周葉中

?

論“黨紀(jì)新條例”的法技術(shù)與法屬性

周葉中

摘要:現(xiàn)代國家治理需要“硬法”和“軟法”兼行并施。相對于國家正式法源而言，作為黨內(nèi)法規(guī)的“黨紀(jì)新條例”屬于“軟法”之范疇，其制定程序具有準(zhǔn)立法程序?qū)傩裕邆浞ǖ慕Y(jié)構(gòu)形式和構(gòu)成要件，并具有明確的調(diào)整對象和范圍，具有相應(yīng)的拘束力和強制力?！败浄ā币喾?，“軟法”之治亦國家法治體系不可或缺之組成部分。

關(guān)鍵詞:“黨紀(jì)新條例”； 法定位； 法技術(shù)； 法運行

歷經(jīng)14個月修訂并于2015年10月21日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱“黨紀(jì)新條例”)是落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要成果*王岐山：《堅持高標(biāo)準(zhǔn) 守住底線 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新》，載《人民日報》2015年10月23日，第4版。?！包h紀(jì)新條例”甫一發(fā)布，就吸引了多學(xué)科學(xué)者的共同關(guān)注。但對于“黨紀(jì)新條例”的法屬性和法地位，人們卻存在著不同見解。從實證法的視角來看，我認(rèn)為，“黨紀(jì)新條例”具有法技術(shù)、法運行*曾粵興：《立法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2014年，第5~6頁。的一般特質(zhì)，并具有確定的拘束力和執(zhí)行力，因而具備廣義法的屬性。

一、 “黨紀(jì)新條例”的法技術(shù)審視

在其規(guī)范意義上，“黨紀(jì)新條例”的創(chuàng)制過程是一個準(zhǔn)立法過程，并有效運用了立法運籌技術(shù)、結(jié)構(gòu)營造技術(shù)等立法技術(shù)——在動態(tài)意義上，法技術(shù)既包括立法活動運籌技術(shù)，也包括法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)*周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年，第382~388頁。。據(jù)此，我們不妨從以下兩方面對“黨紀(jì)新條例”作法技術(shù)審視。

其一，立法活動運籌技術(shù)層面。所謂立法活動的運籌技術(shù)，是指立法者如欲取得理想的立法效果，即應(yīng)處理好法的立、改、廢等工作，恰當(dāng)選擇立法時機，積極回應(yīng)社會需要。誠如亞里士多德所言，法是凝固的智慧，為了秩序的緣故，法必須保持穩(wěn)定性，不可朝令夕改*李龍：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2011年，第284頁。。但社會生活是不斷變化發(fā)展的，倘若一項立法無視社會變化，故步自封，那么，即便其文字再完美，也必將為社會所拋棄。由此，以立法活動與社會之間的契合關(guān)系為導(dǎo)向，提升法對社會的適應(yīng)性應(yīng)成為立法者著重考量的標(biāo)準(zhǔn)*江國華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年，第285頁。。值得肯定的是，“立法者”在“黨紀(jì)新條例”的修改過程中，對立法活動運籌技術(shù)的運用比較到位。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》發(fā)布于2003年，歷經(jīng)十余年，社會各方面的發(fā)展變化都對該條例的適應(yīng)性提出挑戰(zhàn)。黨的十八大召開后這種挑戰(zhàn)更加突出。十八大以來，中共中央在黨的紀(jì)律整肅上，各項措施力度更大，30余部廉政新規(guī)紛紛出臺。因此，如何理順廉政新規(guī)與《黨紀(jì)條例》之間的關(guān)系，消除它們之間存在的抵牾，成為中央反腐工作進(jìn)一步開展過程中必須解決的問題*馬懷德：《黨紀(jì)應(yīng)與廉政新規(guī)一致》，載《文摘報》2015年6月16日。。正是在這樣的背景下，“黨紀(jì)新條例”應(yīng)運而生。新的《黨紀(jì)條例》順應(yīng)了當(dāng)前的反腐要求，理順了其與廉政新規(guī)、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，破解了自身的時滯性問題。

