鄭 若 瀚

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶　401120)

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土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革：邏輯、原則與制度選擇

鄭 若 瀚

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

摘要：土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革是土地法制改革中的一項核心議題，它在現(xiàn)行土地法體系的多重目標(biāo)和邏輯下存在顯著的制度沖突和權(quán)利限制問題，破題的關(guān)鍵是厘清土地承包經(jīng)營權(quán)制度的邏輯和原則。這要求將財產(chǎn)權(quán)邏輯作為土地承包經(jīng)營權(quán)制度的邏輯主線，將多元目標(biāo)揀選、提煉為兩項原則——即農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)機會和承包經(jīng)營權(quán)益的絕對保障，并以這兩項原則劃定財產(chǎn)權(quán)邏輯的適用前提，而未被轉(zhuǎn)化為原則的其他目標(biāo)則只能在不違背主線邏輯的前提下設(shè)定和適用為該目標(biāo)服務(wù)的規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，制度改革的思路將趨于明晰，土地承包經(jīng)營權(quán)將同集體土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)共同構(gòu)成三層次的權(quán)利體系。集體所有制仍然是制度前提，土地經(jīng)營權(quán)將以土地承包經(jīng)營權(quán)(而非土地所有權(quán))為基礎(chǔ)獲得創(chuàng)設(shè)并承載舊制度未竟的使命，就長期而言，曾施加于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、期限上的限制將逐漸弱化，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利再分配將吸納更多授權(quán)性(自治性)規(guī)范，但出于經(jīng)驗性考慮，短期內(nèi)的制度調(diào)整仍有待變通設(shè)計與實施。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；土地改革

土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)使得農(nóng)戶獲得了相對自主的土地財產(chǎn)權(quán)利,同時也緩解了因集體土地所有權(quán)主體虛位而造成的權(quán)利空洞化問題。然而,這種特定時空經(jīng)驗下的權(quán)利創(chuàng)制,其有效性必然受制于人口、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等變量的制約;同時,由于經(jīng)驗優(yōu)先的立法策略,土地承包經(jīng)營權(quán)的法權(quán)邏輯也被置于次要位置以服務(wù)于具體政策性目標(biāo),這又造成了權(quán)利基礎(chǔ)的模糊和權(quán)利本身的弱化。在土地制度面臨重大改革之際,有必要審思和重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)制度,實現(xiàn)其經(jīng)驗與邏輯的統(tǒng)一。

一、問題緣起:多重目標(biāo)和邏輯下的土地承包經(jīng)營權(quán)

法治語境中的權(quán)利有著無可置疑的優(yōu)位性,土地承包經(jīng)營權(quán)亦不例外。但也須意識到,土地(尤其是農(nóng)地)有著顯著的公共性涵義和特征,因而土地法規(guī)范不宜以單一的私權(quán)視角表達(dá)農(nóng)地權(quán)利。事實上,我們不難在《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)等現(xiàn)行土地法規(guī)范中看到維護(hù)公有制、保護(hù)耕地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益等多元目標(biāo), 例如《土地管理法》所表達(dá)的“加強土地管理,維護(hù)土地的社會主義公有制,保護(hù)、開發(fā)土地資源,合理利用土地,切實保護(hù)耕地,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”,以及《農(nóng)村土地承包》所表達(dá)的“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”。這也表明,權(quán)利保護(hù)僅僅是該目標(biāo)集中的一項。然而,正是由于多重目標(biāo)的存在,土地承包經(jīng)營權(quán)的制度表達(dá)難免貫以不同邏輯,由此引發(fā)土地法體系中土地承包經(jīng)營權(quán)制度的內(nèi)在矛盾和沖突,它們集中反映在如下問題上:

(一)承包地的調(diào)整

承包地的調(diào)整規(guī)則在總體上遵循著財產(chǎn)權(quán)邏輯,注重權(quán)利的穩(wěn)定性,在現(xiàn)行法律規(guī)范下,發(fā)包方不得在承包期內(nèi)調(diào)整承包地?！锻恋毓芾矸ā穼⒊邪氐恼{(diào)整限定為個別調(diào)整,且受嚴(yán)格程序限制:“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi),對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)則作了進(jìn)一步縮限,即個別調(diào)整只能是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。然而在實踐中,不得調(diào)整承包地的規(guī)定卻始終承受著合理性質(zhì)疑。據(jù)李昌平等人的調(diào)查,貴州農(nóng)村已經(jīng)有25%的在村農(nóng)民無地可種,只能依靠租地耕作維持生活,而農(nóng)村有25%的土地承包經(jīng)營主體已經(jīng)轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市,成為純粹收租的不在村地主[1]。為此,也難怪有學(xué)者不解:“既然立法者連承包人轉(zhuǎn)讓土地都擔(dān)心其失地后的生存問題,那么,對龐大的新增無地農(nóng)民的生存保障為什么又視而不見呢?”[2]此外,一種相反卻更為普遍的情況則是鄉(xiāng)規(guī)民約對法律的背反,“三年一大調(diào)、一年一小調(diào)”在許多鄉(xiāng)村有著廣泛實踐。有調(diào)查顯示,二輪承包以來至2008年和2010年被調(diào)查村進(jìn)行過土地調(diào)整的比例分別為37.5%和40%[3]。以上情勢既顯示出承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性與保障性功能之間的矛盾,也反映出財產(chǎn)權(quán)邏輯在產(chǎn)權(quán)主體視角與立法者視角之間的分歧。

(二)承包經(jīng)營權(quán)的繼承

土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性始終模糊,在繼承問題上尤甚。從《繼承法》第3條的規(guī)定來看,財產(chǎn)*財產(chǎn)主要包括:(1)公民的收入;(2)公民的房屋、儲蓄和生活用品;(3)公民的林木、牲畜和家禽;(4)公民的文物、圖書資料;(5)法律允許公民所有的生產(chǎn)資料;(6)公民的著作權(quán)、專利權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)利;(7)公民的其他合法財產(chǎn)。性權(quán)利有資格成為可以繼承的合法財產(chǎn),但《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的規(guī)定卻含糊保守。該法第31條規(guī)定:“承包人應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡,其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！绷硗?第50條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的,該承包人死亡,其應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi),其繼承人可以繼續(xù)承包?！?/p>

這意味著,現(xiàn)行土地法規(guī)范只對“承包人應(yīng)得的承包收益”的繼承予以肯認(rèn),林地和四荒地可以由繼承人在承包期內(nèi)繼續(xù)承包,其繼承問題被轉(zhuǎn)化為承包經(jīng)營的合同問題;家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)本身的繼承問題則被立法懸置了。即使拋開立法規(guī)范對于承包經(jīng)營權(quán)繼承的模糊規(guī)定,單從“家庭承包”本身的性質(zhì)而言,其繼承問題便有著特殊的困難。由于建立在“戶”的基礎(chǔ)之上,因而它并不屬于個人財產(chǎn),只要不是全部家庭成員死亡,承包經(jīng)營權(quán)主體就沒有發(fā)生變更,財產(chǎn)分割亦無可能,繼承也因此無法進(jìn)行。于此,只有在子女同父母“分家”后分別獲得承包經(jīng)營權(quán)的情形中,其中某一戶的家庭成員全部死亡時,才存在繼承的可能。然而在司法實踐中,各級法院對各種情形下土地承包經(jīng)營權(quán)的“繼承”都普遍持否定態(tài)度[4]。

由此,我們又一次看到了土地承包經(jīng)營權(quán)制度邏輯、目標(biāo)的繁復(fù)雜蕪。在繼承問題上它摒棄了財產(chǎn)權(quán)的邏輯,而轉(zhuǎn)向了合同的邏輯,并試圖以保障性(或者更具體地說是土地均分)的目標(biāo)代替?zhèn)€體財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的目標(biāo),進(jìn)而也就以一種隱晦的方式弱化了土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)然,對于財產(chǎn)權(quán)邏輯的放棄也部分地源自于土地承包經(jīng)營權(quán)特殊的主體構(gòu)造,它導(dǎo)致了繼承問題在實施上的困難。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與抵押

