政府數(shù)據(jù)開放：歷史、價值與路徑

譚海波，張　楠

徐志倉

政府數(shù)據(jù)開放：歷史、價值與路徑

譚海波，張楠

［摘要］政府數(shù)據(jù)開放與西方國家的“信息自由”運動、開源軟件的技術(shù)變革以及大數(shù)據(jù)時代的現(xiàn)實需要有著密不可分的關(guān)系。大數(shù)據(jù)時代背景下政府數(shù)據(jù)的規(guī)模和價值呈現(xiàn)大幅度增長，開放政府數(shù)據(jù)有利于提升政府治理水平、促進經(jīng)濟增長和激發(fā)社會創(chuàng)新。當前，我國政府數(shù)據(jù)開放尚處于探索和起步階段，主要面臨著政策不配套、意識不到位、管理能力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙，需要從完善法律法規(guī)、加強組織管理、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺、倡導(dǎo)社會參與以及注重文化建設(shè)等方面加以科學(xué)規(guī)劃、有序推進。

［關(guān)鍵詞］政府數(shù)據(jù)開放；歷史脈絡(luò)；價值；路徑

大數(shù)據(jù)時代已成為當今世界的重要發(fā)展趨勢。如何利用政府不斷膨脹的數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造經(jīng)濟和社會價值成為世界各國共同關(guān)心的課題。繼美國奧巴馬政府在2009年推出全球首個政府數(shù)據(jù)開放平臺Data.gov之后，加拿大、英國、澳大利亞、韓國等國家都先后制定和實施了政府開放數(shù)據(jù)計劃，全球政府數(shù)據(jù)開放呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢[1]。在我國，2015年8月國務(wù)院出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》也將推進政府數(shù)據(jù)開放納入建設(shè)數(shù)據(jù)強國的重點任務(wù)。在地方層面，自2012年6月上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)（www.datashanghai.gov.cn）率先上線后，北京、武漢、廣州、寧波、貴州、佛山等地都在積極開展政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)。如何把握政府數(shù)據(jù)開放的歷史脈絡(luò)，厘清政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和價值，科學(xué)規(guī)劃和有序推進政府數(shù)據(jù)開放是新時期我國政府面臨的重要議題。

一、政府數(shù)據(jù)開放的歷史溯源

政府數(shù)據(jù)開放是20世紀90年代中后期西方國家政府改革和信息技術(shù)發(fā)展相互作用、共同催生的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生和發(fā)展與西方國家 “信息自由”運動倡導(dǎo)的開放政府理念、開源軟件的技術(shù)變革以及大數(shù)據(jù)時代的現(xiàn)實需要有著密不可分的關(guān)系，體現(xiàn)了社會進步思潮、信息技術(shù)力量及市場需求對西方政府管理理念的沖擊及其回應(yīng)。

（一）萌芽：從信息自由到信息公開

二戰(zhàn)以后的“信息自由”運動，是由美國號稱“第四股力量”的新聞界輿論精英發(fā)起的。他們認為，缺乏新聞自由正是一些專制國家能夠發(fā)動戰(zhàn)爭的原因，人民有權(quán)知道政府的運作情況。1945年，美聯(lián)社執(zhí)行主編庫珀率先提出了知情權(quán)（Right to know）的概念。1948年，美國報紙編輯大會（ASNE）成立了“世界信息自由委員會”的分支機構(gòu)，負責動員和游說政府盡快制定有關(guān)信息公開的法律。1953年，美國哥倫比亞大學(xué)的新聞學(xué)教授克勞斯出版了《人民的知情權(quán)》一書，正是該書為美國整個信息自由運動指明了方向、奠定了框架[2]（P17-19）。此后，在美國議員、新聞界人士、學(xué)者、律師等多方人士長期的共同推動下，最終促成了美國1967年《信息自由法》和1976年《陽光政府法》的相繼出臺。這股思潮著眼于推動政府信息公開，保障公民的知情權(quán)，從而提高政府透明度和治理能力。受“信息自由”運動的影響，截至2006年，全世界已經(jīng)有60多個國家制定和實施了類似的《信息自由法》。

（二）起步：從軟件開源到數(shù)據(jù)開放

20世紀90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及，新興技術(shù)精英要求打破傳統(tǒng)“專有軟件”（Proprietary Software）的商業(yè)模式，采取公開原始代碼的方式進行遠程、協(xié)作編程。1998年2月，主張開放原始代碼和軟件自由的技術(shù)精英們齊聚硅谷，將這種發(fā)布代碼、其他程序員可以自由修改的做法命名為“開源”（Open Source）。1999年，Web2.0之父蒂姆·奧萊利出版了全世界第一本開源文集——《開源革命之聲》。此后，“開源”成為廣為人知的概念并在軟件行業(yè)得到普遍采納。而當開放代碼成為現(xiàn)實時，新一代的創(chuàng)新者，又將眼光投向了作為軟件重要組成部分的數(shù)據(jù)，尤其是政府部門掌握的公共數(shù)據(jù)[2]（P190）。2007年12月，29名開放公共數(shù)據(jù)的推動者齊聚加州，制定發(fā)布了開放公共數(shù)據(jù)的8條標準和原則，即數(shù)據(jù)必須是完整的、原始的、及時的、可讀取的、機器可處理的、無歧視的、非專有的、無須授權(quán)的[3]。從這8大原則可以看出，數(shù)據(jù)開放運動沿襲了軟件開源運動的很多訴求，如通用非專有、機器可處理、獲取無歧視等。

