周淑真
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以治標(biāo)促治本——黨規(guī)黨紀(jì)的制度創(chuàng)新
周淑真
摘要:十八大以來開展的反腐敗斗爭(zhēng)證明,黨員“破法”無不始于“破紀(jì)”。因此,以治標(biāo)促治本,建立一種培養(yǎng)清官、遏制貪官的黨規(guī)黨紀(jì)的制度體系,尤其必要。而新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》,正是十八大以來的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)以治標(biāo)促治本的關(guān)鍵一步,是黨規(guī)黨紀(jì)制度的一個(gè)創(chuàng)新。通過把黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的紀(jì)律要求細(xì)化,明確規(guī)定違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分,為廣大黨員開列了一份“負(fù)面清單”,體現(xiàn)了對(duì)依規(guī)治黨規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化,實(shí)現(xiàn)了紀(jì)律建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。
關(guān)鍵詞:《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》; 《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》; 以治標(biāo)促治本
一、貪腐官員犯法無不始于“破紀(jì)”
十八大以來開展的反腐敗斗爭(zhēng)已有三周年。在三年的時(shí)間里,“老虎蒼蠅一起打”,百余名省部級(jí)高官紛紛落馬,其中包括副國(guó)級(jí)以上的周永康、蘇榮、徐才厚、令計(jì)劃和郭伯雄。落馬的廳局級(jí)干部已遠(yuǎn)超500名。反腐敗斗爭(zhēng)觸及黨內(nèi)和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,其廣度、深度、力度為中外歷史上前所未有。查辦案件所發(fā)現(xiàn)的貪腐現(xiàn)象形形色色,種種貪腐行為觸目驚心,令人發(fā)指。三年來,在腐敗的高發(fā)態(tài)勢(shì)下,黨中央通過實(shí)行強(qiáng)力打擊腐敗的治標(biāo)工作,不僅使貪婪之風(fēng)有所收斂,而且給人們以反腐敗的信心和決心,從而為治本贏得時(shí)間。治本是通過采取一定的手段、舉措,形成、創(chuàng)造應(yīng)對(duì)和解決此類問題的制度體制,使權(quán)力的運(yùn)行和制約在制度、體制、機(jī)制編織的籠子之內(nèi),在法治的軌道上運(yùn)行。無數(shù)案例證明,黨員“破法”無不始于“破紀(jì)”。黨員守住了紀(jì)律,就不至于滑向違法犯罪的深淵。黨規(guī)黨紀(jì)制度是一項(xiàng)項(xiàng)建立起來的,以治標(biāo)促治本是一個(gè)有節(jié)奏、漸進(jìn)的不斷創(chuàng)新的過程。
在中國(guó),從政治制度體制來講,黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大特色和最本質(zhì)特征。實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)、完成歷史使命關(guān)鍵在黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的長(zhǎng)期的執(zhí)政黨,民主黨派是與中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的參政黨,因此執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家、民族和社會(huì)的發(fā)展負(fù)有無限責(zé)任。當(dāng)代中國(guó)政治制度在國(guó)家社會(huì)發(fā)展中顯示出巨大優(yōu)勢(shì),但是也存在一些嚴(yán)重的弊端,這就是等級(jí)授權(quán)制,執(zhí)政黨官僚化,官員高度等級(jí)化,政黨行政化。執(zhí)政黨與社會(huì)脫離,權(quán)力缺乏制約,從20世紀(jì)90年代以來,嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象大面積產(chǎn)生。腐敗是政治之癌,嚴(yán)重的腐敗往往導(dǎo)致執(zhí)政黨和政府流失合法性,導(dǎo)致政權(quán)自我毀滅,也會(huì)趨向于“寡頭政治”的形成。腐敗輕則造成社會(huì)與執(zhí)政黨和政府的嚴(yán)重對(duì)立,重則導(dǎo)致自下而上革命形勢(shì)的形成。
習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào),如果任憑腐敗問題愈演愈烈,最終必然亡黨亡國(guó)。他是在深刻總結(jié)古今中外歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提到關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的高度來認(rèn)識(shí)的。十八大以來黨中央的反腐敗有著清晰的思路,這就是“為政清廉才能取信于民,秉公用權(quán)才能贏得人心”。取信于民、贏得人心的根本途徑是黨要管黨、從嚴(yán)治黨,依規(guī)管黨治黨。這就要求必須把黨規(guī)黨紀(jì)的制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉的各個(gè)領(lǐng)域,落實(shí)到權(quán)力的授予、制約和監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo),是形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。