劉偉偉++張博宇

摘 要：福島核事故后，民主黨（現(xiàn)為“民進黨”）提出放棄核電，從激進到漸進，態(tài)度曖昧。自民黨上臺后則出現(xiàn)了政策逆轉(zhuǎn)，明確把核電作為基荷電源，重啟核電站。政黨庇護、利益綁架、監(jiān)管虛設(shè)與核武野心等四個方面的原因，導(dǎo)致日本根本不可能放棄核電。就核電的未來，日本國內(nèi)出現(xiàn)了擁核和棄核的政策聯(lián)盟。擁核聯(lián)盟主要由長期執(zhí)政同時又是日本核電創(chuàng)始者的自民黨、力量強大且與政治家和官僚勾結(jié)的經(jīng)團聯(lián)等工商業(yè)團體、電力公司、核電站所在的地方社區(qū)、“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等監(jiān)管部門構(gòu)成。棄核聯(lián)盟主要由執(zhí)政根基不牢的民主黨和力量較弱的市民團體、工會、知識分子和新能源界構(gòu)成。雙方都基于各自立場進行了政策論證。棄核聯(lián)盟影響力相對薄弱、意見分散，難以有效組織，雖然能對政府決策形成一定的壓力，卻無法與擁核聯(lián)盟抗衡。日本一直打著核電開發(fā)和和平利用的外衣，研究核技術(shù)，積累核燃料，研發(fā)核武之心不死。

關(guān)鍵詞：政黨政治；利益集團；監(jiān)管機制；核能開發(fā)；政策終結(jié)

中圖分類號：D831.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）05-0012-13

日本是唯一遭受過核彈襲擊的國家，又對核能極其依賴。在日本海岸線分布著54個核反應(yīng)堆，核電規(guī)模位居世界第三（僅次于美國、法國），支撐起這個世界第三大經(jīng)濟體三分之一的電力供應(yīng)。

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生9級地震并引發(fā)海嘯，福島第一核電站因斷電導(dǎo)致冷卻系統(tǒng)失效引起氫氣爆炸和核泄漏，成為僅次于切爾諾貝利事件的核事故。事故發(fā)生后，日本采取了一系列應(yīng)對措施，放棄核電也被作為選項之一。2011年5月5日，日本最后一座正在運營的核電站——北海道泊核電站停止發(fā)電。7月13日，時任首相菅直人提出“建立無核電社會”的目標。后任首相野田佳彥領(lǐng)導(dǎo)制定了日本新能源及環(huán)境戰(zhàn)略，明確到2030年日本對核電的依賴度為零。然而，現(xiàn)任首相安倍晉三2013年1月31日卻表示，政府需要“一些時間”討論興建核電站的問題。2013年3月24日，安倍前往福島視察，又強調(diào)了核電站的必要性——“若無低廉且穩(wěn)定的電力供應(yīng)，重建也將非常困難”1。2014年4月出臺的新的《能源基本計劃》，將核能定位為“重要的基荷電源”，提出在保證安全的條件下，重新啟動核電站2。日本的核電終結(jié)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。本文基于政策終結(jié)理論，從政黨政治、利益集團、監(jiān)管機制和核能開發(fā)四個角度，分析日本核電政策翻轉(zhuǎn)的原因。

一、政策終結(jié)的影響因素

在政策終結(jié)過程中，各種各樣的內(nèi)外部因素會對終結(jié)的演化和結(jié)果產(chǎn)生影響。

1. 政策終結(jié)的推動因素

財政激勵、政府效率、政治意識形態(tài)三條標準通常被用來判斷政策是否需要終結(jié)3。政治意識形態(tài)被認為影響更大，成為項目終結(jié)和預(yù)算削減的基本原因4。有學(xué)者從五個方面總結(jié)了政策終結(jié)過程起推動作用的因素：（1）利益整合，原體制和政策框架內(nèi)的利益分化時，利益結(jié)構(gòu)便會動搖；（2）觸發(fā)事件是終結(jié)的導(dǎo)火索；（3）輿論的推動力；（4）政策評估是終結(jié)過時、無效的政策的依據(jù)；（5）政治家的領(lǐng)導(dǎo)能力5。

終結(jié)的倡導(dǎo)者一般包括：（1）反對政策者，認為損害到其所重視的價值或所持的原則，侵害到他們的利益，分散的、不掌握實權(quán)的力量很難單方面推動終結(jié)；（2）經(jīng)濟者，財政狀況迫使他們做出不得已的選擇；（3）改革者，認為破舊才能立新；（4）政策評估者，在評估政策后，提供數(shù)據(jù)、資料，供政策制定者決定政策存廢，或另外建構(gòu)新政策來解決問題6。

2. 政策終結(jié)的阻礙因素

有學(xué)者認為阻礙政策終結(jié)實施的因素有五個方面：一是政策設(shè)計者投入大量資金和資源保證政策可以持續(xù)發(fā)揮功效；二是反終結(jié)聯(lián)盟力量強大，利益相關(guān)者被組織起來；三是人民反感政府機構(gòu)帶來重大變故，謹慎的政治家會選擇拖延；四是如果終結(jié)不能產(chǎn)生實在的好處，潛在支持者就不會出來改變現(xiàn)狀；五是政治體系傾向于獎勵創(chuàng)新，終結(jié)則缺乏有效的激勵7。

