祝洪章

(黑龍江大學 經(jīng)濟與工商管理學院，哈爾濱 150080)

土地發(fā)展權(quán)交易與糧食生產(chǎn)利益補償機制

祝洪章

(黑龍江大學 經(jīng)濟與工商管理學院，哈爾濱 150080)

[摘要]我國糧食生產(chǎn)供給格局的變化顯示出我國存在糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問題，“品種結(jié)構(gòu)失衡”“空間結(jié)構(gòu)失衡”是糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡的表征，其本質(zhì)是“利益結(jié)構(gòu)失衡”。 糧食利益結(jié)構(gòu)失衡突出體現(xiàn)為土地利益分配不合理，而土地利益分配不合理的主要原因是現(xiàn)行土地管理制度剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)地發(fā)展權(quán)。我國應(yīng)遵循憲法“保護公民財產(chǎn)權(quán)”之規(guī)定，進一步明確耕地發(fā)展權(quán)歸屬，允許其在市場上交易, 構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易與稅收補貼結(jié)合的綜合糧食生產(chǎn)利益補償機制。

[關(guān)鍵詞]糧食生產(chǎn)供給側(cè)；糧食利益結(jié)構(gòu)失衡；土地發(fā)展權(quán)；利益補償機制

保障糧食安全是維持社會和諧、保證經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。作為世界人口大國，我國始終將建立健全國家糧食安全保障體系作為維護國家安全的基本任務(wù)。作為基礎(chǔ)性準公共產(chǎn)品，糧食生產(chǎn)屬弱勢行業(yè)，存在極大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)正外部效應(yīng)。為此，我國實施了以財政補貼為主要內(nèi)容的糧食生產(chǎn)利益補償制度。目前，這一糧食生產(chǎn)利益補償制度主要包含“以糧食直接補貼、農(nóng)資綜合直接補貼為主要內(nèi)容的綜合性收入類補貼，以良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等為主的專項生產(chǎn)性補貼和糧食最低收購價等價格支持政策相結(jié)合的綜合性糧食補貼政策體系”[1]。當前，以財政補貼為主要內(nèi)容的糧食生產(chǎn)利益補貼制度已經(jīng)不能充分滿足其經(jīng)濟效率和社會效率需求，其原有的刺激種糧積極性、彌補糧食生產(chǎn)機會成本的作用呈現(xiàn)遞減趨勢，難以長效保障我國糧食安全。解決這一問題的根本在于建立更為科學合理的糧食生產(chǎn)利益補償機制，其關(guān)鍵則在于通過制度設(shè)計使其更具公正性，使收獲與貢獻相當，通過滿足合理利益訴求來激勵調(diào)動糧食生產(chǎn)過程中多方主體的積極性。在這一過程中，重新審視與完善我國的土地利益分配格局尤為重要。本文在對土地發(fā)展權(quán)進行理論闡釋的基礎(chǔ)上，通過對其交易制度的構(gòu)建進一步完善我國現(xiàn)行糧食生產(chǎn)利益補償制度設(shè)計，以期尋求應(yīng)對我國糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡危及糧食安全困局的破解之法。

一、糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的本質(zhì)是利益結(jié)構(gòu)失衡