其二，法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)角度?！胺ǖ慕Y(jié)構(gòu)營造技術(shù)，主要是法案起草技術(shù)?！?周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年，第384頁。內(nèi)容合理、結(jié)構(gòu)科學(xué)、語言規(guī)范是結(jié)構(gòu)營造技術(shù)的幾個衡量指標(biāo)。無論是國家法還是黨內(nèi)法規(guī)，符合法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)，是其功能充分發(fā)揮的基本前提。從法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)角度考察“黨紀(jì)新條例”，至少有以下幾點值得肯定：(1)理順了其與國家法等其它規(guī)范的關(guān)系。效力突破黨內(nèi)范圍、體例內(nèi)容刑事化、與其它黨內(nèi)法規(guī)缺乏有效銜接，是原《黨紀(jì)條例》存在的突出問題*參見馬懷德、張瑜：《為〈紀(jì)律處分條例〉修訂支招》，載《廉政瞭望》2015年第7期。。為解決這些問題，“黨紀(jì)新條例”刪除了舊條例中“國家工作人員”的表述，使得其效力僅限于黨內(nèi)；刪除了舊條例中70余條與刑法、治安管理處罰法等國家法重復(fù)的內(nèi)容，進(jìn)一步凸顯其作為政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的特色；理順了其與政紀(jì)處分及黨內(nèi)追責(zé)之間的關(guān)系。(2)修正了自身的內(nèi)容排列結(jié)構(gòu)?！包h紀(jì)新條例”在剔除與刑法、治安管理處罰法等規(guī)范重復(fù)內(nèi)容的同時，增加了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》中的“八個禁止”“五十二個不準(zhǔn)”等負(fù)面清單內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，對分則體系進(jìn)行了重構(gòu)，用違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等六類行為囊括了黨員可能出現(xiàn)的違紀(jì)行為，從而解決了舊條例分則概括性不強、政治式表述和刑法式表述雜糅的問題*“黨紀(jì)舊條例”的分則共分為10章，既有“違反政治紀(jì)律的行為”、“違反組織、人事紀(jì)律的行為”這樣的政治式表述，也有“貪污賄賂行為”、“破壞社會主義經(jīng)濟秩序的行為”、“失職、瀆職行為”這樣的刑法式表述。。除這些大的調(diào)整外，“黨紀(jì)新條例”也進(jìn)行了很多微調(diào)，比如條例第1條對立法依據(jù)和立法目的予以明確等等。這些微調(diào)都有助于其邏輯結(jié)構(gòu)上的自洽以及對立法基本體例的遵循*“黨紀(jì)新條例”第1條規(guī)定：“為維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀(jì)守法，維護(hù)黨的團結(jié)統(tǒng)一，保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。”。(3)語言表述更加注重法的可操作性和明確性?！包h紀(jì)新條例”作為黨內(nèi)法規(guī)，“政治化語言”和宣誓性文字是其不可避免采取的表述形式。這也是其與國家法相區(qū)別的因素之一。然而，為了法的貫徹實施，并進(jìn)而實現(xiàn)立法的目的，“黨紀(jì)新條例”在保持政治特色的基礎(chǔ)上，盡可能地提升了語言的可操作性和明確性。當(dāng)然，在對“黨紀(jì)新條例”的立法營造技術(shù)給予肯定的同時，也應(yīng)承認(rèn)其仍然存在諸多不足。比如條例通篇都沒有規(guī)定黨員的權(quán)利救濟機制，這不利于黨員在受到不當(dāng)懲戒時的權(quán)利保護(hù)，等等。

二、 “黨紀(jì)新條例”的法運行考察

法的生命在于執(zhí)行。無論黨紀(jì)還是國法，在制定出來后只有通過有效執(zhí)行，其效能才能真正發(fā)揮出來*虞崇勝：《國法與黨紀(jì)：“雙籠關(guān)虎”的制度邏輯》，載《探索》2015年第2期。。為此，我們不妨從其運行以及其在運行中與國家法的關(guān)系層面，對“黨紀(jì)新條例”進(jìn)行考察。

