王藝霖

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410006)

【法學(xué)研究】

歐洲央行法定權(quán)力的法律性質(zhì)探析

王藝霖

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410006)

從歐洲央行法定權(quán)力的法律基礎(chǔ)視角,分析歐洲央行法定權(quán)力的法律性質(zhì)，認(rèn)為其性質(zhì)是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的,無論從其法定權(quán)力的外部關(guān)系還是法定權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系而言,其法定權(quán)力的法律性質(zhì)的發(fā)展趨勢(shì)都保持高度獨(dú)立性，并具有由以國(guó)際法性質(zhì)為主向以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

歐洲央行;法定權(quán)力;法律性質(zhì);獨(dú)立性;國(guó)際法性質(zhì);國(guó)內(nèi)法性質(zhì)

放眼全球區(qū)域性金融機(jī)構(gòu),歐洲中央銀行(European Central Bank，以下簡(jiǎn)稱“歐洲央行”)可謂是非常特殊的一類金融機(jī)構(gòu),“它是根據(jù)1992年《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定于1998年7月1日正式成立的,是為了適應(yīng)歐元發(fā)行流通而設(shè)立的金融機(jī)構(gòu),同時(shí)也是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的產(chǎn)物”[1]。歐洲央行在歐盟授權(quán)下,建立在歐盟成員國(guó)國(guó)家中央銀行的地位之上,擁有各國(guó)上交的部分主權(quán)權(quán)力,如貨幣發(fā)行權(quán)、對(duì)歐元區(qū)銀行的宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，等等?！皻W洲央行具有法人資格,可在各成員國(guó)以獨(dú)立的法人資格處理其動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),并參與有關(guān)的法律事務(wù)活動(dòng)?！盵1]既然歐盟將歐元區(qū)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融的監(jiān)督管理權(quán)授予歐洲央行,那我們有必要分析這些法定權(quán)力具有哪些法律性質(zhì),從而看出這些法律性質(zhì)是靜態(tài)的還是動(dòng)態(tài)的,其是否具備一定的變化,而這些變化是否具備一定的規(guī)律。

一、歐洲央行法定權(quán)力的高度獨(dú)立性

討論歐洲央行法定權(quán)力的獨(dú)立性,就要先弄清幾個(gè)基本概念。對(duì)于權(quán)力的概念,我比較贊同“能力或力量說”[2](P231)，“權(quán)力,是指擁有作出決策并能在一定范圍內(nèi)約束人們遵循的社會(huì)能力”[3](P460)?！皺?quán)力的含義從廣義上講還包括基于上下級(jí)關(guān)系而形成的或依法律等設(shè)定的行政指揮權(quán)”[4](P1135)。而法定權(quán)力,“則是指特定的機(jī)構(gòu)或個(gè)人根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)獲得的、對(duì)確定范圍內(nèi)的人與事的支配、影響能力”[5]。由此可見,歐洲央行的法定權(quán)力正是歐盟或歐洲委員會(huì)依據(jù)國(guó)際條約或歐盟法授權(quán)、對(duì)在一定范圍內(nèi)的人或事具有支配和影響的能力。

歐洲央行法定權(quán)力的獨(dú)立性,簡(jiǎn)而言之,“是指歐洲央行可以獨(dú)立推行自己的金融政策,獨(dú)立于其他經(jīng)濟(jì)和金融政策領(lǐng)域,不受歐元區(qū)各國(guó)政府的約束,在建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(歐盟)和國(guó)家公共事務(wù)上沒有金融方面的義務(wù)”[6]。保障歐洲央行法定權(quán)力獨(dú)立性的基礎(chǔ)主要由兩個(gè)部分組成:

一是歐洲央行法律地位的獨(dú)立性。該獨(dú)立性最重要的體現(xiàn)是《歐洲聯(lián)盟條約》(即《馬斯特里赫特條約》)第107條和歐洲中央銀行體系章程第七條規(guī)定: “在行使和執(zhí)行本條約和本章程賦予的權(quán)力和任務(wù)時(shí),歐洲中央銀行、各成員國(guó)中央銀行或其決策機(jī)構(gòu)的任何成員,均不得尋求或接受共同體機(jī)構(gòu)、來自任何成員國(guó)政府或來自其他任何機(jī)構(gòu)的指示。共同體的機(jī)構(gòu)與成員國(guó)政府承諾尊重這一原則,不影響歐洲中央銀行或各成員國(guó)中央銀行決策機(jī)構(gòu)成員執(zhí)行其任務(wù)?！?譯自《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第七條。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf。歐盟的基礎(chǔ)性條約從立法上確定了歐洲央行法律地位的獨(dú)立性,從而保障了歐洲央行法定權(quán)力的獨(dú)立性。