當前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加速以及農(nóng)業(yè)市場國際化等諸多因素使我國糧食生產(chǎn)供給格局發(fā)生顯著變化。以擁有農(nóng)業(yè)自然資源稟賦優(yōu)勢的亞熱帶、暖溫帶地區(qū)為主的糧食生產(chǎn)供給格局正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵谵r(nóng)業(yè)技術(shù)支撐下的中溫帶大陸性干旱氣候區(qū)為主的糧食生產(chǎn)供給格局，糧食生產(chǎn)重心由低緯度向高緯度的北向移動明顯。糧食生產(chǎn)重心的轉(zhuǎn)移使缺水嚴重且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)成為核心糧食主產(chǎn)區(qū)，其可持續(xù)性令人憂心忡忡?！氨奔Z南運”加劇了糧食儲藏運輸?shù)膿p耗，生產(chǎn)成本不斷提高，比較收益低下。依靠技術(shù)進步和化石能源的大量投入，我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)十二年連續(xù)增產(chǎn)，但糧食產(chǎn)需缺口加大。一方面，我國糧食生產(chǎn)主要增產(chǎn)品種不符合市場需求；另一方面，對市場急需品種的供給又難以滿足。這導致我國相當一部分品種的糧食在與國外進行價格競爭時，明顯處于劣勢地位，糧食進口大幅增加，進而顯現(xiàn)收儲承載能力的不足，“高產(chǎn)量、高庫存、高進口”三高并存。尤其是我國糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益矛盾激化，地域發(fā)展失衡，“主產(chǎn)區(qū)補貼主銷區(qū)”“窮省補貼富省”現(xiàn)象加劇，糧食主產(chǎn)區(qū)在現(xiàn)有法律、政策空隙下的農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象蔓延，“非糧化”主體及地方政府力圖通過種植經(jīng)濟作物、發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)等形式減少主糧生產(chǎn)以提高農(nóng)業(yè)綜合收益。不難看出，糧食生產(chǎn)“空間結(jié)構(gòu)失衡”“品種結(jié)構(gòu)失衡”“利益結(jié)構(gòu)失衡”是我國糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡的突出表現(xiàn)，這是當前亟需解決的問題。

從微觀層面來看，農(nóng)戶種植選擇主要取決于種植比較效益，在糧食價格“天花板”和“地板價”的雙重制約下，雖然部分糧食品種市場需求增長很快，但這種供需變化既未充分地以市場價格形式顯性化也未以政府轉(zhuǎn)移支付方式足夠公平化，導致農(nóng)戶不按照市場供需調(diào)整種植選擇，國內(nèi)市場需求增長迅速的糧食品種，產(chǎn)量不增反降。在國際糧食價格屢創(chuàng)新低的背景下，糧食下游企業(yè)大量低價進口國內(nèi)糧食高價品種當然是理性選擇。從宏觀糧食生產(chǎn)空間結(jié)構(gòu)來看，部分區(qū)域的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型使我國糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)量由18個下降到13個。近年來，更有進一步向北聚集趨勢，13個糧食主產(chǎn)區(qū)能持續(xù)輸出商品糧的僅有6個。糧食貢獻率已不再受到某些地方政府的關(guān)注，部分糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)僅夠滿足本地區(qū)糧食市場需求，有些地區(qū)甚至直接由糧食主產(chǎn)區(qū)搖身一變成為糧食主銷區(qū)。我國現(xiàn)在劃定的糧食主產(chǎn)區(qū)中7個在貧水的北方，6個在豐水的南方，糧食核心主產(chǎn)區(qū)北移，黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等水資源嚴重匱乏的地區(qū)成為玉米、稻谷等主糧的主產(chǎn)區(qū)，其增產(chǎn)空間幾近極限，增產(chǎn)可持續(xù)性存在高風險。實質(zhì)上，糧食主產(chǎn)區(qū)空間格局的變化反映了我國東南沿海早期推行了一種以犧牲糧食生產(chǎn)為代價的現(xiàn)代化發(fā)展路徑。隨后，以土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”價格懸殊為特征，稀缺的土地資源在經(jīng)濟先發(fā)展的東南沿海和經(jīng)濟后發(fā)展的我國北部、西部各自利用方式的演變就具有了“充分地合理性”：東南沿海省份工廠轟鳴、城市比鄰，耕地面積收縮，糧食外省調(diào)劑；而北方發(fā)展成為糧食主產(chǎn)核心區(qū)，獲糧倉“美譽”，卻多頂著財政窮省的帽子，大面積土地被耕種用途鎖定，大量糧食在不能自主定價、地方政府糧食生產(chǎn)補貼資金不足、承擔大量倉儲、損耗、利息等費用的條件下外調(diào)發(fā)達省份。