也有學(xué)者梳理了政策終結(jié)難以實現(xiàn)的五大障礙8：（1）不情愿心理，終結(jié)意味著政策制定或執(zhí)行的失敗和既得利益的喪失，導(dǎo)致政策相關(guān)人員——制定者、執(zhí)行者和受益者——的抵觸和反感；（2）制度的延續(xù)性，組織具有尋求生存和擴張的本性，想方設(shè)法延續(xù)；（3）反終結(jié)聯(lián)盟，從政策實施中獲得既得利益的組織共同抵制終結(jié)；（4）法律障礙，終結(jié)必須按照法定程序，過程復(fù)雜、費時費力；（5）高昂的成本，政策的沉淀成本和終結(jié)實施的成本使決策者很可能改變初衷。

借鑒政策終結(jié)理論，筆者繪制了日本核電政策的政策終結(jié)分析框架（見圖1）：

第一，棄核的觸發(fā)因素。福島核事故作為切爾諾貝利事件后最高級別的核事故，啟動了日本放棄核電的政策議程。

第二，政策聯(lián)盟及其政策論證。日本國內(nèi)出現(xiàn)了擁核和棄核的政策聯(lián)盟，兩大陣營都有政界、商界和民間的代表，也都有對于各自立場的支持理由或者說政策論證（見表1）1。

第三，放棄核電的政策類型與實施策略。在福島核事故發(fā)生后，日本政府一方面采取各種救援措施試圖迅速平息事故，另一方面也在反思和調(diào)整能源政策。菅直人首相放出棄核的“氣球”，不斷發(fā)表棄核言論。繼任者野田佳彥則修正能源政策，提出在保證安全的情況下重啟核電，逐步棄核?？梢娙毡菊蛨?zhí)政黨在棄核議題和行動上的矛盾性。從實施策略上看，包括輿論試探、修改能源計劃的政策改變、關(guān)停和重啟核電、改組核電監(jiān)管機構(gòu)和人員、尋找折中和替代方案，等等。

下面，從政黨政治、利益集團、監(jiān)管機制和核能開發(fā)等四個方面詳細展開，討論日本核電政策反復(fù)的原因。

二、核電存廢是政黨博弈的籌碼

競爭性的政黨為了爭奪選票和執(zhí)政機會，常常做出大相徑庭的決策。日本從自民黨“一黨獨大”到自民黨與民主黨兩黨政治初具雛形，前者支持核電、后者反對核電，形成兩大對立聯(lián)盟。

1. 自民黨是核電的創(chuàng)始者和維護者

自民黨自1950年代后半期以來長期控制國會多數(shù)席位，由于利益驅(qū)使，是主要的擁核政黨，是核電終結(jié)的反對者。

回顧歷史，核電是自民黨執(zhí)政時大力引進和發(fā)展的。1954年3月，中曾根康弘等議員向國會提出原子力研發(fā)預(yù)算案并獲通過，核電研發(fā)啟動。1955年12月，《原子能基本法》出臺。1956年，設(shè)立了原子能委員會。1963年10月，東海村試驗反應(yīng)堆竣工、發(fā)電。1967年，原子反應(yīng)堆核燃料開發(fā)事業(yè)團成立。1973年、1979年的兩次石油危機成為加快核能開發(fā)的催化劑，日本確立“核能立國”的戰(zhàn)略1。作為核電的倡導(dǎo)者，自民黨與核能產(chǎn)業(yè)密不可分，不可能輕易切割。

政策制定過程中，自民黨族議員、省廳的擔(dān)當(dāng)部局或課及相關(guān)業(yè)界形成“鐵三角”的同盟關(guān)系。官僚利用制定政策或行政管理權(quán)，給業(yè)界團體提供照顧或便利，但需要族議員在國會通過法律議案和確保省廳的預(yù)算；業(yè)界團體為官僚提供再就業(yè)高薪職位作為回報，為族議員提供政治獻金、籌集選票，卻有求于省廳官僚；族議員得到業(yè)界團體的支持，對官僚施加影響2。這種關(guān)系在自民黨力推核電時得到了集中體現(xiàn)。

通商產(chǎn)業(yè)?。ìF(xiàn)名“經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省”）官僚力主發(fā)展核電。核電產(chǎn)業(yè)的巨大收益，又以政治獻金等形式“反哺”了挺核電的政客、官僚3。在此背景下，日本迅速擴大核電規(guī)模。福島核危機以前的多個案例中，如六所村4案例和增殖反應(yīng)堆，盡管公眾、媒體、部分地方政府強烈反對，國家和產(chǎn)業(yè)界不僅不改變計劃，反而聯(lián)手發(fā)起昂貴的公關(guān)運動。國家以“擔(dān)保人”的角色提供巨額經(jīng)濟援助并平息地方上的顧慮5。

據(jù)2011年調(diào)查，近50年來從通商產(chǎn)業(yè)省（經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。跋路病钡疥P(guān)西電力、東北電力、東京電力等各大電力公司的退休官員達68人之多，多擔(dān)任顧問、董事等職務(wù)6。例如，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳前長官石田徹2010年8月離任后，2011年1月出任東京電力公司顧問7。

2013年2月28日，安倍晉三在眾院發(fā)表施政方針時表示，“在原子能規(guī)制委員會之下，我們將毫不妥協(xié)地創(chuàng)建提高安全性的新的安全文化。安全得到確認的核電站將重新運轉(zhuǎn)”1。這番表態(tài)可視為對民主黨政府棄核立場的否定。