把中國(guó)的事情辦好,根本在于把執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)好。依規(guī)治黨就是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下,依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序,管理黨的事務(wù),從事黨的各項(xiàng)活動(dòng),將憲法的最高權(quán)威和法律的剛性約束,內(nèi)化為黨執(zhí)政和治理行為的理性自覺,以引導(dǎo)國(guó)家權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。反腐的根本目的不在于拉下多少貪官,而在于以治標(biāo)促治本,建立一種制度,一種培養(yǎng)清官、遏制貪官的黨規(guī)黨紀(jì)的制度體系,從而保證社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定,使得人人都有發(fā)展、幸福的機(jī)會(huì)。
二、 依規(guī)治黨對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的現(xiàn)實(shí)要求
黨規(guī)黨紀(jì)的完善程度與依規(guī)治黨有著重要的關(guān)聯(lián)。要依規(guī)治黨,首先就要摸清黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件到底是處于什么樣的狀況?!凹t頭文件”治國(guó),是人們形容執(zhí)政黨行使權(quán)力的一大特色。過去黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性的文件非常繁多,但許多脫離實(shí)際,脫離黨和國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,針對(duì)性和操作性差。就黨的法規(guī)制度而言,從1949年10月新中國(guó)成立到2012年6月,出臺(tái)的中共中央文件共有2.3萬多件,這還不包括“文化大革命”1966-1976年10年間出臺(tái)的文件。這些法規(guī)文件非常龐雜,它是在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期、在不同的歷史條件下,根據(jù)當(dāng)時(shí)黨所要完成的主要任務(wù)來出臺(tái)和制定的。但是在60多年間從來沒有清理過。2012年6月到2014年10月黨中央對(duì)建國(guó)以來黨的文件進(jìn)行全面的篩選清理,發(fā)現(xiàn)文件之間有的相互沖突,尤其是有些文件規(guī)定與憲法精神和法律法規(guī)不銜接。在全部2.3萬件文件中,規(guī)范黨自身的組織工作、黨的活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有1178件。有些建國(guó)初期的文件適用期已過,比如20世紀(jì)五六十年代出臺(tái)的關(guān)于“三反”運(yùn)動(dòng)、肅反運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)等文件,歷史條件發(fā)生變化,現(xiàn)在應(yīng)宣布失效。同時(shí)這些文件也有形成時(shí)間上的先后之分,凡同新文件相矛盾、抵觸的舊文件,一律以新文件為準(zhǔn),相關(guān)舊的文件規(guī)定自然廢止。經(jīng)過清理,宣布失效的369件,廢止的322件,這兩者共占58.7%,而繼續(xù)有效的有487件,其中42件須根據(jù)需要進(jìn)行適時(shí)的修訂*《專家詳解黨內(nèi)法規(guī)文件首次集中清理細(xì)節(jié)——訪談中國(guó)人民大學(xué)教授周淑真》,載新華網(wǎng), http://www.xinhuanet.com/talking/20141107a/index.htm,2014-11-07。。
在黨長(zhǎng)期執(zhí)政和全面依法治國(guó)條件下,全面從嚴(yán)治黨,必須圍繞依規(guī)治黨這個(gè)根本,尊崇黨章,加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)的制度建設(shè)。與黨面臨反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的嚴(yán)峻形勢(shì)和重要任務(wù)相比,黨內(nèi)規(guī)則的目標(biāo)任務(wù)、黨的制度體系的理論研究相對(duì)薄弱,黨規(guī)黨紀(jì)制度建設(shè)的任務(wù)艱巨。僅以原來的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為例,這兩個(gè)文件均于1997年開始試行,又分別于2010年和2003年進(jìn)行過修訂,應(yīng)該說這些文件對(duì)加強(qiáng)黨的建設(shè)也發(fā)揮過一些作用。但隨著形勢(shì)的發(fā)展,不少條款已完全不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí),從理論到實(shí)踐都存在一些不容忽視的問題,表現(xiàn)為:一是黨內(nèi)規(guī)則混同于國(guó)家法律,黨規(guī)黨紀(jì)套用“法言法語”,原黨內(nèi)《準(zhǔn)則》和《條例》的許多規(guī)定都與法律條文重復(fù);黨紀(jì)與國(guó)法混同、紀(jì)法不分,把黨員的標(biāo)準(zhǔn)等同于公民的底線。二是在實(shí)踐中管黨治黨不是以紀(jì)律為尺子,而是以法律為依據(jù),黨員干部只要不違法就沒人管、不追究,造成“要么是好同志,要么是階下囚”。紀(jì)委成了黨內(nèi)的“公檢法”,紀(jì)律審查成了“司法調(diào)查”,監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)等黨的紀(jì)律要求無法落到實(shí)處。