毫無疑問,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押已經(jīng)成為土地承包經(jīng)營權(quán)制度中最受爭議和最亟待解決的問題。出于土地所有制性質(zhì)的考慮,農(nóng)地被禁止買賣,土地流轉(zhuǎn)只能在不改變所有權(quán)關(guān)系的前提下于使用權(quán)層面展開。于是,土地的流轉(zhuǎn)就被轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。然而,這種轉(zhuǎn)化不意味著流轉(zhuǎn)再無其他前提。保障功能、糧食安全等目標(biāo)又為流轉(zhuǎn)增設(shè)額外限制:(1)承包方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源;(2)受讓方須為從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶;(3)須經(jīng)發(fā)包方,也即所有權(quán)人同意。由于以上限制,土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)功能受到極大限度的減損:由于變現(xiàn)能力極低,作為一種財產(chǎn)性權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)被人為地壓低了權(quán)利的價值和價格。此外,由于無法向非農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也就無法得到肯認(rèn),農(nóng)民難以憑借土地承包經(jīng)營權(quán)獲得生產(chǎn)、經(jīng)營所需的充裕資金,農(nóng)民收入亦因此受到消極影響,純粹從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通常僅能維系較低的生活水平。于是,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度陷入了悖論:以保障農(nóng)民生活為目的,卻堵住了農(nóng)民的致富之路;欲保障充足的糧食供應(yīng),卻無法阻止農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

對以上問題的揭示反映出土地承包經(jīng)營權(quán)所面臨的多重目標(biāo)和邏輯以及由此生成的內(nèi)在沖突,意欲化解這些沖突,就必須在理解土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利基礎(chǔ)的前提下找出一種合適的統(tǒng)合方案。

二、破題:厘清土地承包經(jīng)營權(quán)制度的邏輯與原則

土地承包經(jīng)營權(quán)建立在特定的經(jīng)驗事實與制度環(huán)境之上,因而能夠契合特定時期經(jīng)濟(jì)社會條件以及體制的需求。但它也必然遺留致命問題。首先,從地方性的短期經(jīng)驗中提煉出的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念有其歷史性特征,保障性的考慮優(yōu)先于權(quán)利的邏輯需要,然而當(dāng)“保障性”需求呈現(xiàn)不同趨勢時,據(jù)以立足的經(jīng)驗支撐會發(fā)生松動,土地承包經(jīng)營權(quán)的問題導(dǎo)向也將面臨調(diào)整。其次,盡管法權(quán)的內(nèi)容源發(fā)于基本的經(jīng)驗事實,但其邏輯仍然有獨立性;僅僅表達(dá)和順應(yīng)某種特定經(jīng)驗,可能會弱化法權(quán)的實質(zhì)性內(nèi)容,從而架空擬被保護(hù)的權(quán)利。破解問題的關(guān)鍵在于厘清農(nóng)地權(quán)利保護(hù)的邏輯與原則,實現(xiàn)經(jīng)驗與邏輯的統(tǒng)一。

(一)多元目標(biāo)中的邏輯主線

多元目標(biāo)難免會造成制度選擇上的“顧此失彼”,因而對多重邏輯予以統(tǒng)合成為惟一出路。目前,比較流行的統(tǒng)合方案是確立純粹的財產(chǎn)權(quán)邏輯。它主張農(nóng)地權(quán)利的絕對化,在此之上設(shè)置的負(fù)擔(dān)僅僅限定為出于土地資源屬性的考慮而實施的用途分類與管制,除此之外再無其他限制。在此種邏輯之下,土地權(quán)利可由權(quán)利主體自由處分,農(nóng)民將因此增加其財產(chǎn)性收益;與此同時,農(nóng)地流轉(zhuǎn)會帶來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本,并促成規(guī)模經(jīng)營,提供更高效的糧食生產(chǎn)。這看似多方共贏的整合方案在現(xiàn)實中卻仍存疑問。