目前，在參眾兩院，自民黨處于優(yōu)勢地位2。民主黨雖然短暫執(zhí)政，但自民黨畢竟葉大根深，擁核政策短期內(nèi)難以動搖。

2.民主黨的棄核主張受累于執(zhí)政基礎(chǔ)不穩(wěn)

2009年大選，民主黨控制過半數(shù)議席，成為眾議院第一大黨，獲得組閣權(quán)，打破自民黨長久以來一黨獨大的局面3。

福島核危機前，民主黨也是核能的倡導(dǎo)者。2010年6月，日本政府頒布了《新成長戰(zhàn)略》、《能源基本計劃》和《核電推進行動計劃》，提出建立清潔、創(chuàng)新的環(huán)境和能源大國的戰(zhàn)略設(shè)想，進一步加快核電的開發(fā)與利用，強調(diào)了核電的優(yōu)先地位4。然而，僅僅半年不到便戛然而止。

福島核危機后，飽受指責(zé)的菅直人，拋出“棄核”政策，希望借助民眾的反核呼聲，提高內(nèi)閣支持率5。菅直人主張中止2010年6月制定的“能源基本計劃”（到2030年核電在電力中的比例達到53%）；降低對化石能源以及核電的依賴，重點研發(fā)新能源；施行最高的核能安全標準，將來實現(xiàn)無核電社會?！叭ズ苏摗闭兄聝?nèi)閣成員和企業(yè)界的強烈反對，內(nèi)外交困，難以施行6。

野田內(nèi)閣對菅直人的“棄核論”有所調(diào)整：（1）主張在確保安全的前提下重啟核電，野田2011年9月2日組閣后表示，“確保安全后重啟反應(yīng)堆，并獲得當(dāng)?shù)鼐用竦睦斫狻?；?）主張核電逐步“歸零”，既有的核電站繼續(xù)使用并階段性報廢，不再增設(shè)新的核電站7；（3）鼓勵核電技術(shù)出口，野田佳彥2011年9月22日在聯(lián)合國核能安全峰會上表示，將把核電站安全性提升至“世界頂尖水平”，幫助新興市場國家探索核能利用8。

野田佳彥于2012年11月27日宣布了競選宣言，強調(diào)“通過廢止核電再造日本。向綠色能源革命大膽邁進，創(chuàng)造新的地方產(chǎn)業(yè)和地方就業(yè)機會”，“沒有福島的再生，就沒有日本的再生”9。盡管民主黨試圖“再生”，但在2012年底舉行的眾議院大選中，民主黨的席次滑落至57席，失去執(zhí)政地位。

民主黨棄核之所以無果而終，關(guān)鍵是根基不牢：第一，民主黨試圖打造“脫官僚”、“政治主導(dǎo)”政治，遭到官僚反擊10；第二，在2011年4月的地方選舉中，民主黨慘敗，在41個都道府縣議會的選舉中，均未獲得第一黨的位置，自民黨卻在39個地方議會中成為了第一大黨；第三，民主黨在2010年7月參議院選舉中的失敗造成了扭曲國會的局面11。由于賑災(zāi)不力、內(nèi)部分裂，加上在野黨2011年6月2日提出內(nèi)閣不信任案，民主黨想要推行重大改革十分渺茫1。

綜上，在日本長期執(zhí)政的自民黨是核電政策終結(jié)的反對者，民主黨是政策終結(jié)的支持者。主張放棄核電，是民主黨為爭取選民支持而推行的政策，但由于自民黨仍然在日本政壇舉足輕重，利益驅(qū)使，對于放棄核能源并不積極，導(dǎo)致棄核進程一波三折，乃至逆轉(zhuǎn)。

三、利益“鐵三角”綁架核電政策

日本存在著保護既得利益的政治經(jīng)濟制度，政治家、官僚、財界形成的“鐵三角”獲得了對政策過程的決定性影響力2。電力公司與擁核政黨和官僚利益集團聯(lián)合起來。工會、知識分子和新能源企業(yè)雖有一定的社會影響，但能力有限。

1. 經(jīng)團聯(lián)、電力公司和部分地方社區(qū)反對棄核

日本政府的決策受到工商業(yè)界特別是企業(yè)集團的深刻影響，它們包括：其一，代表大企業(yè)利益的工商業(yè)界最高層組織——財界三團體，即經(jīng)濟團體聯(lián)合會（“經(jīng)團聯(lián)”）、日本商工會議所、經(jīng)濟同友會。它們通過政治捐款影響政府。其二，代表特定經(jīng)濟領(lǐng)域利益的中層組織——業(yè)界團體，如鋼鐵聯(lián)盟、石油聯(lián)盟、礦業(yè)協(xié)會、紡織協(xié)會、汽車工業(yè)會等。它們通過國會委員會及政府省廳等就相關(guān)政策發(fā)言。其三，代表中小團體利益的工商業(yè)界基層組織——中小企業(yè)團體，如中小企業(yè)團體中央會、環(huán)境衛(wèi)生同行組合聯(lián)合會、商店街組合聯(lián)合會。它們多在政府法令下組建，屬于政策受益性團體3。自民黨傾向于大企業(yè)，民主黨則將目光瞄準中小企業(yè)4。

