我國農(nóng)業(yè)保險立法的制度構(gòu)建

張　濤

(1.西安交通大學 法學院，西安　710049；2.陜西省通信管理局，西安　710075)

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我國農(nóng)業(yè)保險立法的制度構(gòu)建

張濤1,2

(1.西安交通大學 法學院，西安710049；2.陜西省通信管理局，西安710075)

摘要：農(nóng)業(yè)保險對分散農(nóng)業(yè)風險、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，我國亟需制定一部符合國情的農(nóng)業(yè)保險法。美國、日本、法國農(nóng)業(yè)保險立法的經(jīng)驗表明：完善的法律法規(guī)是前提，政府的大力支持是關(guān)鍵，合適的經(jīng)營模式是根本，自愿強制相結(jié)合是保障。我國農(nóng)業(yè)保險立法中應(yīng)明確立法目的、價值取向和基本原則，并將建立巨災(zāi)防范制度、確立合適經(jīng)營模式，明確財政稅收支持，健全再保險制度作為主要制度構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；巨災(zāi)防范；再保險

我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟各部門健康持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險高、周期長、地域性特征明顯,加之我國自然災(zāi)害頻繁,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會生活的穩(wěn)定性影響很大,發(fā)展農(nóng)業(yè)保險顯得十分必要而迫切。遺憾的是,雖然經(jīng)過了幾十年的探索和實踐,我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展并不令人滿意,究其原因,農(nóng)業(yè)保險立法的缺失是其中最為關(guān)鍵的問題。雖然2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》(以下簡稱《條例》)結(jié)束了我國農(nóng)業(yè)保險無法可依的歷史,但由于種種原因,該條例無論在形式上還是內(nèi)容上都存在許多需要完善的地方;同時,以美國、日本、法國等為代表的國外農(nóng)業(yè)保險立法實踐為我國農(nóng)業(yè)保險的立法提供了諸多可以借鑒的地方。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險,促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展,我國亟需制定一部適合國情的農(nóng)業(yè)保險法。

一、我國農(nóng)業(yè)保險的立法實踐與缺陷分析

農(nóng)業(yè)保險有廣義和狹義之分,廣義的農(nóng)業(yè)保險涵蓋的內(nèi)容相當豐富,保險對象包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個方面和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)人員甚至生產(chǎn)工具;而狹義的農(nóng)業(yè)保險則在保險對象上相對較小,僅包含種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。在農(nóng)業(yè)發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險通常指前者,發(fā)展中國家則為后者?；谖覈緡楹臀覈r(nóng)業(yè)保險立法實踐的現(xiàn)實,目前我國所采用的定義更大程度上是指狹義上的農(nóng)業(yè)保險,即農(nóng)業(yè)保險是指保險人對于被保險人在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)過程中因遭受約定的意外災(zāi)害或意外事故而產(chǎn)生的經(jīng)濟損失進行相應(yīng)賠償?shù)囊环N保險活動。