二是歐元區(qū)各成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法的保障。歐元區(qū)各成員國(guó)以制定本國(guó)法律來轉(zhuǎn)讓本國(guó)的部分主權(quán)于歐洲央行,以本國(guó)立法保障歐洲央行法定權(quán)力的行使,從而依本國(guó)法律保障歐洲央行法定權(quán)力的獨(dú)立性。這里所說的主權(quán)主要包括貨幣權(quán)、外匯權(quán)、支付權(quán)以及宏觀審慎監(jiān)管權(quán)等金融的監(jiān)督管理權(quán)。歐元區(qū)成員國(guó)不僅轉(zhuǎn)讓上述金融監(jiān)管權(quán)于歐洲央行,還以本國(guó)法確保歐洲央行在其法定權(quán)力范圍內(nèi)享有強(qiáng)大的自主權(quán),即歐洲央行可以依據(jù)獨(dú)立判斷制定相關(guān)法律法規(guī),進(jìn)而直接適用于各成員國(guó)?？梢哉f,歐元區(qū)各成員國(guó)對(duì)歐洲央行法定權(quán)力的保障最直接的體現(xiàn)就是直接適用原則和優(yōu)先效力。歐洲央行制定的條例是直接適用于各成員國(guó)的,作為唯一被條約賦予各成員國(guó)具有直接適用性的共同體派生法(次級(jí)立法)的條例,其產(chǎn)生的直接效力在邏輯上一般被稱為自有的直接效力[7](P365)。歐共體法院也對(duì)條例有這樣的表述:由于其本身的性質(zhì)和在共同體法律淵源中的功能……產(chǎn)生立即適用的效力,并正因?yàn)槿绱硕軌驗(yàn)槟切┯沙蓡T國(guó)司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)義務(wù)提供保護(hù)的個(gè)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利[7](P365)。由此可見,直接適用原則使歐洲央行制定的條例無需經(jīng)過成員國(guó)認(rèn)可或者審核,直接對(duì)各成員國(guó)國(guó)內(nèi)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人產(chǎn)生效力,這就從法定權(quán)力行使的角度保障了歐洲央行法定權(quán)力的獨(dú)立性。另外,歐共體法院認(rèn)為歐共體法律秩序的基本要求是各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法不得阻礙共同法律規(guī)則的實(shí)施*歐洲法院對(duì)柯斯達(dá)案的判決更能體現(xiàn)優(yōu)先效力的地位和意義。詳細(xì)參見[法]德尼·西蒙：《歐洲法律體系》，王玉芳譯，北京大學(xué)出版社2007年4月版,第365頁。。所以共同體法既對(duì)各成員國(guó)有效力,又對(duì)各成員國(guó)全部國(guó)內(nèi)法有優(yōu)先效力。由此我們可以看出，以上優(yōu)先效力使得歐洲央行的法定權(quán)力的實(shí)施具有保障作用,在其法定權(quán)力與各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法發(fā)生沖突時(shí),歐盟法的優(yōu)先效力保證了歐洲央行法定權(quán)力的實(shí)施。

二、歐洲央行法定權(quán)力的國(guó)際法性質(zhì)

歐洲央行被賦予的法定權(quán)力并非集中在某個(gè)條約或法典中,而是以國(guó)際條約為基礎(chǔ),以歐盟條例為補(bǔ)充的。

(一)歐洲央行建立的法律基礎(chǔ)

歐洲央行建立的法律基礎(chǔ)是討論歐洲央行法定權(quán)力基礎(chǔ)的基本問題?！稓W洲聯(lián)盟條約》第四條A規(guī)定:“根據(jù)條約所規(guī)定的程序,建立歐洲中央銀行體系(ESCB)和設(shè)立歐洲中央銀行(ECB)。ESCB和ECB在本條約和附入本條約的歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約所授予的職權(quán)范圍內(nèi)采取行動(dòng)?！盵8](P15)可見,在歐洲央行建立的國(guó)際條約中,已經(jīng)在其附件中規(guī)定了歐洲央行部分職權(quán)范圍,但根據(jù)其附件“關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書”,主要對(duì)歐洲中央銀行體系的任務(wù)作出了規(guī)定,對(duì)于歐洲央行的法定權(quán)力僅僅是比較籠統(tǒng)的規(guī)定。一是主要圍繞著ECB作為ESCB的決策、執(zhí)行與管理機(jī)構(gòu)。二是確認(rèn)了ECB的法人資格,規(guī)定了ECB的組織形式與決策機(jī)構(gòu)。若是比較全面地討論ECB的法定權(quán)力,以上條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，應(yīng)以歐洲央行法定權(quán)力的類別來探究其法定權(quán)力的法律基礎(chǔ)*譯自《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第八條一般原則規(guī)定,ESCB由ECB的決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理；第九條第二款規(guī)定,ECB應(yīng)保證依照本規(guī)約,通過來完成本條約第105條第二、第三款和第五款所賦予ESCB的任務(wù)；另外,在規(guī)定ESCB的職權(quán)中,也提到由ECB決策、批準(zhǔn)或執(zhí)行。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf.。