首先的疑問在于,農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)是否必然增加農(nóng)民收益或者解決其生活保障之憂?從短期來看,未必如此。一部分小農(nóng)生產(chǎn)(如種菜、養(yǎng)雞、養(yǎng)豬)最后直接被家庭消費,這實際上降低了家庭貨幣性支出;與此同時,在家庭勞動分工中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往由老年人完成,他們進(jìn)入城市后很難轉(zhuǎn)化為勞動力。于是,失去土地將會意味著更高的貨幣支出,這就需要用更多打工收入來填補[5]。同樣值得思慮的情況是,對于不在城郊的農(nóng)民而言,其可能獲得的流轉(zhuǎn)收益非常有限,難以支撐其在城鎮(zhèn)安家落戶,在這種情境下,“打著為農(nóng)民旗號要農(nóng)民土地趕快流轉(zhuǎn),著急的并非農(nóng)民,而是另有自己考慮的政府和另有所圖的資本”[6]。

另一個疑問則在于，資本主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營是否必然導(dǎo)致更高效的糧食生產(chǎn)?實際上,中國農(nóng)業(yè)的“過密化”問題仍然廣泛存在,單位土地產(chǎn)量的最大化與單位勞動力產(chǎn)量的最大化并不是對等概念[7]。這極可能導(dǎo)致的情況是“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營雖然可以提高勞動生產(chǎn)力,卻不能提高單位土地上的產(chǎn)出”[5]。學(xué)者的調(diào)研為此提供了佐證,例如安徽平鎮(zhèn)的情形,資本農(nóng)業(yè)在代管模式下水稻畝產(chǎn)400公斤,家庭農(nóng)場和中農(nóng)的水稻畝產(chǎn)則分別可達(dá)450～500公斤、500～550公斤[8]。這也暗示著在當(dāng)下中國人口條件和社會結(jié)構(gòu)中,大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集中利用同糧食充足供應(yīng)之間的關(guān)系仍然微妙,土地承包經(jīng)營權(quán)的最優(yōu)主體和利用形式并不必然排斥小農(nóng)。實際上,根據(jù)范德普勒格的觀察,在世界范圍內(nèi),無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)工業(yè)化國家都存在著“再小農(nóng)化”的進(jìn)程[9]。從這個意義上講,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)始終是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的組成部分。此外,糧食供應(yīng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間還隱蔽著另外一重分歧。不可否認(rèn),資本下鄉(xiāng)對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長具有基礎(chǔ)性作用,但是同樣明顯的現(xiàn)實是,資本的逐利動機使其規(guī)模經(jīng)營的偏好更傾向于高價值的經(jīng)濟(jì)作物,抑或是開發(fā)觀光旅游、單純賺取補貼。亦有調(diào)查發(fā)現(xiàn),在農(nóng)業(yè)大省河南省,隨著新型經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入“新常態(tài)”,但與此同時,“工商資本流轉(zhuǎn)土地投機色彩較重,有的甚至因為盲目上馬形成`爛尾工程”[10]。

有鑒于此,確立單一的純粹財產(chǎn)權(quán)邏輯恐怕并非破題的妥適方案。因此,另一種思路顯得更為實際和重要,也即確立邏輯的主線與支線。這不意味著無標(biāo)準(zhǔn)、無規(guī)律地“搞平衡”“和稀泥”,而是確立一種邏輯主線,并為其設(shè)定適用前提和范域:將財產(chǎn)權(quán)邏輯作為土地承包經(jīng)營權(quán)制度的邏輯主線,與此同時,通過將目標(biāo)(如維護(hù)社會主義公有制,保障糧食安全,保障和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定等)揀選、提煉為原則,再以原則劃定邏輯主線—財產(chǎn)權(quán)邏輯—的適用前提,而未被轉(zhuǎn)化為原則的目標(biāo)則只能在不違背主線邏輯的前提下設(shè)定和適用為該目標(biāo)服務(wù)的規(guī)則,從而形成土地承包經(jīng)營權(quán)制度的邏輯支線。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)制度的原則