保障糧食安全具有經(jīng)濟正外部性，糧食主產(chǎn)區(qū)為實現(xiàn)糧食安全承擔著巨大的社會責任和成本支出的同時，卻不得不面臨越生產(chǎn)越貧窮的現(xiàn)實。長期以來，農(nóng)戶、農(nóng)村集體組織、地方政府均在這一過程中受損，深陷其中無法自拔，并形成惡性循環(huán)?！爸袊】到ㄔO(shè)研究會的一份調(diào)研報告稱占全國糧食總產(chǎn)量近四分之三的我國800個產(chǎn)糧大縣中，國家級貧困縣超過百個，貧困人口達3 600萬。糧食產(chǎn)量與縣級財力‘糧財?shù)箳臁F(xiàn)象十分明顯”[2]。歸根結(jié)底，基于保障國家糧食安全視角，無論是弱勢的糧農(nóng)還是弱勢的糧食主產(chǎn)區(qū)，無論是微觀糧食品種結(jié)構(gòu)失衡還是宏觀糧食生產(chǎn)空間結(jié)構(gòu)失衡，都只是糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡問題的表征，糧食“利益結(jié)構(gòu)失衡”才是我國糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問題的核心本質(zhì)。

二、糧食利益結(jié)構(gòu)失衡突出體現(xiàn)為土地利益分配不合理

基于對糧食基礎(chǔ)性準公共產(chǎn)品及生產(chǎn)具有正外部性的認識，本文所指糧食利益結(jié)構(gòu)是指在一國以實現(xiàn)糧食安全目標為前提的條件下，在糧食生產(chǎn)及銷售過程中各層次相關(guān)利益主體之間利益關(guān)系的模式。這一模式的性質(zhì)取決于在各層次主體相互作用過程中，哪類主體掌握或?qū)嶋H支配了因糧食生產(chǎn)和糧食安全實現(xiàn)而得到的利益資源。掌握和支配了糧食生產(chǎn)收益及糧食安全實現(xiàn)的利益資源的主體在這種相互作用中占有主動的和優(yōu)勢的地位，相反，相關(guān)利益處于被擠占或剝奪地位的主體則只能處于被動的和劣勢的地位。

從不同層面來看，糧食利益主體包括廣泛而復雜的內(nèi)容。微觀層面包括糧食生產(chǎn)者、糧食消費者、管理者等；中觀層面包括糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)、糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、糧食下游加工業(yè)等；宏觀層面包括國家、中央政府、地方政府、糧農(nóng)及社會公眾等。如前文所述，我國糧食利益結(jié)構(gòu)在微觀、中觀、宏觀各層次均體現(xiàn)失衡狀態(tài)，而各層面的利益失衡都聚集在土地利益的分配失衡上。

土地是農(nóng)民糧食生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，其價值及潛在價值是農(nóng)民生存和發(fā)展的經(jīng)濟載體,土地權(quán)益是農(nóng)民最重要的權(quán)益體現(xiàn)。但我國農(nóng)民在土地權(quán)益分配中相對于地方政府及非農(nóng)土地利用方式者始終處于弱勢地位，農(nóng)民并未在快速城市化中發(fā)生的大量征地中得到合理的土地增值收益。糧食主產(chǎn)區(qū)尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)不僅不能像早期東南沿海地區(qū)一樣以犧牲糧食生產(chǎn)為代價實現(xiàn)城市化和工業(yè)化，而且還要為財政貢獻率極低的第一產(chǎn)業(yè)提供大量的財政配套資金，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府在土地增值收益中的獲益與發(fā)達省份和地區(qū)相差也十分懸殊。據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年我國地方政府土地出讓金占地方財政收入的比重全國平均值為59.8%，部分發(fā)達省份、地區(qū)高達80%。在以投資拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式下，多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)并不具備諸如東南沿海地區(qū)那種“以大量征地收入帶來的”預(yù)算外財政支撐，其經(jīng)濟發(fā)展速度很難快速提升。