(二)歐洲央行立法權(quán)的法律基礎(chǔ)

歐洲央行立法權(quán)之法律基礎(chǔ),我們可以在《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中看到,第34條第一款規(guī)定:“根據(jù)本條約第108條A的規(guī)定,ECB可采取以下行動(dòng):制定必要的條例,以完成……規(guī)定的情況的條例;通過必要的決定,以完成本條約和本規(guī)約賦予ESCB的任務(wù);提出建議和意見?！薄安⑶以诘诙钜?guī)定了條例的普遍意義,條例的各部分都具有約束力并可以直接適用于所有成員國(guó);決定的各個(gè)組成部分對(duì)其接受對(duì)象都具有約束力?！?譯自《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第七章一般條款的第34條第二款。資料來自歐洲央行官網(wǎng)http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c-32620121026en-protocol-4.pdf.歐洲央行制定的條例,其所具有的普遍約束力和直接適用可以看出其在歐盟范圍內(nèi)的法的效力。因此,以上條款可作為歐洲央行被授予立法權(quán)的法律基礎(chǔ)。

(三)歐洲央行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)的法律基礎(chǔ)

歐洲央行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)的法律基礎(chǔ)主要有兩部分組成， 這里僅探討體現(xiàn)國(guó)際法性質(zhì)的第一部分法律基礎(chǔ), 即《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中條款的規(guī)定，其第三條就規(guī)定了ESCB的基本任務(wù)包括制定并實(shí)施共同體的貨幣政策; 依相關(guān)規(guī)定開展外匯業(yè)務(wù);擁有各成員國(guó)的國(guó)家外匯儲(chǔ)備; 使得支出業(yè)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。 當(dāng)然, 以上這些ESCB的基本任務(wù)是由ECB的決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的。 該議定書第四章、 第五章和第六章分別規(guī)定了貨幣職能和業(yè)務(wù)、 謹(jǐn)慎監(jiān)督和財(cái)政條款； 從第17條到第33條詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于貨幣職能、 支付制度、 對(duì)外業(yè)務(wù)、 信貸組織的監(jiān)管、 財(cái)政賬目管理、 外匯儲(chǔ)備制度以及利潤(rùn)和虧損的分擔(dān)等。 而ECB的現(xiàn)有權(quán)力包括貨幣管理權(quán)、 支付管理權(quán)、 現(xiàn)金管理權(quán)、 外匯儲(chǔ)備管理權(quán)、 欺詐防范與透明度管理權(quán)、 銀行監(jiān)管權(quán)以及維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管權(quán)等都可以在該議定書上述條款中找到其法律基礎(chǔ)。 只是有的規(guī)定較為詳細(xì), 如第30條向ECB轉(zhuǎn)讓外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的相關(guān)條款; 而有的規(guī)定則比較籠統(tǒng), 如第25條謹(jǐn)慎監(jiān)督條款, 對(duì)信貸組織謹(jǐn)慎監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定只是一個(gè)方向性的規(guī)定。

(四)歐洲央行訴訟權(quán)的法律基礎(chǔ)

《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第九條第一款規(guī)定，ECB可取得和轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，并可進(jìn)行訴訟;第35條第一款規(guī)定,ECB在遇到本條約所規(guī)定的情況時(shí),可根據(jù)本條約所確定的條件,向法院提起訴訟;第35條第六款規(guī)定,如果有關(guān)國(guó)家中央銀行在ECB所規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行ECB的意見,ECB可向法院提起訴訟。該議定書中的這些規(guī)定構(gòu)成了歐洲央行訴訟權(quán)的法律基礎(chǔ)。

(五)歐洲央行制裁權(quán)的法律基礎(chǔ)

《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》第19條第一款規(guī)定,在不違反第二條的情況下,ECB可要求設(shè)在各成員國(guó)內(nèi)的信貸組織按照貨幣政策的目標(biāo),在ECB和國(guó)家中央銀行存放義務(wù)儲(chǔ)備金……ECB可對(duì)違反此項(xiàng)規(guī)定的信貸組織征收懲罰性利息和實(shí)行類似作用的其他制裁。同時(shí)在一般規(guī)則的章節(jié)第34條第三款明確規(guī)定,ECB可根據(jù)理事會(huì)依照第42條所定的程序而規(guī)定條件和范圍,對(duì)違反其條例和決定的企業(yè)處以罰金或逾期罰款。