從根本上講,關(guān)于財產(chǎn)權(quán)利的核心關(guān)注和討論集中于權(quán)利的可實現(xiàn)性上。倘若是一般性財產(chǎn)(尤其是動產(chǎn)),那么這種財產(chǎn)權(quán)利的可實現(xiàn)性就在于其絕對的自主性。然而由于土地本身存在著多重屬性和多重目標(biāo),這就決定了土地權(quán)利的可實現(xiàn)性需要面對多種限定。它不再導(dǎo)向該權(quán)利整體的自主性、絕對性,而會是傾向于在關(guān)鍵問題上確立絕對性。具體而言,能夠統(tǒng)合各項目標(biāo)的原則應(yīng)是農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)機會和承包經(jīng)營權(quán)益的絕對保障,前者是對社會主義公有制目標(biāo)的具體化和微觀限定,后者則是對保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利目標(biāo)的落實,在兩者的共同規(guī)定之下,土地承包經(jīng)營權(quán)制度的財產(chǎn)權(quán)邏輯的適用前提亦將得以厘清。

權(quán)利實現(xiàn)機會的絕對保障與集體所有制存在著密切的關(guān)系,后者給定了集體農(nóng)地權(quán)利的規(guī)范意義。需要指出的是,集體所有制根本不(應(yīng))否認(rèn)自由和私權(quán),它所擔(dān)憂的并不是個體偏好的差異,而是由個體稟賦和機會差異所帶來的足以制造絕對不平等的權(quán)力差異;它所拒斥的不是資本的流動和利用,而是資本化所裹挾而來的“無產(chǎn)化”風(fēng)險,印度的土地私有化提供了顯見的經(jīng)驗證據(jù),它給印度帶來的,一方面是地主和種植園主土地所有制條件下有三分之一農(nóng)民沒有土地,另一方面則是大量農(nóng)村游擊隊和城市貧民窟[11]。因此,集體所有制的規(guī)定性是應(yīng)當(dāng)使農(nóng)民對于農(nóng)地權(quán)利的享有機會得到實質(zhì)性保障,使其避免因某些經(jīng)濟(jì)權(quán)力的宰制而事實性地喪失權(quán)利(例如不可逆地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)雇工)。值得說明的是,此種機會是無法僅僅憑借成員權(quán)得到保障的。實際上,所有權(quán)層面的身份性提供了一種抽象的實現(xiàn)權(quán)利的機會,但這種抽象的機會并不顧及不同權(quán)利主體之間實力差距,且作為一種集體性的所有權(quán),它在相當(dāng)程度上消解、弱化了單個主體的權(quán)利意志。因而我們才需要在另一個層次——土地承包經(jīng)營權(quán)上提供資格的限定和保護(hù),它是集體土地所有權(quán)身份性、資格性的具化和延伸。從反面推想,倘若土地承包經(jīng)營權(quán)向一切主體敞開,一旦農(nóng)民對其予以一次性處分,在“承包關(guān)系長久不變”以及由此導(dǎo)致的取消承包地再分配這一新的制度環(huán)境下,他將很可能僅僅保留抽象的名義上的“成員權(quán)”,其個人意志同土地權(quán)利的聯(lián)系便很難再得到重建,不僅如此,同樣值得警惕的是:農(nóng)民通過一次性處分權(quán)利所獲得的收益能夠換取多長時間的生存保障或者是否能為其提供進(jìn)入城市生活足夠支持是極難確定的,尤其是當(dāng)他面對的是實力遠(yuǎn)超過自己的資本勢力時,其微薄的談判能力很難為自己創(chuàng)造足夠的選擇空間。正是在這個意義上講,權(quán)利機會的排他性保障是有必要通過土地承包經(jīng)營權(quán)落實的。這一原則將意味著:首先,在諸多權(quán)利層次中,所有權(quán)和權(quán)能最為完整的用益物權(quán)只能為農(nóng)民所有,只有較低層次的農(nóng)地權(quán)利對外開放;其次,農(nóng)民始終保有土地承包經(jīng)營的機會以及實現(xiàn)此機會的制度條件。值得申明的是,對于權(quán)利機會的絕對保障并不意味著塑造一種封閉的經(jīng)營模式,也不應(yīng)意味著土地承包經(jīng)營權(quán)對集體土地所有權(quán)目的的排除以及對集體土地所有權(quán)的實質(zhì)性取代[12]。

