基于案例的政府在BOT項(xiàng)目中角色分析

戴梅菲

【摘 要】基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)賴以生存發(fā)展的物質(zhì)條件。引入BOT方式，一方面使政府面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的狀況得到一定的緩解，另一方面也有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有著非常重要的作用。然而，BOT項(xiàng)目也有其自身的特點(diǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高，各方協(xié)調(diào)困難，政府作為重要的干系人，應(yīng)該找準(zhǔn)自身角色，發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過對國內(nèi)外典型項(xiàng)目中政府在BOT項(xiàng)目融資中發(fā)揮的作用進(jìn)行分析，為在BOT項(xiàng)目中政府的角色定位提出了建議。

【關(guān)鍵詞】BOT；政府；角色定位；案例

0 引言

BOT（Build-Operate-Transfer）項(xiàng)目融資是1984年由土耳其總理首次應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，之后便得到了世界各國的關(guān)注和應(yīng)用，是為大型項(xiàng)目籌資而采取的一種國際流行項(xiàng)目融資方式。BOT項(xiàng)目主要是體現(xiàn)公共部門和外商或者私營企業(yè)之間的合作關(guān)系，政府在項(xiàng)目中扮演著舉足輕重的角色。在此背景下，研究政府在BOT項(xiàng)目中的地位和作用，對BOT項(xiàng)目的成功建設(shè)和運(yùn)營有著很重要的作用。

本文列出了三個(gè)比較典型的BOT融資項(xiàng)目的相關(guān)背景、融資方案、政府給予的優(yōu)惠和擔(dān)保及項(xiàng)目運(yùn)營狀況，對其進(jìn)行對比分析，進(jìn)而引出關(guān)于BOT項(xiàng)目融資中政府的角色定位的建議。

1 典型BOT項(xiàng)目分析

1.1 英法隧道

1994 年投入運(yùn)營的英法海峽隧道橫穿多佛海峽，連接英國多佛爾和法國桑加特，全長約50 km，其中37.2 km 在海底，12.8 km 在陸地下面。

該項(xiàng)目發(fā)起人是歐洲隧道公司，與1987年與英法政府正式簽訂特許協(xié)議，特許期為1987年—2042年（后增至2086年），是本世紀(jì)為期最長的BOT項(xiàng)目。

1.1.1 項(xiàng)目融資方式

英法隧道融資結(jié)構(gòu)[1]如下圖1所示。項(xiàng)目發(fā)起人是歐洲隧道公司，其所有權(quán)結(jié)構(gòu)是一個(gè)雙重跨國聯(lián)合體結(jié)構(gòu)，由英國的海峽隧道集團(tuán)（CTG）和法國的法蘭西曼徹公司（FM）組成。歐洲隧道公司考慮到建筑成本、通貨膨脹及凈融資成本等，預(yù)估需要48 億英鎊來建立這一隧道系統(tǒng)[2]。為了滿足這些成本及可能的成本超支，歐洲隧道公司計(jì)劃融資60.23億英鎊，且計(jì)劃融資結(jié)構(gòu)為股權(quán)（CTG：79%； FM：21%）10.23億英鎊，債務(wù)（辛迪加貸款）50億英鎊。而實(shí)際上，英法隧道的籌資總額為103億美元，是目前為止由私營團(tuán)體籌款最大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

1.1.2 政府對項(xiàng)目的優(yōu)惠及條件

英法政府不提供任何擔(dān)保，且對歐洲隧道公司提出三個(gè)條件：（1）項(xiàng)目建設(shè)、籌款和經(jīng)營的一切風(fēng)險(xiǎn)由歐洲隧道公司自行承擔(dān)；（2）該項(xiàng)目按有限的追索權(quán)，項(xiàng)目資金100%由私營團(tuán)體籌集，其債務(wù)由項(xiàng)目的受益來償還；（3）歐洲隧道公司必須籌集20%的股票，即18億資金。