我國農(nóng)業(yè)保險的立法實踐開始于20世紀80年代初期。1982年2月,中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復情況和今后發(fā)展意見的報告》,提出了“逐步試辦農(nóng)村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務(wù)”的政策,在我國中斷二十多年的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開始重新辦理。1983年,國務(wù)院頒布《中華人民共和國財產(chǎn)保險合同條例》。1985年,國務(wù)院頒布《保險企業(yè)管理暫行條例》,鼓勵保險公司開展農(nóng)村業(yè)務(wù)。進入20世紀90年代,我國開始由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,由于經(jīng)濟效益低并缺乏政府的財稅支持,農(nóng)業(yè)保險事業(yè)進入一個萎靡不振的時期。不過這一時期《農(nóng)業(yè)法》和《保險法》的頒布,推動著我國農(nóng)業(yè)保險立法實踐的不斷向前發(fā)展。進入21世紀后,尤其是2004年以后,全國各個地方開展了農(nóng)業(yè)保險試點的工作,標志著農(nóng)業(yè)保險在我國進入到一個快速發(fā)展的階段。2012年10月,國務(wù)院審議通過了我國歷史上第一部專門的農(nóng)業(yè)保險行政法規(guī)——《農(nóng)業(yè)保險條例》,結(jié)束了我國農(nóng)業(yè)保險長期無法可依的局面,開啟了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的新紀元。《條例》的頒布是我國農(nóng)業(yè)保險立法發(fā)展史上極為重要的一個節(jié)點,標志著我國農(nóng)業(yè)保險進入規(guī)范化、法制化發(fā)展的新階段?！稐l例》主體部分分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險合同、經(jīng)營規(guī)則、法律責任3個方面的內(nèi)容。同時,《條例》對于我國數(shù)十年來的農(nóng)業(yè)保險實踐進行了總結(jié),制定了側(cè)重于保護農(nóng)民利益的具體措施。但《條例》不足之處和需要改善的地方還有很多?？傮w來看,《條例》的很多規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛,原則性規(guī)定過多,對很多重要問題沒有做出確定的說明,實踐中缺乏可操作性。隨著農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展,《條例》存在的許多問題將會逐步顯現(xiàn),需要對其不斷地修改和完善。

1.立法定位值得商榷?！稐l例》是根據(jù)《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》制定的行政法規(guī),似乎是為了更好地保障《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》的實施而制定的相關(guān)配套法律法規(guī)。而作為政策性保險的農(nóng)業(yè)保險有著自身獨有的特點,農(nóng)業(yè)保險法因其調(diào)整范圍的不同與普通的商業(yè)保險法有著本質(zhì)的區(qū)別,農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)該單獨進行。實踐中,世界各國的立法機關(guān)針對農(nóng)業(yè)保險制定專門法,并將其與傳統(tǒng)的保險法區(qū)別開來。因此,該《條例》的立法定位值得商榷。

2.條例可操作性不強。《條例》中的倡導性規(guī)范和原則性規(guī)定較多,而詳細、具體和可操作性的規(guī)范較少,條例中關(guān)于經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管細則、財政補貼范圍與標準、再保險問題、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容都是概而括之。特別是在財政補貼和大災(zāi)風險中,對其如何構(gòu)建與運作、財政如何支持等問題完全沒有規(guī)定,只是在一定程度上表明了國家的支持態(tài)度,這顯然是遠遠不夠的。這極大地降低了立法質(zhì)量,影響了條例的實施效果。

3.立法技術(shù)有待提高。在立法技術(shù)上,《條例》有許多值得提高的地方。如《條例》把許多應(yīng)該自己解決的問題再次授權(quán)給了其他法規(guī),使得《條例》本身的可操作性大大降低。另外,“有關(guān)部門”“相關(guān)工作”“有關(guān)規(guī)定”等含意不確定的詞語使用過多,同時,“加大力度”“穩(wěn)健的”等模糊不清的用語更是頻繁出現(xiàn),這些表述不夠清晰、具體、明確,必然會對政府部門間的職責界定埋下隱患,造成職能交叉或者管理空白,不利于農(nóng)業(yè)保險的長遠發(fā)展[1]。

二、發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險立法的比較與借鑒

(一)發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險立法的發(fā)展考察

1.美國農(nóng)業(yè)保險立法。早在20世紀初期,美國的一些商業(yè)保險公司就開始關(guān)注農(nóng)業(yè)保險,并開始了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的嘗試。誕生于1938年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》是美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展史上占有重要地位的一部法律,標志著美國農(nóng)業(yè)保險法律制度的建立。該法將農(nóng)業(yè)保險定位于一項社會政策來實施,以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性和國家福利為目標。同時,美國還成立了國家全資設(shè)立、歸國家所有、獨立經(jīng)營的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司(FCIC)。根據(jù)現(xiàn)實情況的不斷變化,《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》自頒布后到1980年間總共進行了12次修訂[2]。