我國《土地管理法》規(guī)定了基本農(nóng)田保護制度，同時對耕地用途的轉(zhuǎn)化以及耕地占用的補償都進行了嚴格的限制和規(guī)范，這對減緩耕地數(shù)量快速減少趨勢、推動土地開發(fā)復墾發(fā)揮了突出的作用，但伴隨而生的是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)非農(nóng)建設(shè)用地指標稀缺、全國耕地平均質(zhì)量快速滑落、后備耕地資源日益捉襟見肘、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等嚴重問題。目前，我國依賴嚴格的土地用途管制、劃定永久基本農(nóng)田、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等剛性行政約束機制實施耕地保護的弊端已充分顯現(xiàn)，缺乏經(jīng)濟激勵的土地利用管理政策運行的效果遠沒達到政策設(shè)計的預(yù)期目標?！暗诙喭恋乩每傮w規(guī)劃規(guī)定：由中央確定耕地保有量、基本農(nóng)田保護率、建設(shè)占用耕地量、開發(fā)整理補充耕地量等指令性控制指標，層層分解下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府都按指標制定規(guī)劃，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施”[3]。 但是實際上，由于地方政府的利益誘導加上規(guī)劃的法治基礎(chǔ)薄弱，突破規(guī)劃的情況非常普遍，“農(nóng)地轉(zhuǎn)用的計劃管理和分級審批制度并未真正達到控制建設(shè)占用耕地的預(yù)期目標”[4]141。何況，還有其他的變通方法規(guī)避違反政策的風險。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為滿足耕地占補平衡這一形式上的要求，在實踐中屢屢“占多補少、占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地”，做“造地-拋荒”的無用功，開發(fā)生態(tài)脆弱土地的事例舉不勝舉，在實質(zhì)上導致了優(yōu)質(zhì)耕地的減少及耕地質(zhì)量的下降。我國土地整治規(guī)劃顯示，十二五期間我國后備耕地資源為4 050萬畝，主要分布在干旱和半干旱的西北生態(tài)相對脆弱地區(qū)，多數(shù)屬于山坡、沙地邊緣，開發(fā)利用前景堪憂。另外，對相當一部分農(nóng)區(qū)來說，其擔負的保障糧食安全的責任往往意味著地區(qū)經(jīng)濟利益的犧牲，無法獲得土地財政收入成為了相當一部分地區(qū)遵守農(nóng)地保護制度的附加成本，事實上這是該地區(qū)經(jīng)濟落后的重要原因。經(jīng)濟補償機制的缺失成為了權(quán)利與義務(wù)不對等的根源。這大大打擊了部分糧食主產(chǎn)區(qū)進行糧食生產(chǎn)與耕地保護的積極性?！敖?jīng)濟發(fā)達地區(qū)大量合法和非法的占用耕地迫使中央政府給北方核心糧食主產(chǎn)區(qū)更大的保護耕地壓力，引發(fā)區(qū)域間的耕地保護利益結(jié)構(gòu)的公平性問題”[5],僅靠剛性行政約束既沒有約束住經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，未來似也難以激勵經(jīng)濟落后地區(qū)“中規(guī)中矩”。

綜上所述，通過對土地收益分配結(jié)構(gòu)失衡對農(nóng)民收入及權(quán)益、糧食生產(chǎn)及耕地保護、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益矛盾、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不公平性等問題的影響分析，不難發(fā)現(xiàn)，通過調(diào)整土地收益分配格局可以很大程度上扭轉(zhuǎn)糧食主體利益結(jié)構(gòu)失衡和扭曲，這非常有利于形成更有效率和更公平的糧食生產(chǎn)利益補償長效機制。而在土地收益分配問題上，如何將耕地保護和糧食安全保障正外部效應(yīng)顯性化、內(nèi)部化，是需要突破的主要問題。遏制糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡可以考慮構(gòu)建我國的土地發(fā)展權(quán)交易體系，以解決由耕地發(fā)展權(quán)土地增值收益被忽視或分配不當所致的糧農(nóng)、糧食核心主產(chǎn)區(qū)利益受損，耕地保護補償不充分問題。

