guān)市場在于一定地域內(nèi)的小額信貸市場。一方面，小額信貸業(yè)務(wù)的開展包括了銀行、保險、信托等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。另一方面，在強(qiáng)烈的小微融資需求下，小貸公司的建設(shè)數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長。由此，小貸公司的可持續(xù)發(fā)展既面臨著激烈的外部競爭，又面臨著難以避免的內(nèi)部消耗。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展雖然秉承“低準(zhǔn)入”原則，但是作為法定審核機(jī)構(gòu)的地方銀監(jiān)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村金融領(lǐng)域的潛在需求，合理分配機(jī)構(gòu)資源，首先避免新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)耗。此外，還應(yīng)解決銀行業(yè)市場發(fā)展的整體調(diào)控職能，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的合理化布局，整合現(xiàn)有農(nóng)村金融市場的機(jī)構(gòu)供給，確保新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場進(jìn)行資金融通活動的比較優(yōu)勢。

(三)金融監(jiān)管制度的調(diào)試

支農(nóng)性是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的出發(fā)點，同時也是其現(xiàn)實運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的巨大壓力。在為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展加重負(fù)擔(dān)之時，仍需考慮建議一種將“壓力轉(zhuǎn)化為動力”的激勵機(jī)制，而這些激勵機(jī)制歸根結(jié)底是金融監(jiān)管制度的調(diào)試。在既有“低準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的思路之外，我們?nèi)詰?yīng)樹立一種“強(qiáng)激勵”的原則確保新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展擁有足夠的空間，從政策傾斜和創(chuàng)新支持兩方面進(jìn)行制度支持。

從政策傾斜來看。降低準(zhǔn)入是基于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)政策屬性考量的首要激勵，“低準(zhǔn)入”實現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行與小貸公司在短時間內(nèi)數(shù)量的增長，也應(yīng)驗了農(nóng)村地區(qū)存在巨大金融投融資需求的論斷，但是伴隨而來的“嚴(yán)監(jiān)管”卻使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展舉步維艱。“當(dāng)前以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的農(nóng)村金融增量改革，體現(xiàn)了政府隱性存款擔(dān)保下國家對于民營資本金融風(fēng)險的過度防范”。[11]實際上，出于金融風(fēng)險與金融危機(jī)防范的高強(qiáng)度監(jiān)管本身是無可厚非的，但是“嚴(yán)監(jiān)管”并不意味著不可以開展有針對性的政策激勵與扶持?！氨M管國家多個部門出臺了包括涉農(nóng)貸款增量獎勵試點、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、存款準(zhǔn)備金、利率在內(nèi)的多項政策，但很多基礎(chǔ)體系仍需完善”。[12]農(nóng)村地區(qū)信貸業(yè)務(wù)的開展是有賴于實質(zhì)有效的監(jiān)管的，但是監(jiān)管的導(dǎo)向并不是從小貸公司到村鎮(zhèn)銀行的“轉(zhuǎn)板”游戲，更多地需要從發(fā)展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)本身出發(fā)，提供更為安全、更富有效率的平臺。如果從農(nóng)村金融市場出發(fā)，嘗試建構(gòu)征信平臺，強(qiáng)化信息披露制度；有規(guī)劃、有步驟的放開農(nóng)村地區(qū)信貸業(yè)務(wù)的利率管制與地域管制，賦予新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)比較優(yōu)勢則不失為對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一種實質(zhì)上的激勵。

從創(chuàng)新支持來看。相關(guān)文件均提出要以“市場化”思維發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，而“市場化”最為根本之處在于市場發(fā)展趨勢的適應(yīng)與金融創(chuàng)新的拓展。金融創(chuàng)新也為村鎮(zhèn)銀行和小貸公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供了可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。當(dāng)下，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推廣為先導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)金融創(chuàng)新，正在如火如荼地侵蝕著金融市場發(fā)展的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展從誕生之日受到有關(guān)誘發(fā)金融風(fēng)險的非議?；ヂ?lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)的重要前提在于社會基層存在的巨大的融投資需求，從本質(zhì)上講屬于普惠金融范疇下一種金融組織形式與金融工具的創(chuàng)新。在普惠金融理念下，思考如何運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)金融支持以農(nóng)村金融和小微金融為代表的弱勢金融發(fā)展成為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)尋求可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。目前，村鎮(zhèn)銀行和小貸公司都在尋求通過互聯(lián)網(wǎng)金融開拓業(yè)務(wù)渠道，降低交易成本，尋求供需匹配：P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺成為小貸公司重要的客戶源頭，村鎮(zhèn)銀行也在嘗試著通過P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的寬闊途徑尋求更大程度的合作，緩解資金融通壓力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在宏觀審慎框架之內(nèi)，可以對農(nóng)村金融市場與互聯(lián)網(wǎng)金融市場的融合“放行”，以便尋求金融創(chuàng)新對農(nóng)村金融發(fā)展的支持。

(四)安全保障制度的健全

金融安全是在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展中不可忽視的一個環(huán)節(jié)，從另一個側(cè)面來看，金融安全是確保農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的前提要件。與此同理，法律責(zé)任的存在是在推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)之時，確保農(nóng)村金融市場，乃至整體金融市場穩(wěn)定的關(guān)鍵。相關(guān)的行政法規(guī)與規(guī)范性文件都規(guī)定了關(guān)于村鎮(zhèn)銀行與小貸公司的從準(zhǔn)入、經(jīng)營到退出的法律責(zé)任。但是，仍然有兩個方面是需要我們給予強(qiáng)烈關(guān)注的。