1980年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案》使美國進入了政府與私人保險公司共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的歷史時期。1988年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險委員會法案》授權(quán)對聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃以及提升該計劃的發(fā)展建議等內(nèi)容做出全面評價。1994年的《農(nóng)作物保險改革法案》由巨災(zāi)風險保障制度取代巨大災(zāi)害救助計劃,要求農(nóng)民簽訂巨災(zāi)保險以便有資格獲得收入和價格支持計劃;提高農(nóng)業(yè)保險補貼數(shù)量。另外,該法還將是否加入國家保險計劃同農(nóng)戶享有的價格優(yōu)惠、貸款支持等相掛鉤,采取了一種表面自愿、實質(zhì)強制的參保原則。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》規(guī)定FCIC從農(nóng)業(yè)保險直接業(yè)務(wù)中逐步撤出。2000年出臺的《農(nóng)業(yè)風險保障法》,專門保障農(nóng)民應(yīng)對農(nóng)業(yè)風險能力,提高其生產(chǎn)積極性。截至2013年年底,美國農(nóng)作物保險保費收入達到182億美元,參保面積2.73億英畝,約占耕地面積的66%[3]。

2.日本農(nóng)業(yè)保險立法。日本早在20世紀早期便開始了農(nóng)業(yè)保險的實踐,目前,農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為日本農(nóng)業(yè)發(fā)展最穩(wěn)定、最完善的保護措施。在日本農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷史上,有三部法律起著重要的作用。最早的一部是1929年的《家畜保險法》,該法最直接的目的是想補償災(zāi)害帶給佃農(nóng)的損失,解決農(nóng)業(yè)欠收、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和平穩(wěn)社會矛盾。1938年頒布的《農(nóng)業(yè)保險法》一方面希望促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn),維持社會穩(wěn)定,另一方面也為打贏二次世界大戰(zhàn)做著戰(zhàn)略上的準備,但實施效果并不理想。1947年頒布的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》,實質(zhì)上是前面兩部法律的合并并加以完善,該法對于涉及日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)營機構(gòu)、政府職責、參保原則、再保險、保險費率等重要事項作了詳細規(guī)定和說明,對戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起了至關(guān)重要的作用。該法經(jīng)多次修改后越來越貼近日本的實際情況,對日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了非常積極的作用[4]。

日本農(nóng)業(yè)保險的執(zhí)行機構(gòu)總共有3個部分組成:農(nóng)業(yè)共濟組合,設(shè)在市、町、村一級,是最基層的組織;農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會,設(shè)在府、道、縣一級;農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計處是最高級別的組織。同時日本還成立了農(nóng)業(yè)相互救濟基金會,負責貸款事宜。在參保原則方面,日本實行的是自愿與強制相結(jié)合的原則。在日本有兩種情況是必須要參與國家保險的,其一是如果農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到國計民生,比如種植業(yè)中的小麥、玉米等,養(yǎng)殖業(yè)中的豬、羊等;其二是如果種植面積達到了一定規(guī)模也是必須要參加農(nóng)業(yè)保險,這既是為了保證國家的糧食安全,也是為了更好地維護廣大農(nóng)民的利益,同時還通過強制性參保保護了保險公司的效益[5]。

3.法國農(nóng)業(yè)保險立法。法國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較早并頗具特色,它走了一條自下而上的道路,即最初的農(nóng)業(yè)保險實踐是由農(nóng)民自發(fā)組織開展的。早在1840年,出于防范火災(zāi)的需要,法國境內(nèi)少數(shù)農(nóng)民自發(fā)成立了法國農(nóng)業(yè)史上第一個農(nóng)業(yè)互助保險社,并且集資建立了保險基金,當互助社的成員遭受損失時,運用保險基金對其損失進行補償。這一保險模式在當時產(chǎn)生了很好的社會效果,很快遍布全國。后來,法國政府吸納了該種模式,并通過立法對其予以確認。1900年頒布的《農(nóng)業(yè)互助保險法》(AMA)對涉及法國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的再保險、保險費、理賠等做出了詳細規(guī)定。隨著農(nóng)業(yè)保險的實踐發(fā)展,法國農(nóng)業(yè)保險法律制度不斷完善,進一步促進了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展[6]。