三、基于耕地發(fā)展權(quán)理論分析框架對土地收益分配格局的調(diào)整

土地發(fā)展權(quán)是指在法律許可范圍內(nèi)，權(quán)利人在其所有土地上建筑或開發(fā)的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)來源于土地所有權(quán)，并可與之相分離，具有動態(tài)、無邊界的特點。這意味著，土地發(fā)展權(quán)是一項可以獨立進行交易的權(quán)利。隨著人類認識世界和改造世界的程度不斷深化，其內(nèi)容也可不斷深化和擴展。土地所有權(quán)與發(fā)展權(quán)的分離既保證了所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)利，又不給其不勞而獲的特權(quán)，為社會發(fā)展帶來進步的動力。權(quán)利人既可以出售土地保留發(fā)展權(quán)或保留土地出售發(fā)展權(quán)，也可以同時出售土地和發(fā)展權(quán)，基于這樣的概念產(chǎn)生了土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易。當土地所有者出售土地財產(chǎn)權(quán)時,一般情況是土地的所有權(quán)被轉(zhuǎn)讓給買主，而土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓則是確保土地所有者將發(fā)展權(quán)從土地所有者財產(chǎn)權(quán)中分離出來并加以出售或轉(zhuǎn)讓的制度安排。

“我國的土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種形式”[6]，兩種所有權(quán)的法律地位是平等的。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)地的法定所有人，農(nóng)村耕地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕地產(chǎn)權(quán)束中的一束，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)擁有農(nóng)村集體性質(zhì)耕地的發(fā)展權(quán)。在解決農(nóng)民權(quán)利貧困化問題的過程中，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“保護和擴展”農(nóng)民個體權(quán)利傾向，我國在事實上已經(jīng)將許多屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)益直接配置給農(nóng)民個體。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，其權(quán)能不應(yīng)超越土地所有權(quán)。近年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織癱瘓是普遍存在的農(nóng)民個體維權(quán)不利及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺情況形成的重要原因之一。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既可以通過將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用權(quán)人的方式，使土地承包經(jīng)營權(quán)人直接享有土地發(fā)展權(quán)交易所帶來的財產(chǎn)權(quán)收益，也可以通過集體土地發(fā)展權(quán)收益由集體組織成員分享的方式實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的保障。

國家出于公共利益目的(如耕地保護、自然環(huán)境保護等)進行的法律管制或土地利用方式規(guī)劃管制對土地發(fā)展權(quán)是可以進行限制，但這些限制僅是出于公共利益目地的禁止性要求，不是作為權(quán)利人的自由意志和選擇，二者的性質(zhì)和范圍決不可混淆。我國通過立法形式規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地禁止用于非農(nóng)建設(shè)，可以理解為出于保障糧食安全的公共利益對土地利用方式的管制，應(yīng)給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地發(fā)展權(quán)受限的經(jīng)濟補償。農(nóng)村集體土地本應(yīng)為國家公共利益而征，然而許多非公共利益用地也被納入征地范圍。事實卻是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未被國家征用的土地沒有得到土地發(fā)展受限于農(nóng)業(yè)用途的經(jīng)濟補償，被征用的土地也無法得到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的巨大土地增值收益的應(yīng)得對價。因此，我國現(xiàn)行土地管理法律在擴大征地范圍的同時，侵占并剝奪了農(nóng)民集體處置其土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利。

厘清耕地保護的性質(zhì)，才能夠明確耕地保護利益補償?shù)闹骺腕w的關(guān)系及應(yīng)補償價值。我國現(xiàn)行耕地保護制度建立于土地所有權(quán)與發(fā)展權(quán)分離基礎(chǔ)之上，國家在事實上已經(jīng)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)無償國有化了。土地產(chǎn)權(quán)體系中耕地發(fā)展權(quán)產(chǎn)權(quán)主體界定錯位，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民承擔了保護耕地的義務(wù)卻沒有獲得利益受損而應(yīng)得的經(jīng)濟補償[6]，致使耕地保護主體權(quán)益受到侵害。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地權(quán)利人沒有獲得土地農(nóng)用規(guī)制的征地補償，從財產(chǎn)權(quán)角度來看，其應(yīng)得的土地增值收益大部分又被侵占，農(nóng)民作為土地承包人連帶的應(yīng)得土地資源利益受損，種糧綜合收益低下。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府雖然因土地非公共利益的大量“征用”也獲得大量不當收入，但在全國“一盤棋”理念下，其在糧食利益結(jié)構(gòu)中也屬弱勢主體。發(fā)達省份以放棄糧食安全義務(wù)的方式，早已在土地利用方式管制制度與法律建立和完善的過程中，獲取了基于對糧食主產(chǎn)區(qū)土地建設(shè)利用發(fā)展權(quán)無償掠奪和侵占的果實。市場機制在耕地資源利用和保護上失靈，引致了耕地向非農(nóng)用途的無序轉(zhuǎn)變，城市“攤大餅”式發(fā)展以及由此產(chǎn)生的“鬼城”林立等“怪象”，嚴重威脅國家糧食安全。