集體所有制為集體成員在所有權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)兩個層面提供了權(quán)利資格的保障,這也標(biāo)志著它對于財產(chǎn)權(quán)邏輯的限定止步于此。此外,土地合理利用與糧食安全的目標(biāo)也僅限定土地用途,只要農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的資格得到實質(zhì)保障,土地用途不被違法變更,土地承包經(jīng)營權(quán)益就應(yīng)得到充分承認(rèn)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押上的不合理限制應(yīng)當(dāng)予以摒除。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的法權(quán)重構(gòu)與制度選擇

(一)三層次權(quán)利體系下的土地承包經(jīng)營權(quán)

目前,我國農(nóng)地權(quán)利制度改革的總體思路是“三權(quán)分離”或“三權(quán)分置”,即所有權(quán)定歸屬,承包權(quán)確認(rèn)資格,經(jīng)營權(quán)用于流轉(zhuǎn)、收益。其中的關(guān)鍵是實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,以此回應(yīng)顯著的“農(nóng)村勞動力離農(nóng)化趨勢”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需求,并化解目前二權(quán)合一制度安排下農(nóng)民失地之虞同農(nóng)地流轉(zhuǎn)之需之間的矛盾[13]。更具體而言,它試圖有所保留、有所變通地確認(rèn)財產(chǎn)權(quán)邏輯。如前文所述,集體所有權(quán)層面所能提供的權(quán)利資格保障通常只提供某種抽象的機會,唯有當(dāng)它可以轉(zhuǎn)化為具體的、可由個體予以利用的權(quán)利時才能真正在農(nóng)民的個體意志與農(nóng)地權(quán)利之間建立起完整聯(lián)系,因而確立土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性就是必然的選擇。然而絕對的物權(quán)化將同時導(dǎo)致權(quán)利轉(zhuǎn)讓的自主性(不受限制地轉(zhuǎn)讓給任何主體)和承包關(guān)系的長久化(這將導(dǎo)致取消再分配,于是,承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后承包關(guān)系改變,從而使得原權(quán)利主體喪失了重新取得權(quán)利的依據(jù)),這不可避免地會制造無地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)無產(chǎn)者。為解決這一矛盾,只能再一次進(jìn)行一種權(quán)利的拆解,確保無論如何流轉(zhuǎn),農(nóng)民仍然能夠保留農(nóng)地權(quán)利回轉(zhuǎn)的機會。從這個意義上講,“三權(quán)分置”的方案在基本思路上是較為清晰的,但在法權(quán)構(gòu)造上仍然存在模糊:承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)同現(xiàn)行法中“土地承包經(jīng)營權(quán)”的關(guān)系難以明確。如果仍保留土地承包經(jīng)營權(quán),承包權(quán)就顯得冗余,因為土地承包經(jīng)營權(quán)本已蘊含了資格屬性。如果廢止土地承包經(jīng)營權(quán),經(jīng)營權(quán)會同承包權(quán)成為集體所有權(quán)之下的并列權(quán)利,亦即經(jīng)營權(quán)生成于集體所有權(quán),這就將阻斷經(jīng)營權(quán)取得和流轉(zhuǎn)同農(nóng)民個體之間直接的法律關(guān)聯(lián)。

更合乎邏輯、更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆?quán)設(shè)置是明確三權(quán)分層的思路。三個層次的權(quán)利分別為:集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。集體土地所有權(quán)是基礎(chǔ)層次的權(quán)利,保障農(nóng)地所有權(quán)由集體享有。同時,為了保障集體土地所有權(quán)的可實現(xiàn)性,應(yīng)該為發(fā)包權(quán)的行使留足制度空間,但它仍須以農(nóng)戶對承包經(jīng)營權(quán)的放棄為前提,亦即當(dāng)集體成員自愿同意采用集體經(jīng)營的形式而不予發(fā)包時,集體可自行經(jīng)營,與此同時仍然應(yīng)當(dāng)保障未同意者的承包經(jīng)營權(quán),以此實現(xiàn)“發(fā)包方與承包方的權(quán)利均衡”[14]。

