申建林

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黨規(guī)黨紀(jì)的修訂及其實(shí)施效果分析

申建林

摘要:新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的頒布實(shí)施使從嚴(yán)治黨邁出了具有實(shí)質(zhì)意義的一步，并使反腐從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本的新階段。中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)自身的紀(jì)律和制度約束與其特有的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)相關(guān)，此次黨規(guī)黨紀(jì)的修訂貫穿了法治化觀念，其內(nèi)容的調(diào)整和分類(lèi)更符合法治精神和制度邏輯。新法規(guī)的實(shí)施采取了各級(jí)黨委的主體責(zé)任、各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)行責(zé)任以及集體討論制等措施，但缺乏對(duì)違紀(jì)行為的檢舉、受理、調(diào)查、處分等整個(gè)過(guò)程的程序約束制度。為確保新法規(guī)的實(shí)施效果，還亟須研究制定《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理的工作條例》以規(guī)范違紀(jì)案件處理程序，并修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一把手的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:黨規(guī)黨紀(jì)； 《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》; 《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的頒布實(shí)施使從嚴(yán)治黨邁出了具有實(shí)質(zhì)意義的一步，它意味著十八大以來(lái)的反腐風(fēng)暴和高壓震懾的治標(biāo)開(kāi)始轉(zhuǎn)向黨內(nèi)建章立制的治本，從運(yùn)動(dòng)和教育式的治黨思維轉(zhuǎn)向法治化的政黨建設(shè)。那么，為何中國(guó)共產(chǎn)黨如此強(qiáng)調(diào)自身的紀(jì)律約束和制度建設(shè)？?jī)身?xiàng)黨內(nèi)法規(guī)修訂的基本思路是什么？如何確保黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施效果？

一、 執(zhí)政黨的紀(jì)律約束與執(zhí)政合法性重建

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，特別強(qiáng)調(diào)自身的紀(jì)律和內(nèi)部制度的約束，這是中國(guó)政治生活中的一個(gè)突出特點(diǎn)，而西方國(guó)家的政黨則很少如此強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)的嚴(yán)格紀(jì)律與違紀(jì)處分，決定這種差別的根本原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨與西方政黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)不同。西方國(guó)家存在著兩黨或多黨競(jìng)選和公民的投票選舉，執(zhí)政黨的合法性在于公民的定期選舉，選舉的過(guò)程即是同意與授權(quán)的過(guò)程，正是這一過(guò)程而不是競(jìng)選者自我證明的特有品質(zhì)賦予執(zhí)政黨合法權(quán)力。西方國(guó)家的政黨多半是為了競(jìng)選而隨時(shí)吸收能支持自己的公民作為黨員，反映了一種政治結(jié)社自由，各政黨一般不會(huì)對(duì)其內(nèi)部成員提出高于國(guó)家法律的政治理想和道德信念上的要求(頂多受到臨時(shí)性競(jìng)選策略的約束)。

在中國(guó)，共產(chǎn)黨處于特定的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是一種空洞的原則，而是一種現(xiàn)實(shí)的體制，我們通常稱(chēng)之為“黨國(guó)體制”，對(duì)于每一層級(jí)的機(jī)構(gòu)，在外部要接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)，而內(nèi)部也設(shè)有黨委或支部。中國(guó)共產(chǎn)黨并非在多黨競(jìng)選中通過(guò)贏得選舉而執(zhí)掌政權(quán)，其執(zhí)政合法性基礎(chǔ)在于它特有的政治與道德品質(zhì)，即它的先鋒隊(duì)性質(zhì)和廉潔進(jìn)步性，正是它的優(yōu)良品質(zhì)和執(zhí)政能力成為人民幸福的來(lái)源，因而成為人民認(rèn)可和接受的根據(jù)。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨要通過(guò)不斷展示自身的政治理想和道德追求、組織性和集體力量、執(zhí)政能力和政績(jī)來(lái)贏得民心。對(duì)于共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，“人心向背是最大的政治”，一旦組織渙散、工作怠惰、生活腐化，即意味著陷入執(zhí)政合法性危機(jī)。在革命與社會(huì)動(dòng)蕩的年代，這種危險(xiǎn)性較小，而在經(jīng)濟(jì)繁榮的和平年代里長(zhǎng)期執(zhí)政則潛藏著這種危險(xiǎn)，因?yàn)橐稽h領(lǐng)導(dǎo)缺乏外部政治競(jìng)選的競(jìng)爭(zhēng)壓力，此外，還會(huì)受到個(gè)人利益意識(shí)和個(gè)人幸福觀念的影響和沖擊，執(zhí)政黨只要放松自我教育和嚴(yán)格管束，潛在的危險(xiǎn)就成為現(xiàn)實(shí)的危機(jī)。

十八大以來(lái)，一系列黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐 (包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》兩部黨內(nèi)“立法法”的頒布、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理、此次對(duì)兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的修訂)正是為抵御政治風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)與重建執(zhí)政合法性所做的戰(zhàn)略努力。