政府給項(xiàng)目提供的優(yōu)惠條件：（1）項(xiàng)目在運(yùn)營期間商業(yè)自由，無二次設(shè)施（即在38年內(nèi)不設(shè)連接英法兩國的設(shè)施）；（2）自由確定通行費(fèi)；（3）特許期（包括建設(shè)期的7年）為55年，后增至99年。

1.1.3 運(yùn)營狀況

實(shí)際情況不容樂觀。項(xiàng)目運(yùn)營延遲（施工工期延誤、英法兩國政府的營運(yùn)許可證書延遲發(fā)放）使得現(xiàn)金流延遲，帶來了巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；同時(shí)，兩國的輪渡和航空公司大幅度削減票價(jià)引發(fā)了一場價(jià)格大戰(zhàn)，迫使洲隧道公司降低票價(jià)；另一方面，鐵路利用水平比預(yù)期要低，鐵路使用收入也低于預(yù)期；再者，利潤的缺口也使歐洲隧道公司違反了貸款協(xié)議中的一些條款，使其不能繼續(xù)使用剩余的信用額度，更加惡化項(xiàng)目的現(xiàn)金危機(jī)。

最終在2006 年，歐洲隧道公司提出了破產(chǎn)保護(hù)申請，并于2007年得到了破產(chǎn)保護(hù)批準(zhǔn)。2007年6月歐洲隧道通過公開換股，債務(wù)重組成功。同年7月，歐洲隧道集團(tuán)首次在巴黎和倫敦證券交易所上市交易，將替代歐洲隧道公司負(fù)責(zé)英法海峽隧道的經(jīng)營。

1.1.4 政府在該項(xiàng)目中作用分析

造成英法隧道項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的現(xiàn)狀，政府有著不可推卸的責(zé)任。

（1）政府沒有對該項(xiàng)目提供足夠的支持。一些本該由政府和項(xiàng)目部門共同分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)全部都由項(xiàng)目公司獨(dú)自承擔(dān)（如項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目審批延誤）。兩國政府承諾2020 年之前不興建第二條競爭性的固定海峽通道，給與項(xiàng)目公司自主定價(jià)的權(quán)利，但這種擔(dān)保并不起實(shí)質(zhì)性的作用[3]，當(dāng)英法輪渡和航空公司打起價(jià)格戰(zhàn)的時(shí)候，歐洲隧道公司不得不大幅降價(jià)，兩國政府在此時(shí)并沒有給予任何支持。另外，施工結(jié)束后，政府部門又延遲發(fā)放歐洲隧道營運(yùn)許可證書，使得現(xiàn)金流延遲。

（2）政府部門對該項(xiàng)目缺乏足夠的監(jiān)管和引導(dǎo)。施工方TML聯(lián)營體本身也是歐洲隧道公司的股東，其主要目的是在建設(shè)施工過程中獲得可觀的利潤，導(dǎo)致施工合同報(bào)價(jià)高昂。

（3）政府部門在項(xiàng)目前期沒有對建設(shè)方案進(jìn)行足夠的調(diào)查分析。在項(xiàng)目建設(shè)期間，兩國政府要求增加安全管理和環(huán)保措施，導(dǎo)致建設(shè)成本大大增加。

1.2 馬來西亞南北高速公路

馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目全長912公里，南鄰新加坡，北靠泰國，最初是由馬來西亞政府所屬的公路管理局負(fù)責(zé)建設(shè)，但是在公路建成400公里之后，由于財(cái)政方面原因，政府無法繼續(xù)建設(shè)下去，只能采取其它的融資方式使項(xiàng)目最終完成。在眾多方案中，馬來西亞政府選擇了BOT融資模式。

馬來西亞政府和馬來西亞聯(lián)合工程公司簽署了特許經(jīng)營權(quán)合約，特許協(xié)議在1988年簽字，期限從1988年——2018年，為期30年。由馬來西亞聯(lián)合工程公司組建的一個(gè)新公司——南北高速公路項(xiàng)目有限公司作為項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)該高速路的籌資、設(shè)計(jì)、建造與經(jīng)營，該公路于1994年2月建成通車。

1.2.1 融資結(jié)構(gòu)