自民黨和民主黨的不同政策傾向在企業(yè)的回饋上也有所反映。自民黨政府以振興出口和產(chǎn)業(yè)的名義撥給企業(yè)大量補助金，出臺減免稅收等優(yōu)惠政策。企業(yè)向自民黨捐出大量政治獻金，對民主黨則半信半疑。據(jù)2009年政治資金收支報告書，企業(yè)團體獻金為27.54億日元，個人獻金為41.56億日元。其中，自民黨政治資金團體“國民政治協(xié)會”收到22.52億日元，民主黨政治資金團體“國民改革協(xié)議會”收到1.22億日元。2010年，“國民改革協(xié)議會”只收到631萬日元的企業(yè)團體獻金。汽車協(xié)會、電機工業(yè)會、鋼鐵聯(lián)盟則分別向“國民政治協(xié)會”捐款6030萬日元、5000萬日元、4000萬日元5。福島核事故前，僅2007年到2010年，東京電力就向“國民政治協(xié)會”捐獻了1700多萬日元。

經(jīng)團聯(lián)是日本規(guī)模最大、最具影響力的企業(yè)游說團體，號稱“經(jīng)濟內(nèi)閣”6。對于能源戰(zhàn)略調(diào)整，經(jīng)團聯(lián)不斷施加壓力。2012年9月18日，經(jīng)團聯(lián)會長米倉弘昌召開記者會，對日本政府9月14日將“零核電”目標列入能源環(huán)境戰(zhàn)略提出批評。米倉會長指出，“經(jīng)濟界一致反對零核電目標”7。經(jīng)團聯(lián)稱，如果棄核，數(shù)十萬人將失去工作，可再生能源的規(guī)模依然很小，價格昂貴，也不可靠。9月19日，日本政府轉(zhuǎn)變態(tài)度，未正式采納此前一周宣布的重大目標，即在2040年前逐步退出核能發(fā)電。經(jīng)團聯(lián)贊揚了內(nèi)閣的決定8。

日本政府通過立法確立了總成本定價制度。如果總成本提高，電價也相應(yīng)調(diào)整。隨著用電量增加，電力部門可以獲得穩(wěn)定收益。核電站的建設(shè)費用巨大，承建商的巨額信貸給銀行帶來了安全而穩(wěn)定的收益。圍繞核電建設(shè)，電力公司、承建商和銀行形成了利益共同體9。福島核事故發(fā)生后，運營商東京電力公司這家全球最大的民營電力公司引起了關(guān)注。公司股價一落千丈，長期債權(quán)的信用等級被大幅下調(diào)，走到破產(chǎn)重組的邊緣。但時任內(nèi)閣官房長官枝野幸男表示，賠償?shù)摹捌鹨蚴窃幽転?zāi)害，因此首先要由東京電力公司負起責(zé)任”，“賠償不足的部分，國家會擔(dān)?！?。著名經(jīng)濟學(xué)家青木昌彥指出，福島核危機真正的罪魁禍首是盤踞在日本核工業(yè)聯(lián)合體內(nèi)部的區(qū)域壟斷電力公司，它們?yōu)樽非罄麧欁畲蠡瘬p害了公共安全2。在私有產(chǎn)權(quán)下，電力公司的股東享受核反應(yīng)堆帶來的收入，但有限責(zé)任使他們逃脫任何可能的損害責(zé)任，責(zé)任都落到公共開支上3。

2012年5月，日本政府批準了東電十年專項經(jīng)營計劃的修正方案，將東電納入政府管控。政府向東電提供1萬億日元（125億美元）的資金，持有東電51%的股份。東電表示，從私營部門籌資很困難，“只能依靠政府提供資金”4。因為“核損害賠償補償金合約法案”（1200億日元）和核損害責(zé)任基金提供的資助（27980億日元）不能覆蓋全部賠償，2013年8月21日，東電再次從核損害責(zé)任基金獲得1762億日元的資金，這是東電第19次申請資金以支付賠償5。據(jù)2016年3月1日《朝日新聞》報道，5年來，東電對事故的損害賠償已經(jīng)花了6.2萬億日元，拆除核反應(yīng)堆、處理核污染廢水的費用也要用2萬億日元6。

地方行政組織通過“全國知事會”、“全國市長會”、“全國町村長會”、“全國都道府縣議會議長會”、“全國市議會議長會”和“全國町村議會議長會”六個團體，對中央政府施加影響7。部分核電設(shè)施所在的地區(qū)擔(dān)心會失去政府補貼、稅收收入和就業(yè)崗位。這些地區(qū)也擔(dān)憂，核電站關(guān)停后，當(dāng)?shù)貢蔀榉巳剂隙逊诺亍?/p>

2012年9月27日，關(guān)西電力公司大飯核電站所在地福井縣大飯町議會要求中央政府重新考慮此前提出的實現(xiàn)“零核電”的“新能源環(huán)境戰(zhàn)略”。福井縣共有14座反應(yīng)堆，為全國之最。此前，敦賀市議會及美濱、高濱兩町議會也表達了類似意見8。2012年9月15日，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)相枝野幸男與青森縣知事三村申吾會談。關(guān)于大間核電站等在建核電項目，枝野表示將“不考慮更改經(jīng)產(chǎn)省已經(jīng)批準的核電項目”，首次就在建核電站明確表示允許續(xù)建9。