土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分別作為第二和第三層次上的物權(quán)。二者的根本區(qū)別就在于前者包含資格屬性,具有承包期屆滿后請求重新獲得承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。后者同樣具有用益物權(quán)性質(zhì),但它在身份性上的限制將得到解除,并獲得較為完整的權(quán)能——占有、使用、處分、收益。值得說明的是,土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)并不違背物權(quán)原理。土地經(jīng)營權(quán)建立在土地承包經(jīng)營權(quán)之上(而非集體土地所有權(quán)之上),其權(quán)能并未超出土地承包經(jīng)營權(quán)剩余權(quán)能的空間,且其設(shè)立以土地承包經(jīng)營權(quán)主體明確的暫時放棄權(quán)能的意思表示為前提,因而不會造成權(quán)利沖突以及物權(quán)受侵犯的問題。此外,讓渡土地經(jīng)營權(quán)后,土地承包經(jīng)營權(quán)并未就此成為空權(quán)利,由于承包關(guān)系不發(fā)生改變,承包經(jīng)營權(quán)主體保留了在土地經(jīng)營權(quán)屆滿時重獲完整權(quán)能的直接依據(jù);與此相反,如果以土地承包經(jīng)營權(quán)本身進(jìn)行直接對外轉(zhuǎn)讓,當(dāng)其權(quán)利期間屆滿,原承包經(jīng)營權(quán)主體重新取得權(quán)利的依據(jù)和能力就已然模糊難定了。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)同土地經(jīng)營權(quán)的分層,土地承包經(jīng)營權(quán)的“繼承”問題將由此得到解決,它實際上轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營權(quán)的繼承,繼承人將以個人名義取得土地經(jīng)營權(quán)(但它會受權(quán)利期限的限定);另外,承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押也將不再受過度限制。

當(dāng)然,邏輯性建構(gòu)并不排除經(jīng)驗性考量。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)的身份性束縛被解除,它可能意味著大規(guī)模投機資本的介入以及經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)向,并促成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性變遷,與此同時,現(xiàn)有政制體系下農(nóng)民政治權(quán)力尚未真正形成,地方政府權(quán)力與資本之間的曖昧關(guān)系也尚未厘清,農(nóng)民難以具備制衡資本權(quán)力的力量。接踵而至的問題可能就會是,農(nóng)民保留名義上的土地權(quán)利,資本優(yōu)勢者占有了實際上的權(quán)利,與此同時,“雇傭農(nóng)業(yè)工人”游離于勞動法體系,亦在契約關(guān)系中承擔(dān)主要風(fēng)險享有較低的利益份額。于是,一次權(quán)利解放的改革就有可能轉(zhuǎn)變成一次權(quán)利轉(zhuǎn)移。實際上,改革開放以來地方政府搖身化為營利者與資本聯(lián)合展開的歷次“圈地運動”恰恰證實了這種危險的存在和延續(xù)[15]。有鑒于此,一種漸進(jìn)穩(wěn)妥的方案或許在于半敞開的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。在一定時期內(nèi),土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅僅限于抵押權(quán)實現(xiàn)的情形以及向集體轉(zhuǎn)讓的情形,以此將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場限定在可控范圍之內(nèi)。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的期限與權(quán)利再分配