“歐洲央行法定權(quán)力的主要法律基礎(chǔ)分為兩部分,歐洲聯(lián)盟條約和歐洲聯(lián)盟立法。”[9](P131-139)歐洲聯(lián)盟條約部分包括《歐洲聯(lián)盟條約》及其附件《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》。歐洲聯(lián)盟立法部分包括其制定的條例、指令、決定、建議和意見等。從上述歐洲央行法定權(quán)力法律基礎(chǔ)的討論中可以看出，以上部分主要分布在《歐洲聯(lián)盟條約》及其附件《關(guān)于歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行規(guī)約的議定書》中，其法律基礎(chǔ)主要體現(xiàn)了歐洲央行法定權(quán)力的國(guó)際法性質(zhì)。判斷其是否屬于國(guó)際法性質(zhì)，需要與國(guó)內(nèi)法相比分析國(guó)際法的特性。第一,國(guó)際法調(diào)整的對(duì)象是國(guó)際法律關(guān)系,國(guó)際關(guān)系中最主要的是國(guó)家與國(guó)家之間的法律關(guān)系。從國(guó)際法的主體角度來看,國(guó)際法律關(guān)系的主體同樣主要是國(guó)家。第二,國(guó)際法從法律性質(zhì)上來看就是“各國(guó)意志的協(xié)調(diào)”。第三,“國(guó)際法是國(guó)際社會(huì)的法,它所建立的不是一種以統(tǒng)治權(quán)為基礎(chǔ)的法律秩序,它不像國(guó)內(nèi)法那樣具有超于當(dāng)事者的最高權(quán)威?！盵10](P11)“國(guó)際法基本上是一種以國(guó)際社會(huì)的主權(quán)者“平等協(xié)作”為條件的法律體系,是一種國(guó)家之“間”的法律體系?！边@就是說,一方面國(guó)際法的制定并不是由一個(gè)統(tǒng)一的最高立法機(jī)關(guān)制定的,而是由國(guó)際社會(huì)各國(guó)平等地相互協(xié)議形成的；另一方面對(duì)于國(guó)際法的實(shí)施而言,國(guó)際社會(huì)沒有一個(gè)凌駕于國(guó)家之上的統(tǒng)一司法機(jī)構(gòu)來適用和解釋法律,同時(shí)國(guó)際社會(huì)也沒有統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行法律。由此可見,國(guó)際法的特性主要是以上兩個(gè)方面。

根據(jù)上述特征我們探討一下歐洲聯(lián)盟條約的法律性質(zhì)。歐洲聯(lián)盟條約包括成立歐盟及其前身歐共體的國(guó)際條約以及后續(xù)修改的一系列條約,如《歐洲聯(lián)盟條約》等[11]。對(duì)于歐洲聯(lián)盟條約的法律性質(zhì),其實(shí)學(xué)界的爭(zhēng)議并不大,基本都認(rèn)定其性質(zhì)為國(guó)際法。歐盟條約是歐盟各國(guó)按照國(guó)際法在平等的基礎(chǔ)上規(guī)定各國(guó)的權(quán)利義務(wù)的一致意思表示。以此對(duì)照國(guó)際法的性質(zhì)分析歐洲聯(lián)盟條約：首先,歐盟條約是國(guó)家間的條約,是調(diào)整國(guó)際社會(huì)關(guān)系的條約。其次,在簽訂歐盟條約的過程中,并沒有一個(gè)凌駕于國(guó)家之上的權(quán)威對(duì)條約簽訂起決定性的作用,而是由簽約各國(guó)依據(jù)本國(guó)的利益和預(yù)達(dá)成共識(shí)的努力最終商議確定的。這便印證了其國(guó)際法的特征。再次,歐盟條約的簽署各國(guó)在整個(gè)條約產(chǎn)生、商議以及最終確定的過程中都是處于平等的地位,并沒有出現(xiàn)哪國(guó)的利益居于其他國(guó)之上的情況。所以,這樣的平等關(guān)系也剛好符合國(guó)際法的特征。最后,歐盟條約的適用是由各國(guó)國(guó)內(nèi)法確認(rèn)適用的,不論是在本國(guó)國(guó)內(nèi)法中直接確認(rèn)了歐盟條約的優(yōu)先效力和實(shí)施,還是以本國(guó)國(guó)內(nèi)法制定了與歐盟條約相符的條款,其適用和實(shí)施都是通過締約國(guó)各國(guó)來實(shí)現(xiàn)的。如張曉東所言,“在歐盟層面上,歐盟成立所依據(jù)的國(guó)際條約以及對(duì)其修改的條約的性質(zhì)是國(guó)際法,它由作為歐盟以及前身歐共同體成員的各締約國(guó)制定,由各締約國(guó)按條約規(guī)定的程序批準(zhǔn)生效”。[11]因此,歐盟條約的法律性質(zhì)主要是國(guó)際法性質(zhì)。