2. 市民團體、工會、知識界和新能源企業(yè)呼吁棄核

民調(diào)顯示民眾對核電的擔(dān)心在增加。飽受核輻射傷害的廣島和長崎市民是堅定的棄核者。2012年7月29日，日本政府在廣島市和那霸市舉行民意聽取會，就能源和環(huán)境政策聽取市民意見。去核電化的呼聲高漲10。8月9日，長崎市“原子彈爆炸遇難者追悼暨和平祈愿儀式”上，市長田上富久稱，“希望中央政府出臺新能源政策和具體措施，重新構(gòu)建沒有核威脅的社會”11。

政府通過主辦“協(xié)商式民意調(diào)查”的方式，讓國民廣泛討論新能源和環(huán)境戰(zhàn)略。2012年8月，約286名與會者在討論會前后接受了3次詢問，就理想的核電比率等做出了回答12。有關(guān)2030年核電占總發(fā)電量比例的調(diào)查，在協(xié)商前后的3次問卷調(diào)查中，就核能政策回答最重視“確保安全”的比例從67%增至76.5%，高于回答最重視“能源穩(wěn)定供應(yīng)”和“成本”的比例。零核電方案的支持率也從32.6%升至46.7%1。

2013年3月21日，“去核電化”市民團體召開記者會，拒絕撤走自2011年9月開始在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省大院內(nèi)搭設(shè)的帳篷，表示“絕對守護到底”2。2012年8月22日，首相野田佳彥在官邸與市民團體代表會面。后者要求廢棄所有核反應(yīng)堆，不再重啟核電。市民團體表示，“福島核事故還未處理妥善，如何確保安全”3。

“日本勞動組合總聯(lián)合會”（簡稱“聯(lián)合”）占日本工會會員總數(shù)的61.6%?！奥?lián)合”2012年7月29日在橫濱召開會議，提出以謀求實現(xiàn)“零核電”及要求政府創(chuàng)造安定就業(yè)環(huán)境為核心的活動方針4。

部分知識階層成為棄核的積極推動者。2012年8月22日，諾貝爾文學(xué)獎得主大江健三郎、日本律師聯(lián)合會前會長宇都宮健兒、音樂家坂本龍一等宣布成立“制定去核電法全國網(wǎng)絡(luò)”，以推動制定“去核電基本法”，在2026年度前盡快關(guān)閉全部核電站5。

投資新能源的企業(yè)對棄核的曖昧態(tài)度表示不解。軟銀公司社長孫正義2012年7月1日表示，“如果僅限于夏季用電高峰時重啟也不是不能理解，但是今后持續(xù)運行就完全無法理解”。孫正義稱，到2014年末將把太陽能和風(fēng)力發(fā)電站增至11處。他說政府和電力公司“應(yīng)從長遠的眼光作出判斷”，加快從核能向自然能源轉(zhuǎn)換6。不過，日本目前施行的FIT（可再生能源固定電價制度）政策中，并沒有針對可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)的強制政策，電網(wǎng)公司可以以容量不足等理由拒絕購買或接入可再生能源7。

棄核的支持者表示，政府公布的數(shù)據(jù)存在問題，核電并不經(jīng)濟。核安全是人造信仰，技術(shù)上還存在很多問題8。工商業(yè)界屢屢以“電荒”為由反復(fù)要求重啟核電。其實，最嚴重的2011年夏天，東京、大阪等可能特別缺電的地方，反而出現(xiàn)電力過剩。2012年4月日本總發(fā)電量達到了2011年同期的102.7%。其中，水電設(shè)備使用率是2011年同期的128%，火力是144.6%，核能是4%?！叭サ袅撕?，日本也能承受?！?

政府和電力公司反復(fù)說，絕不會發(fā)生核事故。但實際上，日本發(fā)生過多次核泄漏，如鈾濃縮離心分離機的高故障率致使鳥取縣人形嶺工廠至今關(guān)閉、關(guān)西電力美浜二號機組閥門斷裂事故（1991年2月）、敦賀“文殊”快速反應(yīng)堆發(fā)生鈉泄漏（1995年12月）、東海核廢料再處理工廠爆炸引發(fā)火災(zāi)和核泄漏事故（1997年3月）、敦賀二號機組熱交換器冷卻水泄漏事故（1999年7月），等等?！敖^對安全”不過是自欺欺人。最致命的是核廢料處理，現(xiàn)有的科技條件也不能完全解決。日本每天產(chǎn)生的核廢料約14噸，一年可裝滿2.2萬個密封罐。目前的做法是埋到地下永久儲存，放射能逐步降低，但衰變到對環(huán)境無害需要上萬年。日本多火山地震，一旦發(fā)生地質(zhì)變動或有其他意外就可能出現(xiàn)泄漏，再深的地下也無法保證安全10。

綜上，大企業(yè)團體、電力公司和擁核地方社區(qū)反對棄核，市民團體、工會、知識界和新能源界支持棄核。工商業(yè)界和地方行政利益集團對國家政策和執(zhí)政黨有著巨大的影響力，他們通過政治游說和政治捐獻，與長期執(zhí)政的自民黨保持密切關(guān)系，從現(xiàn)實的經(jīng)濟利益角度出發(fā)，極力阻撓日本棄核的步伐，而擁護棄核政策的利益集團相對松散，無法對政府決策產(chǎn)生更大的影響。