從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨紀(jì)約束同時(shí)也是解決困擾中國(guó)社會(huì)的腐敗難題的需要。改革開(kāi)放以來(lái)積累的嚴(yán)重腐敗問(wèn)題激起民怨并威脅中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定。十八大以來(lái)，中央反腐決心和反腐力度前所未有，從基層到政治局常委、從國(guó)企高管、黨政要人到軍界領(lǐng)導(dǎo)，只要身負(fù)重案，皆難以幸免。持續(xù)的反腐風(fēng)暴清理了腐敗存量，緩解了社會(huì)矛盾，但高壓震懾的反腐風(fēng)暴在性質(zhì)上還只是治標(biāo)，現(xiàn)在開(kāi)始轉(zhuǎn)向治本階段，即清理、修改和制訂黨紀(jì)黨規(guī)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)每個(gè)黨員和黨員干部的紀(jì)律約束和制度控制而實(shí)現(xiàn)普遍的廉潔清明。新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的頒布意味著反腐進(jìn)入了制度建設(shè)的新階段。

二、 黨規(guī)黨紀(jì)修訂的法治化思路

歷時(shí)一年多的對(duì)《廉政準(zhǔn)則》和《黨紀(jì)處分條例》的修訂工作使新版《準(zhǔn)則》和《條例》無(wú)論在結(jié)構(gòu)上還是在內(nèi)容上都發(fā)生了重大變化。從這些變化中可以看出，支配整個(gè)修訂工作的是法治觀念和法治思維，具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

(一) 在名稱(chēng)上

“黨紀(jì)黨規(guī)”現(xiàn)在都被稱(chēng)之為“黨內(nèi)法規(guī)”。《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨組織和黨員進(jìn)行道德倡議和行為約束的黨內(nèi)“紀(jì)律”，但在中央的正式通知和主流媒體表達(dá)中同時(shí)也稱(chēng)之為黨內(nèi)“法規(guī)”。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，黨紀(jì)與國(guó)法之間、黨的規(guī)章制度與法規(guī)之間是有區(qū)別的，將黨的“紀(jì)律”稱(chēng)為“法規(guī)”也曾受到部分學(xué)者的質(zhì)疑。在他們看來(lái)，黨組織制定的“黨紀(jì)黨規(guī)”是用于約束黨員的紀(jì)律，并不具有法的性質(zhì)。而法律和法規(guī)是由國(guó)家機(jī)關(guān)而不是由政黨或社團(tuán)制定和公布的；法律和法規(guī)對(duì)所有公民具有普遍的約束力，而不限于單一政治組織的成員；法律和法規(guī)通過(guò)獨(dú)立的司法審判而得以維護(hù)。把黨紀(jì)黨規(guī)稱(chēng)為“法律法規(guī)”，無(wú)視兩者的差別，既不妥當(dāng)，也是有害的，它會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)紀(jì)律和國(guó)家意志的混淆，并形成兩種不同的法律體系，從而引起法律沖突，甚至導(dǎo)致黨紀(jì)凌駕于國(guó)法之上。

但這種顧慮是多余的，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審議批準(zhǔn)程序，凡與憲法和法律不一致的，由審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或退回的建議?！包h內(nèi)條例”和“規(guī)定”被稱(chēng)為“黨內(nèi)法規(guī)”并不意味著擺脫國(guó)家法的約束，而是力圖使黨紀(jì)黨規(guī)具有法的品質(zhì)和法的嚴(yán)肅性，以法治思維而嚴(yán)格地起草、制定、修改、審核、通過(guò)、公布和實(shí)施，并使之具有類(lèi)似于法的強(qiáng)制性和剛性約束力。

(二) 在結(jié)構(gòu)上

根據(jù)規(guī)范的法律性質(zhì)和約束力量重新進(jìn)行調(diào)整和分類(lèi)。原來(lái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》缺乏正面倡導(dǎo)的系統(tǒng)性自律規(guī)范，也沒(méi)有將自律性的道德規(guī)范與嚴(yán)格禁止的約束性規(guī)范明確區(qū)分；原《黨紀(jì)處分條例》中70多條與《刑法》和《治安管理處罰法》等國(guó)家法律法規(guī)的內(nèi)容相重復(fù)，這樣的結(jié)構(gòu)安排使道德倡議、禁止性黨紀(jì)和國(guó)家法律混淆不分，無(wú)法根據(jù)不同規(guī)范的性質(zhì)和特點(diǎn)而有效地實(shí)施，直接影響各自的實(shí)效性和權(quán)威性。正是針對(duì)這些問(wèn)題，此次修訂根據(jù)規(guī)范離法律的遠(yuǎn)近和不同的約束方式而重新分類(lèi)。修訂后的《廉潔自律準(zhǔn)則》只是規(guī)定黨員和黨員干部應(yīng)當(dāng)追求的高尚道德情操和政治理想，如克己奉公、甘于奉獻(xiàn)，包括在私人生活中節(jié)儉樸素、樹(shù)立良好的家風(fēng)等等，這些都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出遵紀(jì)守法底線規(guī)定的高標(biāo)準(zhǔn)，是一種倡導(dǎo)性的自律規(guī)范。而新修訂的《紀(jì)律處分條例》實(shí)行紀(jì)法分開(kāi)的原則，刪除國(guó)法中已有的規(guī)定，一方面讓違法和犯罪的行為通過(guò)司法程序受到法律制裁，另一方面，在《紀(jì)律處分條例》中用專(zhuān)門(mén)條款規(guī)定，凡違法行為同時(shí)也是違紀(jì)行為，并追究相應(yīng)的黨紀(jì)責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)處分與國(guó)法處理的有效銜接，不會(huì)出現(xiàn)放松約束，更不會(huì)出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替法律制裁的情況。這種新的調(diào)整和分類(lèi)使不同的行為受到不同的規(guī)范和不同方式的調(diào)整而更符合現(xiàn)代法治精神和制度邏輯。