法國同樣實行自愿投保與強制性投保相結(jié)合的原則,對那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地位重要、對國家經(jīng)濟和人民生活容易產(chǎn)生影響的農(nóng)產(chǎn)品實行強制參保。同時,法國法律還對不同種類的災(zāi)害造成的損失由哪些機構(gòu)進行賠償做了具體的分類,對于較小的、普通的災(zāi)害引發(fā)的賠償責任,由互助社進行賠償。而對于較大的災(zāi)害造成的大面積賠償,則有政府和社會共同承擔。法國政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼率高達50%～80%,政府不僅對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的日常管理費用給予補貼,還對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險造成的虧損提供補貼;在稅收方面,法國政府免除了關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的所有賦稅。在經(jīng)營體制方面,法國建立了由高到低的金字塔式的三層機構(gòu):位于最底部發(fā)揮著最基礎(chǔ)作用的稱之為農(nóng)業(yè)互助保險社,再往上走就是位于中層的省級機構(gòu),位于金字塔塔頂?shù)氖侵醒氡ｋU公司?；ブｋU社的營業(yè)網(wǎng)點遍布廣大鄉(xiāng)村,其職責是直接向農(nóng)民提供保險服務(wù);省級保險公司起著承上啟下的連接作用,網(wǎng)點眾多并獨立自主地開展經(jīng)營活動,同時對位于基層的農(nóng)業(yè)保險社提供再保險;位于塔尖的中央保險公司不直接經(jīng)營保險業(yè)務(wù),但對省級保險公司提供再保險[7]。

(二)發(fā)達國家農(nóng)業(yè)保險立法的經(jīng)驗啟示

1.完善的法律法規(guī)是前提。農(nóng)業(yè)保險要想取得快速、健康發(fā)展,建立專門的法律制度尤為重要。美國從最初的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》到后來的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法令》都一步步地對涉及農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要內(nèi)容如經(jīng)營方式、組織機構(gòu)、組織制度等進行了詳細規(guī)定,為其農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了法律上的支持和保證;日本和法國的《農(nóng)業(yè)保險法》明確規(guī)定對關(guān)系到國計民生的農(nóng)產(chǎn)品實施強制保險。可以說,完善的立法對各國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起到了重要作用。

2.政府的大力支持是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營要想獲得成功,必須得到政府的大力支持,同時也需要政府多個部門的配合與協(xié)助。美國、日本、法國的農(nóng)業(yè)保險立法都在其立法中規(guī)定了政府的重要作用和功能,政府主要從保費的補貼、稅收的減免、管理費用的補貼和再保險的支持等方面發(fā)揮重要作用。另外,各國還以各種稅收優(yōu)惠政策,鼓勵和促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展?？v覽各國立法,政府強大的支持是各國農(nóng)業(yè)保險得以成功開展的關(guān)鍵因素。

3.合適的經(jīng)營模式是根本。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的重要性毋庸置疑。當今世界存在著各種各樣的經(jīng)營模式,在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展過程中,必須要充分結(jié)合各個國家的具體國情,找到適合國情的經(jīng)營模式。各國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式可歸納為政府支持下的國有化模式、政府扶持下的商業(yè)化模式、政府支持下的“國有化-商業(yè)化”混合模式和政府支持下的互助合作模式等。經(jīng)營模式選擇的正確與否,直接關(guān)系著本國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量,只有符合本國國情的經(jīng)營模式,才能更好地節(jié)約社會資源和人力資源,對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