近年來，我國大量學者提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”問題[7-13]，指出這一農(nóng)地利用變化趨勢在河北、山東、河南、安徽、江蘇、湖南、浙江、甘肅、陜西、新疆等眾多省份均已出現(xiàn)。實際上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的“非糧化”趨勢是部分糧食主產(chǎn)區(qū)效法早期東南沿海的發(fā)達地區(qū)因土地規(guī)劃和管制法律制度缺失而從農(nóng)地“非農(nóng)化”發(fā)展增值獲取暴利的做法。以土地發(fā)展權(quán)視角來看，“非糧化”的實質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方在尋求土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移帶來的“農(nóng)地內(nèi)部發(fā)展權(quán)”[14]引致的土地增值收益——即糧食種植與經(jīng)濟作物等非糧食生產(chǎn)農(nóng)業(yè)行為的比較收益差。因此，只要種糧的比較收益低下，即使是在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，農(nóng)地發(fā)展權(quán)因“不種糧”與“種糧”而形成的土地增值收益差異也會帶來顯著的經(jīng)濟改善。

四、構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易與稅收補貼結(jié)合的綜合糧食生產(chǎn)利益補償機制

產(chǎn)權(quán)理論為土地發(fā)展權(quán)交易的設(shè)計和實施提供了理論基礎(chǔ)。按照科斯定理，使得產(chǎn)權(quán)獲得最有價值的利用效益的途徑是其能夠流動且通過市場交易來實現(xiàn)其流動過程。在產(chǎn)權(quán)通過市場交易的過程中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對主體間利益分配的公平性及資源配置效率的高低都具有決定性影響。在國外，科斯的這一理論已普遍應(yīng)用于排污權(quán)交易、碳排放貿(mào)易等方面。在美國成功實行的土地發(fā)展權(quán)交易(TDR)則是在“科斯定律”應(yīng)用于土地用途管制、農(nóng)地保護方面的一個例證。我國國內(nèi)不少地區(qū)，如浙江、河南、重慶等也一直在探索在地市內(nèi)、省內(nèi)不同地方政府間進行耕地異地補充，這些制度創(chuàng)新對解決耕地保護與用地需求間的尖銳矛盾進行了有益的探索。

“在21世紀初期,上海和新疆，浙江和黑龍江曾嘗試跨省補充耕地，由于各種原因最終被國土資源部叫停”[4]150。糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間進行耕地發(fā)展權(quán)交易的沖動強烈。突破“異地指標調(diào)劑”省域限制、發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，根據(jù)不同區(qū)域的耕地保護機會成本和資源稟賦區(qū)域差異，實行區(qū)際發(fā)展權(quán)交易，建立耕地異地代補有償機制解決耕地保護數(shù)量和質(zhì)量的區(qū)域差異，不僅有利于區(qū)域間利益的平衡、形成合理的地域分工協(xié)作，同時有利于遏制無法完成耕地占補平衡任務(wù)地區(qū)無限占用代補地區(qū)耕地的現(xiàn)象。我國應(yīng)遵循憲法“保護公民財產(chǎn)權(quán)”之規(guī)定，使我國耕地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并允許其在市場上交易,政府可通過在市場上直接買入土地永久的耕種權(quán)的方式直接給予農(nóng)村經(jīng)濟組織補償，以有償方式完成基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃初始設(shè)置?；巨r(nóng)田保護區(qū)耕地發(fā)展權(quán)購買的資金來自于國家財政，但國家財政可在耕地轉(zhuǎn)化為非糧用地的所有土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易過程中通過征收土地增值稅獲取收入。對完成不了基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃設(shè)置的地區(qū)與耕地盈余地區(qū)，允許其基于現(xiàn)有糧食產(chǎn)銷關(guān)系進行一對一或一對多的配對式土地發(fā)展權(quán)區(qū)際間轉(zhuǎn)移。因土地發(fā)展權(quán)買方不僅買入耕地盈余地區(qū)的土地耕種權(quán)還買入本地區(qū)土地非糧用途的建設(shè)發(fā)展權(quán)，所以需要向賣方支付全部發(fā)展權(quán)價值，在此過程中，國家對后一部分土地增值收益征稅，并可作為糧食生產(chǎn)利益補償?shù)呢斦a貼來源。