三是對(duì)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律規(guī)定得不細(xì),對(duì)政治紀(jì)律規(guī)定不突出、不具體,對(duì)違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏嚴(yán)肅的責(zé)任追究。四是對(duì)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過程中黨內(nèi)存在的一些突出問題,缺乏針對(duì)性的規(guī)定,《準(zhǔn)則》內(nèi)容過繁,如“8個(gè)禁止、52個(gè)不準(zhǔn)”難以記住,也難以踐行。正面倡導(dǎo)不足,禁止性條款過多,沒有體現(xiàn)自律的要求。五是原有的《準(zhǔn)則》和《條例》未突出必須“廉潔”執(zhí)政這一主題,且適用對(duì)象過窄,廉政準(zhǔn)則只管縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,黨紀(jì)處分條例主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì),而不是一部針對(duì)黨的各級(jí)組織和全體黨員的黨內(nèi)規(guī)章。
制度的價(jià)值在于可操作性和實(shí)效性,不再具有可操作性和實(shí)效性的制度必然失去存在的意義。同時(shí),任何一個(gè)組織的內(nèi)部規(guī)則都比國(guó)家法律嚴(yán)格。中國(guó)共產(chǎn)黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織,黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位,更是決定了黨規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國(guó)家法律。如果黨員都退守到公民的底線上,就降低了黨員標(biāo)準(zhǔn),全面從嚴(yán)治黨便無從談起,黨的先進(jìn)性更是無從體現(xiàn)。政黨紀(jì)律體現(xiàn)政黨的生命力,加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)的制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容。針對(duì)在反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的各種違紀(jì)行為和表現(xiàn),迫切需要立規(guī)修規(guī)、完善黨規(guī)黨紀(jì)。黨的十八大以來習(xí)近平總書記系列重要講話,始終貫穿著從嚴(yán)治黨、嚴(yán)明紀(jì)律的要求,為管黨治黨確立了鮮明導(dǎo)向,為修訂黨紀(jì)處分條例指明了方向。
三、 新《準(zhǔn)則》、《條例》是黨規(guī)黨紀(jì)制度的創(chuàng)新
2015年10月中共中央關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》這兩部黨內(nèi)法規(guī)制度的修訂頒布,是十八大以來黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)以治標(biāo)促治本的關(guān)鍵一步,是黨規(guī)黨紀(jì)制度的一個(gè)創(chuàng)新。
新修訂的《準(zhǔn)則》僅281字,要義明確。它借鑒“三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意”的表述,向全黨提出“四個(gè)必須”和“八條規(guī)范”。首先,體現(xiàn)宣示性。中華民族的道德規(guī)范向來是從高不就低。《準(zhǔn)則》開宗明義,提出全體黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要做到“四個(gè)必須”,展現(xiàn)黨的先鋒隊(duì)本色,樹立起能夠看得見、摸得著、夠得到的高標(biāo)準(zhǔn)。其次,堅(jiān)持正面倡導(dǎo)。變“不準(zhǔn)”為“自覺”,堅(jiān)定理想信念宗旨,要靠自覺,靠長(zhǎng)期的自我修養(yǎng)和黨性鍛煉。《準(zhǔn)則》把原有的“8個(gè)禁止”“52個(gè)不準(zhǔn)”有關(guān)內(nèi)容移入同步修訂的黨紀(jì)處分條例,只提出正面要求,不作禁止性規(guī)定,要求黨員正確對(duì)待和處理公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂的關(guān)系。同時(shí)要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部,不僅要遵守黨員行為規(guī)范,還要做到“四個(gè)自覺”,做廉潔自律的表率。再次,《準(zhǔn)則》既面向全體黨員,又突出“關(guān)鍵少數(shù)”。廉潔是共產(chǎn)黨人的基本要求?!稖?zhǔn)則》將適用對(duì)象擴(kuò)大到全體黨員,要求黨員堅(jiān)持公私分明、先公后私、克己奉公,堅(jiān)持崇廉拒腐、清白做人、干凈做事,堅(jiān)持尚儉戒奢、艱苦樸素、勤儉節(jié)約,堅(jiān)持吃苦在前、享受在后、甘于奉獻(xiàn);同時(shí)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出廉潔從政、廉潔用權(quán)、廉潔修身、廉潔齊家等更高要求,二者相互貫通、渾然一體?!稖?zhǔn)則》成為一部堅(jiān)持正面倡導(dǎo)、面向全體黨員的廉潔自律規(guī)范,是我們黨發(fā)出的道德宣示。
《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》全文3編、11章、133條,共17219字,是在十八大以來反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐中,針對(duì)黨在新的歷史條件下發(fā)生的新情況新問題,面向全黨嚴(yán)肅重申黨的紀(jì)律的權(quán)威性、規(guī)范性文件。主要有如下特點(diǎn):
一是針對(duì)十八大以來發(fā)現(xiàn)的黨員的各類違紀(jì)行為,對(duì)黨的紀(jì)律類型做了新的歸納,歸納為政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大紀(jì)律。