三、歐洲央行法定權(quán)力的國(guó)內(nèi)法性質(zhì)

歐洲央行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)的法律基礎(chǔ)的另一部分體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)法性質(zhì)上,即歐盟機(jī)構(gòu)立法中的條例、指令與決定。這種類型的規(guī)定比較多,條例方面的立法如歐盟法No 1745/2003《歐洲中央銀行最低儲(chǔ)備金適用條例(ECB/2003/9)》和《建立單一監(jiān)管機(jī)制框架條例(ECB/2014/17)》等;指令方面的立法如《實(shí)施貨幣政策、外匯儲(chǔ)備和外匯業(yè)務(wù)時(shí)歐洲央行與國(guó)家央行外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)的指令(ECB/2002/6)》;決定方面的立法如《適用歐洲央行的議事規(guī)則的決定(ECB/2004/2)》等。另外,歐洲央行的制裁權(quán)的法律基礎(chǔ)也可在歐盟內(nèi)部法中找到,歐盟法No 2157/1999明確賦予歐洲央行制裁權(quán)(ECB/1999/4)。

關(guān)于歐洲聯(lián)盟立法的法律性質(zhì)學(xué)者們還存在爭(zhēng)議。歐洲聯(lián)盟立法是指歐盟主要機(jī)構(gòu)在歐共體框架內(nèi)根據(jù)基本條約的規(guī)定而制定的法律規(guī)范,包括歐盟主要機(jī)構(gòu)制定的條例、指令、決定、建議和意見等。有的學(xué)者認(rèn)為,這部分的法律仍屬于國(guó)際法性質(zhì);也有學(xué)者認(rèn)為,這部分法律具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì);還有部分學(xué)者認(rèn)為,這類法律屬于自成一類的法律性質(zhì),既非典型國(guó)際法性質(zhì)又非典型國(guó)內(nèi)法性質(zhì),并且很難分辨出兩種性質(zhì)的主次關(guān)系,所以比較特殊。這類法律的性質(zhì)是以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主，其原因在于:首先，主體是國(guó)內(nèi)的個(gè)體,該類法律主要調(diào)整的是國(guó)內(nèi)的各種法律關(guān)系,而非國(guó)家之間的法律關(guān)系;其次，立法部門是跨越國(guó)家的機(jī)構(gòu),“歐洲聯(lián)盟框架中的多數(shù)表決制原則已被視為典型的超國(guó)家特點(diǎn)之一,由于這一特點(diǎn),使部長(zhǎng)理事會(huì)的意志得以和成員國(guó)的共同意志加以區(qū)別,并且實(shí)際上使這種意志優(yōu)于持不同意見的成員國(guó)的意志,在一個(gè)政府間組織的框架中采用多數(shù)表決制原則,也使得‘傳統(tǒng)的’國(guó)際組織和歐洲聯(lián)盟之間的區(qū)別變得更為明顯”[12]。相反,這種多數(shù)表決制原則體現(xiàn)出了國(guó)內(nèi)法的特點(diǎn)。而這類法律規(guī)范除了主要以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主,還體現(xiàn)出了國(guó)際法的性質(zhì):以國(guó)家主權(quán)的視角來看,這部分規(guī)定確實(shí)是跨主權(quán)國(guó)家的規(guī)定。

四、歐洲央行法定權(quán)力的發(fā)展趨勢(shì)

2009年底全球三大評(píng)級(jí)公司下調(diào)希臘主權(quán)評(píng)級(jí),2010年歐洲開始全面爆發(fā)債務(wù)危機(jī),整個(gè)歐元區(qū)面臨著成立以來最嚴(yán)峻的考驗(yàn)。歐盟出臺(tái)了多項(xiàng)政策,同時(shí)也制定了幾部重要法律,包括引起討論最多的歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的相關(guān)立法,這也是將貨幣權(quán)與宏觀審慎監(jiān)管權(quán)集于歐洲央行的大膽創(chuàng)舉,當(dāng)然對(duì)此看法褒貶不一。但我們可以看出歐洲央行在歐盟中的地位愈加重要,而這次債務(wù)危機(jī)也暴露出歐洲央行的一些問題，這也預(yù)示著歐洲央行法定權(quán)力的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)保持高度獨(dú)立性

歐洲央行的法定權(quán)力具有高度獨(dú)立性,只有保持這種高度獨(dú)立性才會(huì)保障其法定權(quán)力的充分行使。高度獨(dú)立性包括歐洲央行法定權(quán)力外部的獨(dú)立性和歐洲央行法定權(quán)力內(nèi)部的獨(dú)立性。