基于土地非糧生產(chǎn)的利用方式帶來增值的本質(zhì)均為社會發(fā)展，即社會公眾的共同努力而非權(quán)利主體自身奮斗，國家完全有理由對土地增值行為進行征稅。通過國家稅收的二次分配調(diào)節(jié)可以實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)收益在保留耕地用途的情況下歸屬于土地權(quán)利人，在改變耕地用途的情況下土地增值收益歸屬于國家，并通過國家補貼方式部分補償于糧食生產(chǎn)供給側(cè)各層級主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、糧農(nóng)及地方政府等。國家稅收調(diào)節(jié)的二次分配方式可以實現(xiàn)“漲價歸公”的效果，并使國家對土地發(fā)展權(quán)交易及糧食生產(chǎn)空間布局的調(diào)整節(jié)奏有足夠的控制力和影響力，這既合法理又合情理。通過發(fā)展土地發(fā)展權(quán)交易結(jié)合國家稅收的二次收入分配調(diào)節(jié)，可以大大提升糧食生產(chǎn)利益補償?shù)目尚行?、?jīng)濟性和社會性，實現(xiàn)社會福利帕累托改進，達到增加社會整體福利的效果。

土地發(fā)展權(quán)區(qū)際間交易體系的具體構(gòu)建思路是：首先，在明確滿足基本農(nóng)田保有量、商品糧供需關(guān)系、城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需情況的前提下，對糧食核心生產(chǎn)區(qū)和糧食重要主銷區(qū)進行配對，可先嘗試一地對一地，取得經(jīng)驗后再嘗試一地對多地。按照各區(qū)域的環(huán)境資源、土地等級、糧食需求數(shù)量等因素劃定耕地發(fā)展權(quán)的初始設(shè)置；其次，各地核算本地耕地對照發(fā)展權(quán)規(guī)劃的盈虧量，根據(jù)耕地面積盈虧量計算本區(qū)域內(nèi)耕地發(fā)展權(quán)總價值及其需要支付或應(yīng)得補償金額的價值；最后，各地區(qū)耕地發(fā)展權(quán)儲備中心收集主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)耕地發(fā)展權(quán)供求信息，通過區(qū)際土地發(fā)展權(quán)交易平臺進行跨區(qū)際土地發(fā)展權(quán)交易。在這一交易體系下，各類耕地所有權(quán)人均會得到市場化補償。

使耕地發(fā)展權(quán)在耕地盈余但經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)和耕地不足但經(jīng)濟發(fā)展先進地區(qū)之間進行區(qū)際交易，可以有效地提升土地利用效率，縮減不當?shù)牡貐^(qū)財力差異，有利于糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問題的解決。從糧食主產(chǎn)區(qū)角度來看，糧食種植成本(含倉儲、調(diào)運等在內(nèi)的成本)可依托耕地發(fā)展權(quán)交易顯性化、外在化，通過經(jīng)濟補償實現(xiàn)其市場化公平；可以有效避免地方政府基于非公共利益目的盲目“征地”卻大量閑置土地的浪費現(xiàn)象；可以解決建設(shè)占用耕地指標閑置，耕地利用效率不高的問題；可以增加政府稅收用以提高糧食生產(chǎn)補貼；可以解決豐富的后備土地資源因無錢而難以開發(fā)進行種植的問題。對于糧食主銷區(qū)來說，地區(qū)基本農(nóng)田保有量、商品糧輸入量、占補平衡質(zhì)量等指標成為暴露于市場中的與其他主體(如商品糧供給省份和地區(qū)、稅收主管部門等)利益攸關(guān)的重要交易數(shù)據(jù)，而不是“內(nèi)部”問題，投機取巧的難度和風險加大；可以增加地方政府土地“非農(nóng)化”的成本，抑制其農(nóng)地占用沖動；在建設(shè)占用耕地指標極度稀缺的情況下，可獲得經(jīng)濟發(fā)展所必須的土地供給“彈性”等。通過耕地發(fā)展權(quán)交易，以市場結(jié)合財政方式解決糧食生產(chǎn)利益補償機制問題是進行有效耕地保護、解決糧食利益主體失衡、實現(xiàn)糧食安全的必由之路。