其一，“黨紀(jì)新條例”先于國家法律發(fā)揮作用?！包h紀(jì)新條例”先于國家法律發(fā)揮作用，是指在一般情況下，中共黨員觸犯黨紀(jì)要先于違反國家法律，共產(chǎn)黨員的任何違法行為必然違反黨紀(jì)，關(guān)于違紀(jì)的黨內(nèi)審查也一般要早于國家法律和國家司法機關(guān)的介入*崔建洲：《“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”：理論依據(jù)、實踐指向與實現(xiàn)條件》，載《理論探索》2015年第4期。。在適用上，之所以會產(chǎn)生這種先后次序，其原因有三：(1)黨紀(jì)嚴(yán)于國法。由于黨紀(jì)只適用于黨內(nèi)，國家法適用于所有公民，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了黨紀(jì)對黨員提出的行為標(biāo)準(zhǔn)要高于國家法律。黨員的行為可能尚未達(dá)到觸犯國家法律的程度，但卻可能已經(jīng)違反了黨紀(jì)的要求。(2)黨紀(jì)廣于國法?！胺刹辉嗖荒苌婕暗赖碌乃蓄I(lǐng)域。若將一切道德的責(zé)任，盡轉(zhuǎn)化為法律的責(zé)任，那便等于毀滅道德?！?參見肖金泉：《世界法律思想寶庫》，中國政法大學(xué)出版社1992年，第402頁。據(jù)此，雖然國家法律的調(diào)整對象廣泛，但在立法時需要處理好法律和道德的關(guān)系，很多涉及道德的內(nèi)容不適合或者暫時不適合在國家法律的層面予以規(guī)定，而黨紀(jì)的屬性則決定了其可以規(guī)定部分涉及道德的內(nèi)容。(3)黨紀(jì)的觸發(fā)機制早于國法*黃繼鵬：《準(zhǔn)確把握黨紀(jì)與國法的關(guān)系》，載《群眾》2015年第8期。。黨的紀(jì)律檢查機關(guān)全面負(fù)責(zé)監(jiān)督黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題，也是由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)先行調(diào)查處理。待履行完黨內(nèi)調(diào)查處理程序后，才會將涉及違法犯罪的人員移交國家司法機關(guān)。

其二，“黨紀(jì)新條例”在運行中不得違背國家法律。黨紀(jì)嚴(yán)于國法并不是指黨紀(jì)的效力位階高于國家法律，更不是說黨紀(jì)可以與國家法律相抵觸*崔建洲：《“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”：理論依據(jù)、實踐指向與實現(xiàn)條件》，載《理論探索》2015年第4期。。相反，包括黨紀(jì)在內(nèi)的黨的任何行為和規(guī)范都應(yīng)遵從憲法和法律，這早已被黨章所明確。對此，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條又作了進(jìn)一步規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則。檢視“黨紀(jì)新條例”文本，黨紀(jì)對憲法和法律的遵守亦有跡可循：(1)在效力范圍上，“黨紀(jì)新條例”將其適用范圍限定在黨內(nèi)，刪除了舊條例中有關(guān)“國家工作人員”的規(guī)定，對憲法和法律的效力邊界予以尊重。(2)在義務(wù)設(shè)定上，“黨紀(jì)新條例”對黨員的要求雖然嚴(yán)格，但未違反憲法和法律的基本原則，要求黨員實施違反法律強制性規(guī)定的行為。(3)在行為評價上，“黨紀(jì)新條例”第7條規(guī)定，對于違紀(jì)的黨員只可處以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等幾種處分，尊重了法律在行為評價上的設(shè)定權(quán)，比如自由刑、生命刑等刑罰的設(shè)定權(quán)*黃繼鵬：《準(zhǔn)確把握黨紀(jì)與國法的關(guān)系》，載《群眾》2015年第8期。。

三、 “黨紀(jì)新條例”的“軟法”屬性

學(xué)術(shù)界有一種觀點認(rèn)為，由于“黨紀(jì)新條例”等黨內(nèi)法規(guī)在制定主體、調(diào)整內(nèi)容、實施主體、實施方式等方面與國家法律存在本質(zhì)區(qū)別，因此，“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法以及進(jìn)而將“黨紀(jì)新條例”視為法的觀點存有謬誤*曾市南：《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，載《中國青年報》2004年1月2日。。盡管在其現(xiàn)實意義上，“黨內(nèi)法規(guī)”與國家法律分屬不同的規(guī)范體系，但無論是立基于法的淵源，還是從其實際效力及結(jié)構(gòu)形式著眼，“黨紀(jì)新條例”均可納入羅豪才先生所提出的“軟法”范疇。“軟法”亦法，在國家治理體系*根據(jù)學(xué)者的觀點，“當(dāng)代中國國家治理涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、政黨等方方面面，國家治理體系即是由各個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想、組織機構(gòu)、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構(gòu)成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體系”。由此，如果“黨紀(jì)新條例”屬于法的范疇，其就應(yīng)屬于國家治理體系中的一個要素。參見許耀桐、劉祺：《當(dāng)代中國國家治理體系分析》，載《理論探索》2014年第1期。中，“軟法”之治具有不可替代的作用和功能。