馬來西亞南北高速公路總投資為20.7億美元。項(xiàng)目資金構(gòu)成中，股本債務(wù)的比率為10：90，股本金3.39 億美元，發(fā)起人本金9000萬美元，其他股東本金2.8億美元，政府貸款6.5億美元。英國投資銀行——摩根格蘭福作為項(xiàng)目的融資顧問，為項(xiàng)目組織了為期15年、總金額為9.21億美元的有限追索項(xiàng)目貸款，其中，馬來西亞銀團(tuán)提供貸款5.81億美元，國際銀團(tuán)提供貸款3.4億美元。融資結(jié)構(gòu)圖如下圖2所示。

1.2.2 政府擔(dān)保

該高速公路項(xiàng)目獲得了很高的政府擔(dān)保：

（1）政府為項(xiàng)目公司提供一項(xiàng)總金額為6000萬美元的從屬性備用貸款作為信用支持。

（2）政府向項(xiàng)目公司提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保，即無論在任何情況下，如果公路交通流量不足，公路的使用費(fèi)收入低于合約中規(guī)定的水平，政府負(fù)責(zé)向項(xiàng)目公司支付其差額部分。

（3）馬來西亞政府還授予項(xiàng)目公司一條現(xiàn)有長309km的高速公路的經(jīng)營權(quán)，該路的通行費(fèi)收入每月達(dá)200萬美元。項(xiàng)目公司無須購買該路段，但必須根據(jù)合約對其公路設(shè)施進(jìn)行改善。

（4）馬來西亞政府提供了外匯和利率擔(dān)保。若匯率的降低幅度超過15%，由政府補(bǔ)足其缺額。若貸款利率上升幅度超過20%，由政府補(bǔ)足其還貸差額。

（5）在收費(fèi)方面，高速公路的通行費(fèi)率由政府和項(xiàng)目公司共同確定。項(xiàng)目建成后，每輛車每公里收取通行費(fèi)0.05馬來西亞元，1992年提到0.075馬元，1995年提到0.1元，此后提價(jià)將與國家消費(fèi)物價(jià)指數(shù)相聯(lián)系。

1.2.3 運(yùn)營狀況

馬來西亞聯(lián)合工程公司可以獲得兩方面的利益：第一，根據(jù)預(yù)測分析，在特許權(quán)期間可獲凈利潤價(jià)值大約兩億美元；第二，作為總工程承包商，在7年的建設(shè)期內(nèi)從承包工程中可獲凈稅前利潤價(jià)值大約1.5億美元。

1.2.4 政府在該項(xiàng)目中作用分析

馬來西亞政府采用了BOT融資的方式，分別從市場、金融、利率、完工等各個(gè)方面為高速公路項(xiàng)目提供了很高的擔(dān)保，有效地保證了項(xiàng)目公司的權(quán)益，從而確保了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。特別是政府在特許權(quán)合約中關(guān)于最低收益的擔(dān)保的條款，成為該項(xiàng)目非常關(guān)鍵的一個(gè)條件。

如果拿馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目和英法隧道項(xiàng)目做比較，很容易發(fā)現(xiàn)兩個(gè)項(xiàng)目中政府給予的擔(dān)保完全相反——即一個(gè)幾乎沒有優(yōu)惠條件，一個(gè)提供了很多的優(yōu)惠擔(dān)保，甚至在車流量這種極易受外界影響的方面，馬來西亞政府也提供了最低收入擔(dān)保。這樣一來，使得項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，有利于增強(qiáng)項(xiàng)目公司的信心，對于項(xiàng)目建設(shè)是極其有利的。

1.3 廣東廉江市自來水廠項(xiàng)目

廣東廉江市城區(qū)人口11萬，是湛江市屬下的縣級市，日用水量大概2.1萬～2.2萬立方米，原有兩座水廠產(chǎn)水已能滿足全城生產(chǎn)和生活用水需要。只是由于水廠設(shè)備原因，所產(chǎn)自來水水質(zhì)稍差，為提高飲用水水質(zhì)就須購建先進(jìn)設(shè)備對水廠進(jìn)行技術(shù)改造。但廉江市財(cái)政缺乏基礎(chǔ)建設(shè)的資金，由此，廉江市政府讓市自來水公司自己籌集資金建廠。