1.歐洲央行法定權(quán)力的外部獨(dú)立性 歐洲各國(guó)的立法水平參差不齊,以一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)立法規(guī)范各國(guó)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的行為在某種程度上保證了各國(guó)法律規(guī)范的水平。又由于各國(guó)的利益不同,若單依據(jù)各國(guó)不同的利益立法,一來可能會(huì)傷害到歐盟其他成員的利益,二來一味追求本國(guó)利益也會(huì)使本國(guó)陷入危機(jī),所以以超越國(guó)家的機(jī)構(gòu)來制定和實(shí)施法律可以有效地避免以上危機(jī)。歐洲央行在對(duì)成員國(guó)的關(guān)系上還是要保持高度的獨(dú)立性。歐盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部聯(lián)系程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于外部聯(lián)系,其關(guān)系之密切導(dǎo)致一個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不利就會(huì)迅速在歐盟中蔓延,別國(guó)的經(jīng)濟(jì)損失在所難免,故此以超國(guó)家主權(quán)的單一機(jī)構(gòu)來制定指導(dǎo)性或強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)規(guī)范是對(duì)歐盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)的保障。

以金融監(jiān)管權(quán)為例來看歐洲央行法定權(quán)力面對(duì)成員國(guó)時(shí)的獨(dú)立性問題。事實(shí)上在這次歐洲債務(wù)危機(jī)之前,歐洲各國(guó)早已超越《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的規(guī)定，即財(cái)政赤字不得超過本國(guó)GDP的3%,同時(shí)主權(quán)債務(wù)總額不得超過本國(guó)GDP 60%的上限,也就是說危機(jī)之前許多國(guó)家已經(jīng)脫離國(guó)家的還款能力,以致于投資者對(duì)政府債券的信任度降到了最低,從而引發(fā)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)*詳見《穩(wěn)定與發(fā)展公約》.資料來源為歐洲委員會(huì)官網(wǎng)http://ec.europa.eu/economy-finance/economic-governance/sgp/index-en.htm。爆發(fā)債務(wù)危機(jī)之前各國(guó)超出《穩(wěn)定與發(fā)展公約》明文規(guī)定的要求時(shí),為何沒有歐盟機(jī)構(gòu)介入?可想而知當(dāng)時(shí)金融監(jiān)管的漏洞有多明顯。為了彌補(bǔ)這一問題,歐盟和歐洲委員會(huì)通過立法授予歐洲央行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé),而微觀監(jiān)管權(quán)則歸屬各國(guó)和各銀行內(nèi)部。從而,歐洲央行成為集貨幣政策與金融監(jiān)管為一身的機(jī)構(gòu),即成為歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的核心機(jī)構(gòu),這樣的監(jiān)管模式以立法確認(rèn)歐洲央行與歐元區(qū)各國(guó)銀行共同配合完成歐洲銀行業(yè)的監(jiān)管。其中,宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管分離但相互配合,這樣的模式也體現(xiàn)了歐洲央行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性。從這個(gè)層面來看,歐洲央行的法定權(quán)力獨(dú)立于各成員國(guó),并且可以直接對(duì)各成員國(guó)銀行行使權(quán)力,因而歐洲央行仍是具有很大程度的獨(dú)立性,同時(shí)在之后也會(huì)繼續(xù)長(zhǎng)期保持這樣的獨(dú)立性。

2.歐洲央行法定權(quán)力的內(nèi)部獨(dú)立性 歐洲央行一直以維持貨幣穩(wěn)定作為其基本目標(biāo)來運(yùn)作的?！半S著金融一體化進(jìn)程的深入,歐盟信貸機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng),歐盟銀行監(jiān)管體系逐漸受到‘三元悖論’(Trilemma)的嚴(yán)重挑戰(zhàn),即穩(wěn)定的金融系統(tǒng)、一體化的金融體系和成員國(guó)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管三者無法兼得。”[13]經(jīng)歷金融危機(jī)對(duì)歐洲金融市場(chǎng)的沖擊,歐盟各成員國(guó)銀行監(jiān)管由“母國(guó)監(jiān)管”轉(zhuǎn)型成為“歐洲央行的審慎監(jiān)管”,銀行的監(jiān)管權(quán)從成員國(guó)轉(zhuǎn)移至歐洲央行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。在2012年6月的歐盟峰會(huì)上提出了建立歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制(Single Supervisory Mechanism,SSM),同年9月提交關(guān)于建立歐洲銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制的草案,并且擬賦予歐洲央行統(tǒng)一監(jiān)管歐元區(qū)銀行業(yè)的權(quán)力。這一具有創(chuàng)新性舉措的草案,即以法律確認(rèn)貨幣權(quán)與審慎監(jiān)管權(quán)集中于歐洲央行一身的舉措,最終于2013年10月15日獲得通過,并在2014年11月4日正式啟動(dòng)。