三、 黨規(guī)黨紀(jì)的實(shí)施方式及其效果

《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》的實(shí)施效果在很大程度上取決于各級(jí)黨委的決心和執(zhí)行力度，“八項(xiàng)規(guī)定”的實(shí)施反映了這一點(diǎn)。當(dāng)“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施3個(gè)月后，全國(guó)兩會(huì)代表接受采訪時(shí)曾擔(dān)心它會(huì)成為“一陣風(fēng)”，但“八項(xiàng)規(guī)定”已實(shí)施3年，新規(guī)逐漸常態(tài)化。不過(guò)，剛剛修訂出臺(tái)的《準(zhǔn)則》和《條例》作為黨內(nèi)的系統(tǒng)性法規(guī)，涉及政治理想與道德要求，涵蓋政治、組織、廉潔、工作、生活等各方面的紀(jì)律和行為規(guī)范，其實(shí)施效果則更多地取決于一整套執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。

不同類(lèi)型的黨規(guī)黨紀(jì)，其實(shí)施方式和效果也不盡相同?！读疂嵶月蓽?zhǔn)則》規(guī)定的是黨員應(yīng)有的政治理想信念、高尚道德情操、民族傳統(tǒng)美德，包括克己奉公、艱苦樸素、廉潔修身等，它要求黨員達(dá)到高尚的政治與道德境界，這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于立德，是一種倡導(dǎo)性的規(guī)范，無(wú)法強(qiáng)制推行，其實(shí)施方式只能是廣為宣傳，積極倡導(dǎo)，最終的效果只能依靠黨員的自覺(jué)自愿。

《紀(jì)律處分條例》列出的是禁止性條款和系列清單，包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等，這些紀(jì)律是不可違背的行為底線，違者將受到處分，這是一種立規(guī)。這種具有強(qiáng)制約束力的紀(jì)律在性質(zhì)上更類(lèi)似于國(guó)家法律，其實(shí)施效果將取決于是否具有一整套嚴(yán)格的關(guān)于違紀(jì)案件的受理、調(diào)查、處分的程序與監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)于《紀(jì)律處分條例》的實(shí)施目前主要采取兩種措施：其一，依靠各級(jí)黨委(黨組)承擔(dān)主體責(zé)任，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭和表率作用，以維護(hù)條例的權(quán)威性。同時(shí)，各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)具體履行監(jiān)督和執(zhí)行的責(zé)任。其二，民主集中制，即在實(shí)施黨紀(jì)處分時(shí)，由黨組織集體討論決定。但問(wèn)題是，如何確保各級(jí)黨委和紀(jì)委能?chē)?yán)格而公正地執(zhí)行《條例》？對(duì)違紀(jì)行為的檢舉、受理、調(diào)查、處分等整個(gè)過(guò)程如何接受?chē)?yán)格的程序約束，并受到廣大黨員甚至民眾的監(jiān)督？如果沒(méi)有這類(lèi)剛性的程序控制，黨委和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)違紀(jì)者的處分實(shí)質(zhì)上就變成人管人，難以避免違紀(jì)查處的隨意性和執(zhí)行的不確定性。當(dāng)然民主集中制所要求的黨組織集體討論制力圖避免個(gè)人的擅自決定，但在內(nèi)部組織集體決定時(shí)，通常還是一把手擁有更大的決定權(quán)。如何保證黨組織中的每個(gè)成員獨(dú)立地表達(dá)，相互監(jiān)督，甚至能完全獨(dú)立地投票決定，而不會(huì)影響彼此之間的工作關(guān)系，還是需要建立一套更深層次的運(yùn)行機(jī)制。

《紀(jì)律處分條例》規(guī)定的是實(shí)體性的行為規(guī)范，而缺乏實(shí)施條例的程序性條款。為確?！都o(jì)律處分條例》的實(shí)施效果，亟須研究制定《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理的工作條例》以規(guī)范違紀(jì)案件處理的程序，同時(shí)亟須修訂《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和一把手的監(jiān)督。

●作者地址：姚桓，北京行政學(xué)院；北京 100044。Email：yaohuan4321@sina.com。

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DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.01.008