1997年7月2日，廣東廉江市自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂了《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年，從合同簽訂到1999年底首期日產(chǎn)10萬立方米的塘山水廠建成，廉江市自來水公司以此獲取了引資獎(jiǎng)金473826.65元。遺憾的是，這項(xiàng)“成功”的引資，卻未產(chǎn)出任何經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1.3.1 融資情況

中法水務(wù)與廉江自來水公司簽訂《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，合營期為30年。根據(jù)該合同及其補(bǔ)充合同的約定，雙方總投資1669萬美元，中法水務(wù)和自來水公司分別出資60%和40%。自來水公司以日產(chǎn)2萬噸的舊水廠、新水廠土地及原水管道估算作價(jià)670萬美元投入合資公司；中法水務(wù)則投入1000萬美元現(xiàn)金，主要用于塘山水廠的建設(shè)。

1.3.2 政府對項(xiàng)目的優(yōu)惠條件

（1）對廉江自來水公司用合資公司水量作出規(guī)定：廉江市自來水公司在塘山水廠投產(chǎn)的第一年每日用水量不得少于6萬立方米，第二年每日購用水量不得少于6.5萬立方米，第三年每日購用水量不得少于7萬立方米，第四年每日購用水量不得少于8萬立方米。

（2）對水價(jià)規(guī)定：起始水價(jià)為1.25元人民幣（原水費(fèi)和增值稅另計(jì)）。在兩次調(diào)整水價(jià)之間的一段時(shí)間內(nèi)，如因“合作公司”無法控制之原因（包括匯率變化），而非由于“合作公司”內(nèi)部管理不善造成“合作公司”主要成本、費(fèi)用或負(fù)債突增，“董事會(huì)”有權(quán)要求政府有關(guān)部門增加水價(jià)。塘山水廠投產(chǎn)后每年水價(jià)要按廉江中法供水有限公司規(guī)定的公式遞增水價(jià)，水價(jià)增幅為8%-12%。

（3）中法水務(wù)投產(chǎn)后，廉江不得再建其他水廠。

1.3.3 運(yùn)營現(xiàn)狀

1999年底建成的首期日產(chǎn)10萬立方米的塘山水廠一直未供水，至今擱置未用。2009年11月26日，塘山水廠被廣東省廉江自來水公司以4500萬元收購。

1.3.4 政府在該項(xiàng)目中作用分析

在項(xiàng)目中，政府可以利用其支配權(quán)，對投資者施以一定的政治、經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)惠。而對于這個(gè)項(xiàng)目的不平等的合同，廉江自來水廠根本不敢履行，導(dǎo)致了后來的空置。

對廉江市政府而言，合同的簽訂太過草率。關(guān)于供水量4年遞增的規(guī)定根本不符合廉江供用水量的實(shí)際。僅11萬人口的廉江市顯然消化不了8萬立方米/日的供水量。當(dāng)時(shí)廉江市已有兩座水廠，一是2.7萬立方米/日的舊水廠，一是1996年市政府批準(zhǔn)建立的4300立方米/日的水廠。顯然兩座水廠的日供水量已能滿足廉江市市民用水量的需要。按合同中規(guī)定年日用水量達(dá)到8萬立方米差距太大[4]。

另外，地方政府完全忽略法律法規(guī)?！逗贤分嘘P(guān)于水價(jià)的相關(guān)規(guī)定完全違反了《中華人民共和國價(jià)格法》相關(guān)規(guī)定?！秲r(jià)格法》第二十二條：“政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開展價(jià)格成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見?！痹摵贤s定的起始水價(jià)較高，約定固定提升水價(jià)以及水價(jià)隨物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增是十分不合理的。