四、監(jiān)管體系的依附性及其改革

由于核能的敏感性，核安全歷來受到政府和民眾的高度重視，對核安全的監(jiān)管也是規(guī)范嚴格的。

在法律方面，日本涉及核安全監(jiān)管的法律主要有《原子能基本法》、《核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)與核反應(yīng)堆管制法》、《電氣工業(yè)法》、《國家應(yīng)急準備基本法》、《核應(yīng)急專門法》、《工業(yè)安全衛(wèi)生法》、《環(huán)境影響評價法》、《核損害賠償法》，等等1。

在核安全監(jiān)管機構(gòu)方面，原子能委員會（JAEC）和原子能安全委員會（NSC）是內(nèi)閣辦公室下的兩個獨立機構(gòu)，委員會成員經(jīng)國會同意后由首相任命。

1956年1月1日，原子能委員會（JAEC）基于1955年12月19日通過的《原子能基本法》成立。委員會規(guī)劃、審議和決定有關(guān)促進核能研發(fā)和利用的基本政策和戰(zhàn)略，調(diào)整有關(guān)行政組織的活動、編制其預(yù)算，提供有關(guān)核原料、核燃料和反應(yīng)堆的法規(guī)意見、建議2。JAEC的核安全咨詢委員會成立于2006年12月19日，在核能研發(fā)、核聚變、核安全、核政策等方面給予咨詢意見3。原子能安全委員會（NSC）基于獨立的立場，對于核電站進行監(jiān)督和審查，確保對于新出現(xiàn)的核安全問題作出適當(dāng)回應(yīng)。

2001年6月，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下設(shè)立了原子能安全保安院（NISA），專門負責(zé)核安全及管理，整合并加強了原先科學(xué)技術(shù)局和國家資源和能源局的核安全監(jiān)管職責(zé)以及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管職責(zé)4。專門成立了兩個機構(gòu)——原子能發(fā)電技術(shù)機構(gòu)、發(fā)電設(shè)備技術(shù)檢查協(xié)會，為安全保安院提供技術(shù)支持。

日本核能監(jiān)管體系看似嚴密，卻事故頻發(fā)，福島核事故暴露了巨大的監(jiān)管漏洞：

第一，監(jiān)管缺乏獨立性?！逗税踩s》要求締約國的核能安全管制和推進核能利用有效分離1。然而，日本的原子能安全保安院隸屬于經(jīng)產(chǎn)省，原子能安全委員會隸屬于內(nèi)閣府，均為行政機關(guān)。原子能安全保安院與資源能源廳在人事上經(jīng)常流動，后者就是推進核電開發(fā)的中樞機構(gòu)，安全監(jiān)查大打折扣。原子能安全保安院還陷入“操縱民意”丑聞——核電站運營商承認，保安院授意其尋找核能支持者參加政策研討，“平衡”反核聲音2。

2013年年底，日本國會通過《特定秘密保護法》，有關(guān)核問題方面的信息，都能以“國家安全”、“特定秘密”的名義被掩蓋3。環(huán)境能源政策研究所所長飯?zhí)镎苷f：“經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、電力公司、核電站廠家、大學(xué)、產(chǎn)業(yè)界的研究機關(guān)、業(yè)界雜志、能源相關(guān)的記者俱樂部等組成的‘核能村，既成的共識從1950年代就沒有進化。國會沒有實質(zhì)性討論、審議會的專家只不過是按照官僚的計劃進行表演的歌舞伎。只能得到預(yù)先協(xié)調(diào)好的結(jié)論。”4

第二，缺乏有效的監(jiān)管。從法律體系看，日本學(xué)者西脅由弘列舉了九個方面的問題：核電站設(shè)置許可的“許可要素不分明”；設(shè)置許可的標準不明確；工程計劃認可偏重于規(guī)范結(jié)構(gòu)強度，未包含品質(zhì)保證；機能和性能規(guī)范過于簡單；設(shè)置許可審查與工程認可計劃審查的關(guān)系不清；安全規(guī)定均為運轉(zhuǎn)管理方面的內(nèi)容，基本設(shè)計要求和運轉(zhuǎn)管理要求混淆；采取階段管制結(jié)構(gòu)，管制缺乏約束力；安全檢查種類過多且重復(fù)，不能開展機動性檢查；對燃料體加工的檢查形同虛設(shè)5。安全監(jiān)查先由核電企業(yè)提供自查報告，再由監(jiān)查機構(gòu)評估。切爾諾貝利核災(zāi)后，日本原子能安全委員會對核事故對策進行了長達五年的討論，結(jié)論居然是“‘嚴重事故對策國家不做規(guī)定，企業(yè)要自覺感覺到自己的安全責(zé)任”。把安全責(zé)任建立在“企業(yè)自律”上，大大削弱了安全監(jiān)查的效力6。

福島核事故后，曾任原子能安全委員會委員長的鈴木篤之承認對“老朽化”核電站設(shè)備進行抗震檢查的重要性，卻又說如果對所有核電站搞抗震性檢查設(shè)施，“就沒完沒了”7。2014年5月21日，福井地方法院判定大飯核電站不得啟動。法官認為，核電站依舊有造成相似事故的危險。日本原子力學(xué)會對福井地方法院的判決十分不滿：“法院對科學(xué)技術(shù)做出的判斷以及法院追求零風(fēng)險的思維方式，都很不恰當(dāng)。”現(xiàn)任日本原子力規(guī)制委員會委員長的田中俊一曾是該學(xué)會會長8。