4.自愿強制相結(jié)合是保障。各個國家在農(nóng)業(yè)保險參保原則上都采取了強制參保與自愿參保相結(jié)合的原則,所不同的是強制參保的標準。雖然在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展初期,美國奉行完全自由的參保原則,但是這一原則給美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展造成了很多難以解決的問題,經(jīng)過幾十年的發(fā)展實踐,美國最終通過《農(nóng)作物保險改革法》將政府的福利待遇、農(nóng)產(chǎn)品支持等與農(nóng)戶是否參保相掛鉤,實行了事實上的強制性保險;日本、法國同樣明文規(guī)定某些農(nóng)產(chǎn)品強制參保。因此,自愿與強制相結(jié)合是保障農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則。

三、我國農(nóng)業(yè)保險立法的制度構(gòu)建

(一)我國農(nóng)業(yè)保險立法目的與價值取向

1.立法目的。立法目的在一定程度上決定著一部法律所能達到的高度,也決定著一部法律的整體質(zhì)量。通覽國外農(nóng)業(yè)保險立法,各國立法的目的主要分為兩種:發(fā)達國家通常以推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和增加國民福利為目標;發(fā)展中國家往往以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)村經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展為目標。我國是一個農(nóng)業(yè)大國,卻并不是農(nóng)業(yè)強國。作為發(fā)展中國家,我們應(yīng)該清醒地認識到我國農(nóng)業(yè)在現(xiàn)階段所面臨的基本問題:人口眾多,土地極度匱乏;農(nóng)業(yè)投入低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后;農(nóng)業(yè)保險起步較晚,缺乏經(jīng)驗。正是基于以上原因,《條例》在其第一條便闡述了其目的主要是維護當事人合法權(quán)益,促進農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的開展,這一立法目的符合我國目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況。但我們也要看到,在黨中央國務(wù)院的高度關(guān)注下,我國農(nóng)業(yè)得到了快速發(fā)展,農(nóng)民生活水平不斷提高,隨著各個機構(gòu)的不斷建立,社會保障制度和相關(guān)法律的不斷完善,在未來農(nóng)業(yè)保險立法中,必須將立法目標進一步提升,將農(nóng)業(yè)保險作為一項農(nóng)業(yè)支持政策、提高并穩(wěn)定農(nóng)民收入、進一步完善農(nóng)村社會保障等目標涵蓋進去。

2.價值取向。我們在進行農(nóng)業(yè)保險立法時所希望達到的目的或者是希望產(chǎn)生的社會效果就是農(nóng)業(yè)保險立法的價值。農(nóng)業(yè)保險立法中同樣存在著價值沖突問題,農(nóng)業(yè)保險立法價值取向是我們無法避開的一個問題。在農(nóng)業(yè)保險法中,我們應(yīng)該更傾向于公平,還是效率?更傾向于農(nóng)民個體的權(quán)利與自由,還是整體的利益?同時,我們說農(nóng)業(yè)保險具有經(jīng)濟補償價值、社會再分配價值、社會管理等價值,那么哪一個才是我們在農(nóng)業(yè)保險立法中需要更加關(guān)注的呢?通常對價值取向的選擇起影響作用的因素主要有經(jīng)濟、政治和社會政策等方面。我國是一個發(fā)展中國家,農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力并不強大,各地區(qū)生產(chǎn)水平差異較大,當前階段我們在立法價值取向上應(yīng)該采取注重公平、兼顧效率的選擇,在制定參保原則時,應(yīng)該從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的整體利益出發(fā),堅持一定的強制原則,維護整體利益。