1.農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)。金融消費(fèi)者保護(hù)是金融危機(jī)發(fā)生后，各國對于金融體制可持續(xù)發(fā)展命題思考的共同訴求。對于新型農(nóng)村金融該機(jī)構(gòu)而言，無論是村鎮(zhèn)銀行抑或小貸公司，尚未發(fā)生較為典型的侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的群體性事件。但是，考量到上述可能存在的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“轉(zhuǎn)股潮”與“退市潮”，乃至媒體大肆渲染的小貸公司“跑路潮”，未雨綢繆地建構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展需要從消費(fèi)者的視角尋求產(chǎn)品設(shè)計與運(yùn)營管理的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新不僅包含了對于農(nóng)村弱勢領(lǐng)域金融消費(fèi)者的尊重，更重要的是在其交易過程中重視對于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。相對而言，農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)者在參與金融活動時比之城鎮(zhèn)金融消費(fèi)者具有更大程度的信息不對稱，由此，對于消費(fèi)者金融消費(fèi)觀的正確引導(dǎo)、對于金融消費(fèi)者產(chǎn)品知情權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)成為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不可推卸的責(zé)任。

2.存款保險與退出機(jī)制的完善。存款保險制度與市場退出機(jī)制是從準(zhǔn)入和退出兩個金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點著手，事先通過制度預(yù)防金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善所帶來的負(fù)面影響。2015年《存款保險條例》頒布實施為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展提供了更為有力的制度保障。存款保險制度作為“金融安全網(wǎng)中重要一環(huán)，能夠有效保護(hù)存款人利益，防范銀行風(fēng)險，避免行業(yè)恐慌”[13]，從本質(zhì)上講它有利于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，為民間資本參與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了一定的安全制度保障。在提倡放開村鎮(zhèn)銀行投資人比例限制之時，更應(yīng)通過存款保險制度的推廣，實現(xiàn)對金融風(fēng)險作出必要的防范。與存款保險制度相對應(yīng)，市場退出機(jī)制是保障農(nóng)村金融市場安全運(yùn)行的另一大利器。在新型金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)過程中，個別區(qū)域或個別機(jī)構(gòu)有可能因自身經(jīng)營或外在環(huán)境的影響，面臨著巨大的持續(xù)經(jīng)營的成本與風(fēng)險，這時合理的退出機(jī)制成為一種必要。目前，我國并未效仿發(fā)達(dá)國家建立起普遍的存款保險制度，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算也無法完整地適用破產(chǎn)法的規(guī)定，因此完善金融市場機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制成為預(yù)防因金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗而引發(fā)的違約風(fēng)險與信用風(fēng)險尤為必要。規(guī)范金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的評價體系，嚴(yán)格執(zhí)行信息披露制度，建立向投資者傾斜保護(hù)的破產(chǎn)退出機(jī)制可以成為保障金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)推出市場的有效制度保障。

四、結(jié)語

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)本身就是對農(nóng)村金融與金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的一項探索與實踐，數(shù)量與規(guī)模的非理性增長不能解決我國農(nóng)村金融面臨的深層次問題。由于因循政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性供給路徑，忽視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的現(xiàn)實需求與內(nèi)在邏輯，忽視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革與農(nóng)村金融法律制度改革的整體推進(jìn)，忽視農(nóng)村金融法律制度改革與城市金融法律制度改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其組織體系不僅難以實現(xiàn)決策層的預(yù)期目標(biāo)，而且嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)營和發(fā)展。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)問題的根源在于制度供給的嚴(yán)重抑制，而最終解決問題的關(guān)鍵在于通過法律制度建設(shè)，逐步將其真正納入法制軌道。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于破除現(xiàn)有發(fā)展中的制度瓶頸，通過權(quán)利的保障、義務(wù)的促進(jìn)以及責(zé)任的強(qiáng)化實現(xiàn)法律制度對于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的保駕護(hù)航。

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Development of New Rural Financial Institutions:Institutional Obstacles and Legal Solutions

WANG Yu-yu，LIU Nai-liang

(SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScience&Law,Chongqing401120,China)

Abstract：The inherent contradictions between chasing profits and support agriculture and the absence of the external incentive policy have become the new constraints for rural financial institutions development such like rural bank and the microfinance company. The inhibition of traditional financial structure and the insufficient development of financial innovation makes the new rural financial institutions lack of development power. New rural financial institutions contain a concept of fairness, inclusive, security and efficiency. Financial institutions lacked sustainability because of the lack of institutional coordination. The framework of legal system, “Right-Obligation-Responsibility”, has provided the system blueprint for the new rural financial institutions. Protecting agency principal rights, encouraging the principal obligation and strengthening legal liability are the directions of sustainable development of new rural financial institutions.

Key words：new rural financial institutions; sustainable development; rural banks; small-loan company

中圖分類號：F326.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-9107(2016)02-0117-09

作者簡介：王煜宇(1977-)，女，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向為金融法學(xué)。

基金項目:國家社會科學(xué)基金重點項目(14AZD034)；國家社會科學(xué)基金青年項目(13CFX080)；重慶市研究生科研創(chuàng)新項目(CYB14068)；中國市場經(jīng)濟(jì)法治研究中心重大攻關(guān)項目(CMEL14ZD06)；西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃項目(XZYJS2014264)

收稿日期：2015-09-11

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.18