然而面對(duì)歐盟這一極富開創(chuàng)性的決策,有些學(xué)者提出了自己的質(zhì)疑,認(rèn)為貨幣政策與審慎監(jiān)管兩個(gè)職能同授予一個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)使二者相互影響,既可能導(dǎo)致對(duì)貨幣政策的制定出現(xiàn)偏差,也可能影響審慎監(jiān)管權(quán)的行使。當(dāng)然,“歐洲委員會(huì)和歐盟授予歐洲央行審慎監(jiān)管權(quán)時(shí)也考慮到了這樣的問題。為避免上述擔(dān)憂,確保金融監(jiān)管與貨幣政策兩項(xiàng)法定權(quán)力的獨(dú)立性,歐洲央行內(nèi)部即成立了一個(gè)專門的監(jiān)管委員會(huì)(Supervisory Board),由一名主席、一名副主席(歐洲央行執(zhí)行委員會(huì)成員)、四名歐洲央行代表以及參與國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表各一名組成,投票遵循簡(jiǎn)單多數(shù)原則,在票數(shù)相同的情況下,主席擁有決定權(quán)”。[13]另外,歐洲央行還設(shè)立審查委員會(huì)監(jiān)督其權(quán)力的行使。由此可以看出,在歐洲央行的內(nèi)部同樣需要保持各項(xiàng)法定權(quán)力的獨(dú)立性,以此分離式法定權(quán)力模式行使各項(xiàng)權(quán)力。

(二)由國(guó)際法性質(zhì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法性質(zhì)主導(dǎo)

歐盟經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程促使各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨同化,而這種趨同性正是要求歐洲央行的法定權(quán)力由國(guó)際法性質(zhì)主導(dǎo)向國(guó)內(nèi)法性質(zhì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)化。為什么是以國(guó)際法性質(zhì)為主向以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化呢?為什么不是以國(guó)際法性質(zhì)向國(guó)內(nèi)法性質(zhì)轉(zhuǎn)化呢?因?yàn)闅W洲央行法定權(quán)力的法律性質(zhì)由始至終都并不是單一性質(zhì)的。從其權(quán)力來源的歐盟法中就可以看出國(guó)際法性質(zhì)與國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的交叉。歐盟法區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)際法,傳統(tǒng)國(guó)際法是完整具備國(guó)際法性質(zhì)的,而歐盟法中卻始終存在國(guó)際法性質(zhì)與國(guó)內(nèi)法性質(zhì)融合的現(xiàn)象。事實(shí)上,從歐盟基礎(chǔ)性條約中可以看到具有國(guó)際法性質(zhì)的法律中存在國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的因素。歐盟建立和運(yùn)行的法律基礎(chǔ)即歐洲聯(lián)盟條約等,與傳統(tǒng)國(guó)籍法中的國(guó)際條約還是有一定區(qū)別的,其也具有一定的國(guó)內(nèi)法性質(zhì)。傳統(tǒng)國(guó)際法中,國(guó)際條約的主體往往是國(guó)家、國(guó)際組織和正在爭(zhēng)取獨(dú)立的民族組織。而歐盟基礎(chǔ)性條約的主體實(shí)際上也包括個(gè)人,這就涉及直接適用的問題。1962年的范杰恩德魯斯(Van Gend en Loos)案就是歐盟基礎(chǔ)性條約主體包括個(gè)人很明確的案例,歐洲法院對(duì)該案的先決裁判書中明確表述:歐洲共同體條約的主體不僅包括締約國(guó),也包括締約國(guó)的國(guó)民,條約中不僅規(guī)定了國(guó)民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù),同時(shí)也規(guī)定了國(guó)民所享有的權(quán)利*歐洲法院案例．案例編號(hào)C-26/62，案例名稱Van Gend en Loos v Administratie der Belastingen．資料來自歐洲法院官網(wǎng)http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf.。這也可以看出,歐盟初期的基礎(chǔ)性條約就已經(jīng)具備了一定的有別于傳統(tǒng)國(guó)際法的“特色”。相對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)際法,其已經(jīng)具備一些國(guó)內(nèi)法的特點(diǎn),雖然主要的性質(zhì)明顯是國(guó)際法性質(zhì),但已經(jīng)可以看出國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法性質(zhì)融合的跡象。