二是在文字方面做了許多新修訂,表述更準(zhǔn)確。如在《對(duì)違反廉潔紀(jì)律行為處分》一章中,將“其父母、配偶、子女及其配偶以及其他共同生活的家庭成員”的概念,改為針對(duì)“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為他人謀取利益,本人的配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關(guān)系人收受對(duì)方財(cái)物”的相關(guān)處分。
三是根據(jù)十八大以來反腐敗實(shí)際和黨員隊(duì)伍現(xiàn)狀,增加了許多新的內(nèi)容,比如:首先是突出政治紀(jì)律和政治規(guī)矩?!稐l例》針對(duì)現(xiàn)階段違紀(jì)問題的突出表現(xiàn),強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律。新增第52條:規(guī)定了“在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派、培植私人勢(shì)力或者通過搞利益交換、為自己營(yíng)造聲勢(shì)等活動(dòng)撈取政治資本的”的處分;新增第57條,強(qiáng)調(diào)組織審查的紀(jì)律性。新增第58條,對(duì)黨員組織參加迷信活動(dòng)進(jìn)行界定和處分。新增第61條,規(guī)定了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等錯(cuò)誤思想和行為放任不管,搞無原則一團(tuán)和氣,造成不良影響的行為”相應(yīng)處分。其次,在對(duì)違反組織紀(jì)律行為的處分中,新增第66條:對(duì)“不按照有關(guān)規(guī)定或者工作要求,向組織請(qǐng)示報(bào)告重大問題、重要事項(xiàng)的”和“不按要求報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人去向”的處分。新增第67條:其中有“不如實(shí)填報(bào)個(gè)人檔案資料的。篡改、偽造個(gè)人檔案資料的,給予嚴(yán)重警告處分”。新增第68條:對(duì)“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等”的處分規(guī)定,等等。第三,針對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)中出現(xiàn)的新問題,增加了權(quán)權(quán)交易、利用職權(quán)為親屬和“特定關(guān)系人”謀利等違紀(jì)條款。突出群眾紀(jì)律,新增了侵害群眾利益、漠視群眾訴求等違紀(jì)條款,對(duì)破壞黨同人民群眾血肉聯(lián)系的行為作出處分規(guī)定,用紀(jì)律保障黨的宗旨。
四是堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法,紀(jì)在法前,紀(jì)法分開。修訂《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向,凡是國(guó)家法律已有的內(nèi)容,就不再重復(fù)規(guī)定,共去除70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容。在總則中,重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律約束,模范遵守國(guó)家法律法規(guī);在分則中規(guī)定,凡是黨員被依法逮捕的,都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利,凡是黨員干部違法犯罪,除過失犯罪外,一律要受到黨紀(jì)處分,從而實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的銜接。
新修訂的《條例》尊崇黨章,把黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的紀(jì)律要求細(xì)化,明確規(guī)定違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分,為廣大黨員開列了一份負(fù)面清單,使《條例》的內(nèi)容真正回歸黨的紀(jì)律。
總體說來,新的準(zhǔn)則和條例,體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的最新成果,是黨規(guī)黨紀(jì)制度建設(shè)的一大創(chuàng)新,是以治標(biāo)促治本進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。它適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨要求,體現(xiàn)了對(duì)依規(guī)治黨規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化,實(shí)現(xiàn)了紀(jì)律建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。制度的生命在于執(zhí)行,執(zhí)行制度最終靠人。離開了歷史責(zé)任,沒有忠誠(chéng)和擔(dān)當(dāng),再好的制度也形同虛設(shè)。因此,學(xué)習(xí)貫徹《準(zhǔn)則》和《條例》是廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的共同責(zé)任,也是全黨的共同責(zé)任。
●作者地址:程同順,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院;天津 300350。Email:nk2000@nankai.edu.cn。
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DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.003