其一，從歷史演變來看，法的淵源不限于國家法律。在西方法治模式的影響下，“國家法中心主義”亦成為我國當(dāng)前法學(xué)界的基本立場?；谠摿?，只有那些經(jīng)由國家立法機關(guān)制定或認(rèn)可，并由國家強制力保證、由專業(yè)化執(zhí)法和司法機構(gòu)實施的法律才屬于法的范疇。但是，回溯法的演變歷史可見，法的淵源形式從來就不限于“國家法”。西方的自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法和習(xí)慣法等，我國的宗教法、律法、禮法、祖宗之法、習(xí)慣風(fēng)俗等，都曾經(jīng)是甚或一直都是法的淵源形式*強世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，載《文化縱橫》2015年第4期。。因此，在其實證意義上，將法等同于國家法的觀點，屬于法律現(xiàn)代化過程中衍生出來的一種偏見，其框定的只是狹義上的法的邊界，忽視了國家法以外的社會法、國際法、習(xí)慣法等法規(guī)范存在并始終在發(fā)揮作用的事實。在我國，基于共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的事實，諸如“黨紀(jì)新條例”等黨內(nèi)法規(guī)，盡管不屬于法律*姚岳絨：《論黨章與憲法的關(guān)系》，載《河北法學(xué)》2012年第2期。，但卻具有事實上的拘束力和執(zhí)行力，其與國家法律分屬不同的規(guī)范體系，各自分治不同的領(lǐng)域。故此，應(yīng)當(dāng)將其納入廣義法的范疇，至少不能用國家法的標(biāo)準(zhǔn)武斷地否定“黨紀(jì)新條例”的軟法屬性。

其二，從現(xiàn)實必要性和實際功能來看，作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的 “刑法”*潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第1期。， “黨紀(jì)新條例”在“治黨”方面具有法律所不能及的功能和作用?！爸吸h”也是國家治理的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨作為我國唯一的執(zhí)政黨，其內(nèi)部治理活動及其命運興衰，勢必會投射到整個國家治理中來。而黨紀(jì)處分條例作為管黨治黨的一把戒尺，是黨員的基本底線。修訂后的“黨紀(jì)新條例”在承襲舊條例主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的精神內(nèi)核。中國共產(chǎn)黨在“黨紀(jì)新條例”確立的嚴(yán)格行為規(guī)則指引下，可以更好地做到帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法。國家法律在與“黨紀(jì)新條例”的協(xié)同配合中，也可以獲得更有效的實施。

其三，從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)形式來看，“黨紀(jì)新條例”具備“軟法”的基本特征?！包h紀(jì)新條例”分總則和分則兩篇。其中，在分則部分對黨員違反政治、組織、廉潔等六大類紀(jì)律的行為所作的規(guī)定，理應(yīng)屬于一系列行為規(guī)則；作為黨內(nèi)的普遍遵循，“黨紀(jì)新條例”對八千七百多萬黨員都具有普遍的外在約束力；此外，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》之規(guī)定，“黨紀(jì)新條例”的立、改、廢等都要遵循特定的規(guī)劃、計劃、意見征詢、民主表決等程序，因此，具有相應(yīng)的民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性*操申斌：《“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第3期。。

四、 結(jié)語

英國著名法理學(xué)家哈特在論及“什么是法律”時總結(jié)出法的三個基本特征：法的存在意味著特定種類的人類行為不再是任意的，而是在某種意義上具有強制性；法律制度體現(xiàn)著特定的和基本的道德要求之宗旨；法律制度總是由規(guī)則構(gòu)成的，而可預(yù)測的后果是法律規(guī)則的重要特性*哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年，第1~18頁。。以此論斷為基礎(chǔ)，北京大學(xué)法學(xué)院軟法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，法應(yīng)具有三項特征：法是人們的行為規(guī)則；法是具有外在約束力的人們的行為規(guī)則；法是由一定人類共同體制定、協(xié)商、認(rèn)可的人們的行為規(guī)則，法具有民主性、公開性、普遍性、規(guī)范性*姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第3期。。從這個意義上說，“黨紀(jì)新條例”雖不符合國家法律的部分標(biāo)準(zhǔn)*有學(xué)者將國家法律的基本標(biāo)準(zhǔn)概括如下：法律是調(diào)解人的行為或者社會關(guān)系的規(guī)范，法律是出自國家的社會規(guī)范，法律是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會規(guī)范，法律是有國家強制力保證實施的社會規(guī)范。參見張文顯：《法哲學(xué)通論》，遼寧人民出版社2009年，第172~179頁。，但因具備了廣義法的特征而獲得了社會法和軟法的地位。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.001