五、結(jié)論

我國土地收益結(jié)構(gòu)性失衡源于我國現(xiàn)行土地法律制度框架和土地管理制度的缺陷，糧食生產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡是土地收益結(jié)構(gòu)失衡的結(jié)果，引入土地發(fā)展權(quán)體系是解決土地收益失衡的選擇。土地發(fā)展權(quán)交易為市場機制與財政補貼相結(jié)合的新型糧食生產(chǎn)利益補償制度的設(shè)計提供了新思路，它是對傳統(tǒng)價格保護和政府稅收補貼方式為主體的糧食生產(chǎn)利益補償機制的延續(xù)和深化。

通過土地發(fā)展權(quán)框架梳理糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與政府、農(nóng)民之間的利益關(guān)系，基于法理基礎(chǔ)為政策制定提供依據(jù)，可以有效解決糧食生產(chǎn)財政補貼名義虛高而實際不足，利益補償主體推卸補償義務(wù)，利益補償金額難以量化，政府糧食生產(chǎn)補貼資金不足等問題；對于糧食生產(chǎn)受償主體來說，土地發(fā)展權(quán)交易與稅收補貼結(jié)合的綜合糧食生產(chǎn)利益補償機制實現(xiàn)了法理、政策與經(jīng)濟現(xiàn)實的統(tǒng)一，糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟利益補償?shù)目尚行?、?jīng)濟性和社會性提高，可以極大地提高其糧食生產(chǎn)積極性，有效保障糧食安全。

值得注意的是，近年來關(guān)于我國糧食生產(chǎn)補貼是充分還是不足存在廣泛分歧。筆者認為，衡量糧食生產(chǎn)補貼充分還是不足的首要前提是將土地發(fā)展權(quán)考慮在內(nèi)。在土地發(fā)展權(quán)異地交易中，土地發(fā)展權(quán)買方不僅買入耕地盈余地區(qū)的土地耕種權(quán)還買入本地區(qū)土地非糧用途的建設(shè)發(fā)展權(quán)。如果賣方得到兩個部分的土地發(fā)展權(quán)對價，那么，第一部分歸屬權(quán)利人，第二部分已經(jīng)按比例以土地增值稅的方式上繳政府(上繳比例取決于政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民的利益分配格局設(shè)定)。因此，土地發(fā)展權(quán)交易必須輔助政府對糧食生產(chǎn)主體的進一步財政補貼，才能充分給予糧食生產(chǎn)公平的利益補償。按照這一思路，我國當前的糧食生產(chǎn)補貼水平已經(jīng)充分的觀點很難成立。

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〔責任編輯：巨慧慧〕

[收稿日期]2016-04-25

[基金項目]2014年國家社科基金一般項目“糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化問題及對策研究”(14BJY108)；2013年國家軟科學研究計劃重大合作項目“新時期東北地區(qū)‘富民強邊’戰(zhàn)略研究”(2013GXS2D020)；2012年國家社科基金青年項目“糧食主產(chǎn)區(qū)耕地資源可持續(xù)利用的財政補償機制研究”(12CJY101)

[作者簡介]祝洪章(1976-)，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，博士研究生，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究。

[中圖分類號]F321.1；F326.11

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)06-0167-06