(二)我國農(nóng)業(yè)保險立法的基本原則

1.國家支持原則。國家支持原則是絕大多數(shù)國家普遍采取的通行做法,我國農(nóng)業(yè)保險立法中必須要對政府的職責和作用做出詳細規(guī)定,即必須把國家支持原則作為農(nóng)業(yè)保險法的基本原則。國家扶持原則主要體現(xiàn)在法律、經(jīng)濟和政策上,必要的時候還要提供一定的行政支持。法律上的扶持表現(xiàn)在國家要完善農(nóng)業(yè)保險的法制建設(shè),使得國家對于農(nóng)業(yè)保險的扶持措施常規(guī)化、制度化,保證農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性;經(jīng)濟上的扶持主要是指政府必須在財政、稅收等方面對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展予以支持。發(fā)揮財政作用對農(nóng)業(yè)保險進行補貼,同時對涉及農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營項目實施稅收優(yōu)惠,減輕農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的經(jīng)濟壓力和稅收負擔。政策上的扶持表現(xiàn)在國家應(yīng)該制定更多有利于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策措施;而政府對農(nóng)業(yè)保險的必要的行政干預,主要表現(xiàn)在政府對農(nóng)業(yè)保險進行必要的領(lǐng)導、組織和監(jiān)管,并時刻關(guān)注市場失靈的出現(xiàn)。通過以上種種措施,為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造一個公平競爭的外部環(huán)境。

2.強制與自愿相結(jié)合原則。完全的自愿參保原則是不符合農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的客觀規(guī)律的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性特點、保險法律關(guān)系雙方信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險等問題,決定了農(nóng)業(yè)保險必須具有一定的強制性。農(nóng)民的收入在整個國家中的收入水平通常都是處在底層,在推行農(nóng)業(yè)保險的過程中,或源于經(jīng)濟因素,或受限于思想意識,農(nóng)戶往往并不能夠意識到農(nóng)業(yè)保險的價值所在,也不會主動的參與到農(nóng)業(yè)保險中來,這樣就無法推進農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。在參保原則上實行一定的強制性是各國立法的通行做法,也是各國立法實踐總結(jié)出來的重要規(guī)律,我國在農(nóng)業(yè)保險立法中,也應(yīng)實行強制與自愿相結(jié)合的原則。

(三)我國農(nóng)業(yè)保險立法的主要制度構(gòu)建

1.建立巨災(zāi)防范制度。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)是威脅農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的重要因素,會對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的資金鏈造成巨大壓力,甚至會對保險經(jīng)營機構(gòu)造成毀滅性打擊,最終影響農(nóng)業(yè)保險的健康和可持續(xù)發(fā)展。我國自然災(zāi)害不僅種類多,而且發(fā)生頻繁且損失嚴重,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展存在著巨大的潛在威脅。近10年來,我國每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失呈遞增趨勢。2013年,我國農(nóng)作物受災(zāi)面積達3 135萬公頃,直接經(jīng)濟損失5 808. 4億元[8]。而解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)僅靠農(nóng)業(yè)保險公司一己之力是很難做到的,國外的做法通常是由國家組織成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金。在我國農(nóng)業(yè)保險立法中,必須要充分借鑒國外經(jīng)驗,建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險防范機制,并對具體問題作出詳細規(guī)定:(1)突出政府主導作用。在農(nóng)業(yè)保險的參與者中,政府的地位和作用無疑是至關(guān)重要的。我國應(yīng)當對農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風險分散機制中政府的作用做出專門規(guī)定,明確政府的主導作用在于組織和管理,包括法案的出臺、計劃的實施、體系的建設(shè)等方面。目前要加快推進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的立法進程、加強農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險防災(zāi)體系建設(shè)、完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險管理制度,并且通過再保險、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險證券化等方式進一步分散風險,但并不直接參與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險防范的經(jīng)營活動[9]。(2)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金。建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金應(yīng)從資金來源、資金管理、基金用途等方面做出全面規(guī)定:在資金來源方面,國家財政出資約60～70,剩余30～40可由地方政府、地方農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)按比例分擔,也可以在每年的保險經(jīng)營盈利中按比例抽取準備金,還可以通過發(fā)行債券等方式吸收市場資金;在資金管理方面,可規(guī)定由單獨的機構(gòu)進行管理并實行獨立核算;在基金用途方面,通過法律條文明確規(guī)定巨災(zāi)風險資金的用途、賠償比例等。此外,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險資金除了用于賠償損失外還可以用于對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的研究,如災(zāi)害預警、巨災(zāi)損害勘定等。(3)發(fā)行巨災(zāi)風險債券。保險證券化是保險發(fā)展的一個重要趨勢,而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險證券化則是保險證券化的重要表現(xiàn)。通過將保險基金、債券、巨災(zāi)風險指數(shù)等證券化可以將風險的一部分轉(zhuǎn)向全球市場,形成一種新的農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)防范運作機制。同時可以調(diào)動全球投資者對農(nóng)業(yè)保險的關(guān)注,推動農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)防范市場的發(fā)展。