從法定權(quán)力的產(chǎn)生角度來看,國(guó)際法性質(zhì)與國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的區(qū)別在于法定權(quán)力產(chǎn)生的方式。若法定權(quán)力是由國(guó)家間的協(xié)議產(chǎn)生的，則該法定權(quán)力具有國(guó)際法性質(zhì)；若法定權(quán)力是由某個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)特定程序制定產(chǎn)生,則該法定權(quán)力具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)。由此可見,具有國(guó)際法性質(zhì)的法定權(quán)力,其產(chǎn)生過程是需要各國(guó)經(jīng)過不斷協(xié)商而擬定的,但因?yàn)楦鲊?guó)必然堅(jiān)持本國(guó)利益最大化進(jìn)行協(xié)商擬定,這一過程的時(shí)間成本和成功率顯然較于具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的立法過程有效性要低很多。又由于歐盟各國(guó)一體化程度日趨加深,在各個(gè)方面都需要更全面的一致性法律規(guī)范,顯然這樣的趨勢(shì)與具有國(guó)際法性質(zhì)的法定權(quán)力產(chǎn)生方式不符,甚至是矛盾的。在這種情況下,具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的法定權(quán)力的產(chǎn)生方式——由某權(quán)威機(jī)構(gòu)制定法律確認(rèn)和保障法定權(quán)力的授予和行使,顯得更加適宜,不但以其時(shí)效性順應(yīng)歐盟各國(guó)的加速融合,更保障了在出現(xiàn)新領(lǐng)域的困境時(shí),及時(shí)彌補(bǔ)法律缺失的狀況。從法定權(quán)力的行使角度來看,國(guó)際法性質(zhì)與國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的區(qū)別在于法定權(quán)力行使的間接性與直接性。具有國(guó)際法性質(zhì)的法定權(quán)力需要各締約國(guó)通過其國(guó)內(nèi)立法確認(rèn)才能行使,而具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的法定權(quán)力是直接行使的。實(shí)際上,具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的法定權(quán)力才是歐盟運(yùn)行的基礎(chǔ)。若歐洲央行的法定權(quán)力是具有國(guó)際法性質(zhì)的,歐盟各成員國(guó)完全可以根據(jù)本國(guó)利益選擇性地對(duì)歐洲央行的法定權(quán)力予以國(guó)內(nèi)法確認(rèn),歐洲央行的法定權(quán)力便名存實(shí)亡,甚至因此損害歐盟其他成員國(guó)的利益以及歐盟的整體運(yùn)行。所以以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主的法定權(quán)力才是歐洲央行法定權(quán)力的趨勢(shì)。事實(shí)上,除了作為歐盟基礎(chǔ)性條約的國(guó)際法之外,近年來歐盟具有國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的立法越來越豐富和詳盡,所涉及的領(lǐng)域囊括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各個(gè)重要領(lǐng)域。而這類以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主的法律規(guī)定越來越被歐盟所青睞。歐盟正是以國(guó)際法性質(zhì)的國(guó)際條約為基礎(chǔ),不斷修改和豐富國(guó)內(nèi)法性質(zhì)的立法,從而使之更加嚴(yán)密周全。故此歐洲央行法定權(quán)力從以國(guó)際法性質(zhì)為主逐步向以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化不僅存在明顯優(yōu)勢(shì)，也是一種必然趨勢(shì)。

隨著歐洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,歐盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)一體化的程度會(huì)愈來愈深,歐盟成員國(guó)的關(guān)系愈加密切,歐盟成員國(guó)的金融政策也會(huì)愈加出現(xiàn)趨同化。歐洲央行的法定權(quán)力需要更高的獨(dú)立性,而其法定權(quán)力也越來越向國(guó)內(nèi)法性質(zhì)靠近。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，歐洲央行法定權(quán)力的發(fā)展趨勢(shì)是保持高度獨(dú)立性,由以國(guó)際法性質(zhì)為主逐步向以國(guó)內(nèi)法性質(zhì)為主轉(zhuǎn)化。

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Through the legal basis of the legal power of the European Central Bank,analysis of the special nature of the legal nature of the European Central Bank′s statutory power that has a high degree of independence,and the integration of the nature of the international law and domestic law,the nature of the legal power of the European Central Bank is expericing dynamic development.In terms of the internal relationship between the external relationship and the legal right of its legal power,the development trend of the legal nature of the legal power is to maintain a high degree of independence from the nature of the international law to the domestic law of the nature of the main changes.

European central bank;power;legal nature;independence;nature of international law;nature of domestic law

2015-05-25

湖南省研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(CX2012B161)

王藝霖,女,陜西西安人,湖南師范大學(xué)博士生，從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

D996.2

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-016

霍 麗]

Analysis on the Legal Nature of the Europena Central Bank Power

WANG Yi-lin

(CollegeofLaw,HunanNormalUniversity,Changsha410006,China)