土地承包經(jīng)營權(quán)的期限是一個重要的權(quán)利再分配制度,它也符合土地承包經(jīng)營權(quán)制度的核心原則——權(quán)利資格的實質(zhì)性保障,當(dāng)權(quán)利期限屆滿,使尚未獲得承包經(jīng)營權(quán)的新成員或者既有承包經(jīng)營土地顯著不足的成員能夠公平地獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的期限制度在三層次農(nóng)地權(quán)利體系中仍會有關(guān)鍵作用:農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的期限受制于土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限,因而享有土地經(jīng)營權(quán)的主體無法永久性占有承包地從而排除農(nóng)民的實質(zhì)性權(quán)利,土地承包權(quán)期限屆滿后已經(jīng)讓渡土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民重新獲得了完整的土地承包經(jīng)營權(quán)和處分權(quán)利的自主意志。也正是由于此種保障性前提的存在,承包期內(nèi)的調(diào)整仍將僅限于機動地。另外,現(xiàn)行《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)承包地自治調(diào)整的強制性規(guī)定(《土地管理法》第14條第2款和《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款)也應(yīng)修改為授權(quán)性規(guī)定,即“土地承包合同可以約定:在土地承包經(jīng)營期限內(nèi),對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。這有利于處理好農(nóng)民自主意志與國家理性(父愛主義)之間的緊張,同時也有利于“遏制土地重新調(diào)整過程中的權(quán)力尋租和腐敗問題”[16]。

不可否認(rèn),土地承包經(jīng)營權(quán)的期限性可能會弱化權(quán)利的財產(chǎn)性,因此土地承包經(jīng)營權(quán)從“長期不變”到“長久不變”將會是未來制度調(diào)適的總體趨勢。但在較短時間內(nèi),農(nóng)民多耕地少的事實及其矛盾仍然難以改變,承包期屆滿后的權(quán)利再分配也仍然會是保障農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利資格的主要手段。當(dāng)然,當(dāng)上述情況已然呈現(xiàn)出可以清晰預(yù)見的扭轉(zhuǎn)趨勢,那么土地承包經(jīng)營權(quán)的期限也就不再必要,但它不會徹底消除所有的農(nóng)地權(quán)利期限。屆時,土地承包經(jīng)營權(quán)期限將被轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營權(quán)的法定期限,以此避免農(nóng)地權(quán)利在事實層面的永久性轉(zhuǎn)讓,與之相輔的是土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿后添附物的處置規(guī)則,為避免資本企業(yè)以添附物的處置成本為條件要挾農(nóng)民無限次地續(xù)期,應(yīng)將處置成本配置給土地經(jīng)營權(quán)主體。

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On Institutional Reform of Right to Contracted Management of Land:Logic, Principles and Rules

ZHENG Ruo-han

(CollegeofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScience&Law,Chongqing401120,China)

Abstract：Right to the contracted management of land is a key issue in the land law system. There are significant institutional conflicts and restrictions on right, because of multiple objectives and logic. When revising existing law, it is important to clarify the principles and logic of the right to the contracted management of land. This requires taking the logic of property rights as a main logical line of the institutions, and at the same time, it is necessary to select and abstract the two principles from the objectives: to guarantee the chance of fulfillment of rights and to guarantee the legitimate interests on the contracted management of land. These two principals will be used to determine the applicable premise of logic of the right to the contracted management of land, and the other objectives which are not translated into principles should be applied only when they would not violate the main logical line. On this basis, the train of thought of the institutions reform will be clear. Right to the contracted management of land together with collective land proprietary right and right to management of land constitute a new system of rights. In this system, collective ownership should still be the premise of institutions, and right to management of land would be created based on right to the contracted management of land (not collective land proprietary right) to complete unfinished mission of the old institutions. In the long term, restriction on inheritance, transfer, hypothecation and duration of right to the contracted management of land would be weakened, and redistribution of right to the contracted management of land would absorb more autonomous norms. Nevertheless, out of empirical considerations, institution adjustment in the short term should resort to workaround.

Key words：collective land proprietary right; right to the contracted management of land; right to management of land; land reform

文章編號：1009-9107(2016)03-0011-06

中圖分類號：F323.211

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作者簡介：鄭若瀚(1988-)，男，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向為經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、土地法。

基金項目:重慶市研究生科研創(chuàng)新項目(CYB15077)

收稿日期：2015-11-12

DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.03.02