2.確立合適經(jīng)營模式。任何一個國家想要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的健康穩(wěn)定發(fā)展,必須要找到適合自己國家具體國情的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。建立一個符合本國實際情況的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式,對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展至關(guān)重要。我國未來的農(nóng)業(yè)保險立法,應(yīng)建立“政府主導+經(jīng)營主體市場化的多層次立體式”的經(jīng)營模式。(1)經(jīng)營模式要符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點。我國國土面積廣大,全國各省、各省的不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散且多采取以家庭為單位進行作業(yè)。我們在進行農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的選擇時必須要充分考慮這些特點。而最近十多年間農(nóng)業(yè)保險試點中,上海地區(qū)建立了政府主導+政府經(jīng)營的“安信”模式[10];吉林則建立了政策支持下的商業(yè)保險公司經(jīng)營的“安華”模式;浙江和安徽也通過試點建立了獨具特色的模式。這些實踐也表明,在我國,單一的經(jīng)營模式無法滿足我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展,我們應(yīng)充分考慮和借鑒農(nóng)業(yè)保險試點經(jīng)驗。(2)建立“政府主導+經(jīng)營主體市場化的多層次立體式”的經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)保險無論是在政策支持,還是在監(jiān)督管理等方面,都要充分發(fā)揮“政府主導”作用。未來可以通過立法設(shè)立由政府控制的中國農(nóng)業(yè)保險總公司,負責全國農(nóng)業(yè)保險的管理,在總體上、方向上和政策上對我國農(nóng)業(yè)保險加以把握,但不涉及直接保險業(yè)務(wù);同時,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,用好商業(yè)經(jīng)營機構(gòu)現(xiàn)有的營業(yè)網(wǎng)點,由政府給予商業(yè)經(jīng)營機構(gòu)以財政和稅收等多種形式的支持;“多層次立體式”經(jīng)營模式是指在具體的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)上采取多樣化,即既要充分吸收普通商業(yè)保險公司的參與,又要吸引股份制農(nóng)業(yè)保險公司和外國農(nóng)業(yè)保險公司的加入,還要注意發(fā)揮地方性農(nóng)業(yè)保險合作組織的作用。同時,由于各地經(jīng)濟的發(fā)展程度存在差異,財政狀況不同,在經(jīng)營模式的選擇上還要因地制宜,發(fā)揮各種組織形式的特色,構(gòu)成農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)多樣化局面。