誠如《朝日新聞》主編船橋洋一所言，“日本的核安全監(jiān)管體系名存實亡。監(jiān)管者假裝在監(jiān)管，核能企業(yè)假裝受到了監(jiān)管”9。正因如此，東京電力公司20余年對海嘯安全對策毫無整改10。盡管2006年原子能安全委員會出臺了旨在防范極端性地震、強化核電站耐震性的新標準，東電依然在自查報告中搪塞過關(guān)。

2011年3月15日的《紐約時報》指出，福島使用的美國GE制造的沸水堆早被發(fā)現(xiàn)存在安全隱患。但東電因其廉價而一直使用。2007年的東電內(nèi)部報告已發(fā)現(xiàn)福島核電站的海堤有10%機會被海嘯沖擊，但報告被束之高閣。2007年1月31日，東電在向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省提交的調(diào)查書中承認，1977-2007年間在對福島第一核電站、福島第二核電站和柏崎刈羽核電站的13座反應(yīng)堆總計199次定期檢查中，存在篡改數(shù)據(jù)、隱瞞安全隱患行為，隱瞞了多次事故11。

2011年12月8日，國會設(shè)立了獨立調(diào)查機構(gòu)“東京電力福島核電站事故調(diào)查委員會”。2012年7月5日，該委員會報告認為，東京電力的管理體制存在弊端、原子能安全委員會和原子能安全保安院監(jiān)管不力、以及政府危機管理體制沒有發(fā)揮作用等人為原因，導(dǎo)致災(zāi)害未能控制在最小限度。福島危機系“日本制造”，是東京電力、監(jiān)管機構(gòu)“一系列錯誤和玩忽職守”的惡果1。

鑒于福島核事故的教訓(xùn)，日本政府決定改革核安全規(guī)制機構(gòu)。2012年9月19日，原子能規(guī)制委員會（NRA）成立，作為環(huán)境省外設(shè)機構(gòu)，將核能的推廣和規(guī)制分離。NRA整合了原先由多個機構(gòu)行使的對于核能、核安全、輻射監(jiān)管、放射性物質(zhì)使用等規(guī)制權(quán)2。

經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省2013年12月13日公布了日本基本能源計劃修訂案，表示從穩(wěn)定能源供應(yīng)、降低成本以及應(yīng)對全球變暖的角度出發(fā)，核電是一種關(guān)鍵的基荷電源。日本將在確保安全的前提下繼續(xù)使用核電。原子能規(guī)制委員會于2013年6月19日正式確定了核電監(jiān)管新標準，經(jīng)過內(nèi)閣審議后，于2013年7月8日實施，當(dāng)年就有16臺核電機組的運營商向原子力規(guī)制委員會提交重啟申請3。

綜上，核安全監(jiān)管部門依附于政府經(jīng)濟部門，實際上充當(dāng)了政策終結(jié)的反對者。經(jīng)濟部門一方面大力推動核工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興經(jīng)濟，另一方面擔(dān)任核安全監(jiān)管體系的中堅力量。由于這樣的制度缺陷，核安全部門“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”，受到利益驅(qū)使不但沒有對核設(shè)施進行有效監(jiān)管，造成危險頻發(fā)，反而與擁核政黨、大利益集團形成反對政策終結(jié)的聯(lián)盟，影響政府決策，阻礙終結(jié)。

五、和平利用核能的外衣與隱蔽的核武訴求

自民黨之所以在一片反核聲中仍然贏得大選，除了核事故對民主黨的打擊外，一個重要的原因是經(jīng)濟發(fā)展和安全保障是選舉的焦點，也迎合了右翼勢力和民族主義情緒。自民黨沒有反映民眾的核電訴求，獲勝后的自民黨更不愿改弦更張4。

其實，無論是始終堅持核開發(fā)的自民黨，還是政策反復(fù)的民主黨，不論誰執(zhí)政，對核能都難以放手。民主黨在福島核事故后選擇棄核，不過是為了迎合形勢的權(quán)宜之計。2012年8月21日，核事故擔(dān)當(dāng)相細野豪志在內(nèi)閣會議后表示，如果馬上全面關(guān)閉核電站，“相關(guān)技術(shù)人員會迅速消失，若沒有保存核能技術(shù)的智慧和方針，就不能輕易提出（零核電）”5。2012年9月4日，日本政府召開能源環(huán)境會議。經(jīng)產(chǎn)相枝野幸男強調(diào)，核燃料循環(huán)利用政策修改后，乏燃料存放站可能將難以維持下去；關(guān)閉核電站將導(dǎo)致電費上漲以及核能技術(shù)人才流失6。

只有穿著和平利用核能的外衣，才可以暗度陳倉地研發(fā)核武。存在相關(guān)利益關(guān)系的省廳、電力公司、政客和地方自治體、核能研究機構(gòu)等組成日本核政策的決策圈和妄圖核能、核武轉(zhuǎn)化的“核能村”7?？梢钥吹饺毡緦Υ四艿拿芎蜁崦粒罕砻嫔显凇恫粩U散核武器條約》（NPT，Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）框架內(nèi)積極標榜核裁軍和核不擴散，在日美安保框架下接受核保護傘，私底下卻始終不放棄發(fā)展、制造核武器的能力8。