綜上兩點(diǎn)，廉江市政府是在對BOT項(xiàng)目融資和相關(guān)法律、法規(guī)不太了解的情況下與中法水務(wù)簽訂合同的。法方正是基于這一點(diǎn)，充分利用其政府公關(guān)手段，故意規(guī)避有關(guān)法律和行政法規(guī)，以牟取暴利為目的而簽訂違法合同。可見，公共部門加強(qiáng)對相關(guān)法律法規(guī)及基礎(chǔ)設(shè)施的引資方式、方法的了解尤為重要。

2 結(jié)論和建議

通過對以上三個(gè)項(xiàng)目中政府對項(xiàng)目的影響分析和查閱BOT融資相關(guān)資料，認(rèn)為政府在BOT項(xiàng)目中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（1）不可錯(cuò)誤的認(rèn)為BOT模式就是把項(xiàng)目中存在的所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司。事實(shí)上，讓任何一方，無論是工程企業(yè)還是公共部門承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)又缺乏控制能力，必然會(huì)降低公共設(shè)施或服務(wù)的效率和增加控制風(fēng)險(xiǎn)的總成本。所以，BOT項(xiàng)目融資應(yīng)建立在互惠的基礎(chǔ)上，只有在利民的同時(shí)，又給投資公司帶來可觀利潤，才可以引進(jìn)更多的先進(jìn)技術(shù)和管理，才有利于基礎(chǔ)建設(shè)的更快更好的發(fā)展。

（2）不要試圖去簽訂一個(gè)不平等條約。BOT項(xiàng)目融資應(yīng)建立在平等的基礎(chǔ)上，所有的不平等條約的最終后果都是處于劣勢方的失信或利益的嚴(yán)重受損。上例中的廉江自來水廠項(xiàng)目便是一個(gè)典型代表，應(yīng)該引起我們的重視。

（3）政府需協(xié)助好項(xiàng)目公司做好項(xiàng)目的市場預(yù)測，準(zhǔn)確評價(jià)市場需求和收益風(fēng)險(xiǎn)。雖然市場預(yù)測往往由投資者來做，但政府對本地的市場需求情況和人們的經(jīng)濟(jì)情況是較項(xiàng)目公司了解得多的。政府若不做好市場預(yù)測，一方面，就有可能像中法廉江供水廠項(xiàng)目一樣，政府出于完全弱勢的地位；另一方面，就有可能像英法隧道項(xiàng)目一樣，項(xiàng)目公司收不回其投資。

（4）政府還應(yīng)給予法律和政策上的支持和監(jiān)督。如制定適合BOT項(xiàng)目發(fā)展的宏觀政策、規(guī)范BOT項(xiàng)目的操作流程、推進(jìn)特許權(quán)協(xié)議規(guī)范化并督促各公共部門嚴(yán)格按照規(guī)范做。在廉江供水項(xiàng)目中，地方政府忽視相關(guān)法律造成的財(cái)政損失是應(yīng)當(dāng)予以重視的。我國在BOT項(xiàng)目融資方面的法律法規(guī)還很不完善，政府應(yīng)積極引進(jìn)相關(guān)人才，推動(dòng)我國在這方面法律法規(guī)的完善。

（5）政府對于最低擔(dān)保問題應(yīng)仔細(xì)研究。上例中比較成功的馬來西亞南北高速公路項(xiàng)目中，政府對車流量提供最低擔(dān)保。但我們不可簡單的認(rèn)為最低擔(dān)保是有利于所有BOT融資項(xiàng)目的，最低擔(dān)保的設(shè)計(jì)需針對不同的項(xiàng)目、結(jié)合地方特點(diǎn)給出。設(shè)計(jì)得不合理就變成了最低回報(bào)率，這在我國“43號文件”——《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》[5]中是明令禁止的。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]李春好，曲九龍.項(xiàng)目融資[M].科學(xué)出版社，2004，8：262-263.

[3]王守清， 柯永建.基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[Z].

[4]新華網(wǎng).新水廠空置8年廉江市政府頂著罵名抗?fàn)?年. http：//news. xinhua net.com/local/2007-06/19/content_6260438.htm.2007-06-19[Z].

[5]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知[Z].2002-09-10.

[責(zé)任編輯：楊玉潔]