3.明確財政稅收支持。農(nóng)業(yè)保險的準公共物品屬性和雙重正外部性決定了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營無法采取完全的商業(yè)經(jīng)營而必須要有政府的參與,而政府參與的一個重要形式便是對農(nóng)業(yè)保險進行財政支持和實行稅收優(yōu)惠。在未來的農(nóng)業(yè)保險立法中,必須對農(nóng)業(yè)保險的財政支持措施和稅收優(yōu)惠措施作出明確規(guī)定:(1)財政支持方面。首先要明確財政支持的對象,主要包括保費補貼、管理費用補貼、巨災(zāi)補償資金支持、農(nóng)業(yè)保險相關(guān)研究等。保費補貼是財政支持中最為重要的形式之一,世界各國為提高農(nóng)民的參保積極性、提高投保率,普遍采取的做法便是進行高額的保費補貼;管理費用補貼包括直接補貼和間接補貼,使保險公司有足夠的業(yè)務(wù)及管理費用。另外,財政支持對象還應(yīng)該包含巨災(zāi)補償資金和涉及農(nóng)業(yè)保險的研究。其次要對財政補貼的程度進行細化和量化。針對不同的補貼對象應(yīng)當制定具體的補貼標準,在立法中加以明確、細化,增強財政補貼的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預期性。(2)稅收優(yōu)惠方面。稅收優(yōu)惠措施是政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的另外一項重要措施。對于稅收優(yōu)惠,有的國家采取一般性的規(guī)定,如規(guī)定對于農(nóng)業(yè)保險各個方面、各個環(huán)節(jié)的稅收實行全面優(yōu)惠,有的國家則規(guī)定了具體的優(yōu)惠稅收種類,如針對小麥、大米、牛羊等實行免稅。我國在農(nóng)業(yè)保險立法中應(yīng)采取一般和具體并存的模式,明確確定稅收優(yōu)惠的對象和標準,為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供實際性指導和幫助。

4.健全再保險制度。作為一種分散風險的有效方式,再保險制度為世界各國所推崇,并建立多層次的再保險制度。再保險的實質(zhì)就是為保險提供保險,即經(jīng)營保險的機構(gòu)在與被保險人簽訂保險合同后,為降低自身風險,再與其他保險公司簽訂保險合同,同其他機構(gòu)一起分擔農(nóng)業(yè)風險,將原本完全屬于自己承擔的風險責任轉(zhuǎn)移給其他機構(gòu)。

我國農(nóng)業(yè)保險立法需要高度重視再保險的價值,努力建立完善的再保險體系。在實踐操作中,應(yīng)當充分調(diào)動政府與普通商業(yè)保險公司的積極性,在國家層面上建立政府主導的國家農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu),負責向全國范圍內(nèi)的普通商業(yè)保險公司提供再保險服務(wù);同時,要采取財政措施、稅收政策等吸引世界各國的保險機構(gòu)和國內(nèi)的普通保險公司積極參與再保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營,形成一個政府主導、參與主體多元化的全方位再保險體系,盡可能的將風險分散開來,對保險公司的經(jīng)營利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展提供保障。在未來的立法中,應(yīng)當對再保險的經(jīng)營原則、經(jīng)營機構(gòu)、實施措施、財稅支持措施等作出詳細的規(guī)定和說明,建立健全再保險制度。

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Theory System Construction of Agricultural Insurance Legislation in China

ZHANG Tao1，2

(1.LawSchool,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049;2.ShaanxiProvincialAdministrationofCommunication,Xi’an710061,China)

Abstract：Agricultural insurance is of important practical significance for scattering agricultural risks and promoting agricultural development, and it is an urgent need for China to make an agricultural insurance law in accordance with its actual situation. The agricultural insurance legislation experience of the United States, Japan and France shows that the perfect laws and regulations are the premise, the government’s strong support is the key, the appropriate business model is foundation, and the combination of voluntary and force is the guarantee. Agricultural insurance legislation in China should make clear the legislation purpose, value orientation and basic principles, and build system of disaster prevention, establish appropriate business model, clear fiscal and tax support, and a sound system of reinsurance.

Key words：agricultural insurance; disaster prevention; reinsurance

中圖分類號：D912.28

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107(2016)02-0133-06

作者簡介：張濤(1983-),男,西安交通大學法學院博士研究生，陜西省通信管理局主任科員，主要研究方向為電信法和網(wǎng)絡(luò)信息安全。

基金項目:國家社會科學基金項目(14BFX170)

收稿日期：2015-09-19

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.20