他們不過是打著核電開發(fā)的外衣，研究核技術(shù)，積累核燃料，有機會就搞核武器。不過美國一直壓著日本，又幫他又怕他“暗度陳倉”，日本老百姓厭惡核，但是日本政客一直不死心。1968年11月20日，外務(wù)省召開“外交政策企劃委員會”會議。國際局科學(xué)科科長矢田部厚彥提交的報告指出，“隨著原子能的和平利用，制造核武器的大門已打開。重水堆是制造原子彈材料钚的副產(chǎn)品，輕水堆是開發(fā)核潛艇的結(jié)果，研發(fā)理想的反應(yīng)堆——高速增殖堆，就要了解钚的性質(zhì)與臨界狀態(tài)，這與掌握原子彈的秘密近乎同義。安保條約不可能永久持續(xù)下去，若沒有安保條約，國民若說退出《核不擴散條約》，制造核武器，我們就可以造”。國際資料部部長鈴木孝強調(diào)，“一邊保持立即可以進行核武裝的狀態(tài)，一邊推進和平利用”1。1969年，“外交政策企劃委員會”認為，“盡管目前采取不擁有核武器的政策，但不論是否加入NPT，都要在經(jīng)濟、技術(shù)上保持制造核武器的潛力”。1973年，外務(wù)省報告指出，批準NPT的優(yōu)點之一是便于獲得核燃料。由于其核燃料匱乏，日本需要通過核能協(xié)定從美國進口?！叭绻患尤隢PT，核燃料的供給有可能被斷絕。若是濃縮鈾的進口渠道被切斷，將無法發(fā)展核電工業(yè)?！?

日本在戰(zhàn)后確定了無核三原則——不擁有、不生產(chǎn)、不引進核武器。但是，出于安?？剂?，卻與美國締結(jié)“核密約”。從美國搭載核武器船艦不經(jīng)“事前協(xié)商”便默許入港的第一次密約，到緊急事態(tài)發(fā)生時許可核武運進的第二次密約，在體現(xiàn)讓步的同時，也折射出隱蔽的“核訴求”3。

由于有大量的核電站反應(yīng)堆機組運行，日本钚儲量逐年快速增長。而钚作為放射性元素，可作為核燃料和核武器的裂變劑。2007年，日本钚儲量已達45噸，在全球230噸民用钚中占了五分之一4。2014年1月，美國政府催促日本歸還331公斤钚，這批核材料冷戰(zhàn)時期交給日本用于研究，理論上能夠制造出40至50件核武器。早在2010年美國就要求日本歸還，而日本以“對于快堆的研究非常必要”為借口百般推脫5。美國公開索回核材料，說明其對日本核武開發(fā)的野心也一直有所警惕。美國給日本提供了核保護傘，但并不希望日本反戈一擊。

綜上，基于核電技術(shù)“軍民兩用”特征，日本發(fā)展核電存在“雙重動機”。地震、海嘯摧毀了福島第一核電站，卻沒有打垮統(tǒng)治集團核能開發(fā)的野心6。雖然日本不斷渲染周邊安全環(huán)境“惡化”，但不斷強化的日美安保關(guān)系，使其沒有發(fā)展核武的迫切理由。美國在“核保護”的同時也限制日本的核武裝。雖然國內(nèi)一直有發(fā)展核武的聲音，并成為政客操弄的議題，但決策圈并未達成一致也難以邁出實質(zhì)性的步驟。當(dāng)前的核政策仍以和平利用核能為基調(diào)，但鑒于其發(fā)展核武的野心和潛力、政界右傾化的趨勢及日益公開的發(fā)展核武的輿論，國際社會充滿疑慮1。

結(jié) 論

在日本，政黨政治、利益集團、監(jiān)管機制、核武開發(fā)等方面的原因，形成了持不同政治主張的政策聯(lián)盟，其力量的強弱對比和相互博弈造成了核政策上的反復(fù)。

擁核聯(lián)盟主要由長期執(zhí)政并創(chuàng)立核電的自民黨、力量強大的工商業(yè)利益集團、負責(zé)監(jiān)管核電的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等構(gòu)成。棄核聯(lián)盟主要由根基不牢的民主黨和力量較弱的市民團體、工會、知識分子和新能源界構(gòu)成。棄核聯(lián)盟影響力相對薄弱，意見分散，雖能對政府決策形成一定的壓力，但無法決定政策走向。利益集團組成的“核能村”，主導(dǎo)了核能決策。民間運動則缺乏足夠、系統(tǒng)性的影響力。如果決策圈的“否決玩家”無法達成共識，任何重大政策變遷都是空談2。

日本的核電政策調(diào)整反映了政策終結(jié)的阻礙因素：政策的創(chuàng)設(shè)者（執(zhí)政黨）、受益者（監(jiān)管機構(gòu)和能源企業(yè)），出于心理和利益上的動機，不愿意看到爆發(fā)式的終結(jié)，寧愿“以拖待變”。與其他工業(yè)國相比，日本的反核運動對于核能發(fā)展的方向只有極小的影響。國家和產(chǎn)業(yè)界仍決心推動核電。能源自給的長期目標和國家-產(chǎn)業(yè)界推進核能的共識，壓倒了外部力量的反對3。核電政策經(jīng)歷多次反復(fù)，難言放棄。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）