（三）發(fā)展：從平臺建設(shè)到數(shù)據(jù)確權(quán)

近年來，隨著Web2.0、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府數(shù)據(jù)的規(guī)模和價值得到了大幅提升。2009年，美國奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并提出要遵循透明、參與和協(xié)同原則發(fā)布更多政府數(shù)據(jù)，使公眾了解更多政府信息，促進公共對話[4]。2009年5月，美國data.gov網(wǎng)站正式上線，成為全球首個政府數(shù)據(jù)開放平臺。隨后加拿大、英國、澳大利亞等先后建立了數(shù)據(jù)開放平臺。2010年1月，英國政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站data. gov.uk正式上線。2010年5月，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府提出“數(shù)據(jù)權(quán)”（Right to Data）的概念，承諾要在全社會普及“數(shù)據(jù)權(quán)”。2011年，英國勞工關(guān)系部、商業(yè)部又宣布了一個旨在落實、推動數(shù)據(jù)權(quán)的新項目：“我的數(shù)據(jù)”（My Data）。該項目認為即便是由商業(yè)機構(gòu)出資收集的數(shù)據(jù)，但如果記錄的是公民個人的信息，公民就應(yīng)該有權(quán)查看、使用[1]。

二、政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和價值

概括來說，政府數(shù)據(jù)開放是指在保護國家安全、個人隱私和商業(yè)機密的前提下，政府利用集成的網(wǎng)絡(luò)平臺，主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始公共數(shù)據(jù)，以提升政府治理水平、促進經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造社會價值的公共服務(wù)活動。相比政府信息公開而言，政府數(shù)據(jù)開放側(cè)重于數(shù)據(jù)層面的開放，旨在確保社會利用政府數(shù)據(jù)的權(quán)利，以促進數(shù)據(jù)經(jīng)濟、社會價值的實現(xiàn)[5]。它是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展和深化。

（一）促進政府改革，提升治理水平

政府數(shù)據(jù)開放不僅可以讓公眾獲得更多有關(guān)政府運作的信息，增加公眾參與公共事務(wù)的程度，提高政府的透明度和公信力，還可以促進學(xué)者、專家對政策制定的基礎(chǔ)依據(jù)、合理性、社會后果等做出更深入、全面的分析和判斷，提出更為科學(xué)、可行的政策建議。此外，政府數(shù)據(jù)開放意味著政府角色從原來的生產(chǎn)者、直接供應(yīng)方轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸稀碧峁┱?、服?wù)監(jiān)督方，不僅可以節(jié)省行政成本，還可以提高數(shù)據(jù)資源的利用效率，更好滿足公眾的個性化需求。聯(lián)合國2014年電子政務(wù)調(diào)查報告指出：政府數(shù)據(jù)開放為政府改革提供了一種新途徑，有利于在政府、企業(yè)和公眾之間架起一道橋梁，實現(xiàn)資源的高效利用與公共服務(wù)的有效供給[6]。

（二）釋放數(shù)據(jù)紅利，促進經(jīng)濟增長

數(shù)據(jù)的價值在于利用，數(shù)據(jù)的開放是數(shù)據(jù)利用的前提和基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時代，政府開放其保有的數(shù)據(jù)供社會增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，可以推動大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，擴大信息消費需求，催生新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長。據(jù)統(tǒng)計，數(shù)據(jù)資源增值性應(yīng)用每年可為美國的醫(yī)療服務(wù)業(yè)節(jié)省3000億美元，為制造業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)節(jié)省50%的成本，為全球個人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻1000億美元[7]。比如，美國在1983年將原本用于軍事的衛(wèi)星定位系統(tǒng)GPS向公眾開放使用，使得汽車導(dǎo)航、物流、通訊、精準農(nóng)業(yè)耕作等方面都得到了快速的發(fā)展，同時創(chuàng)造了約300萬的就業(yè)崗位[8]（P200）。據(jù)估算，通過數(shù)據(jù)開放，美國2013年在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)七個重點領(lǐng)域所產(chǎn)生的直接和間接價值已經(jīng)達到了2萬億美元[9]。

（三）激發(fā)民間智慧，推動社會創(chuàng)新

“數(shù)據(jù)不會被它所激發(fā)的思想和創(chuàng)新消耗，相反，它可以為創(chuàng)新提供無窮的燃料?！盵2]（P186）政府數(shù)據(jù)開放意味著數(shù)據(jù)在社會的自由流動、知識向大眾的自由流動，通過數(shù)據(jù)的分享、利用和開發(fā)，可以吸引社會各界人士參與公共事務(wù)的治理，激發(fā)民間智慧和社會活力，從而帶來更多的大眾創(chuàng)新、社會創(chuàng)新。比如，美國交通部開放了全美航班數(shù)據(jù)，有民間程序員利用這些數(shù)據(jù)開發(fā)出航班延誤時間的分析系統(tǒng)，任何人都可以通過它查詢?nèi)珖鞔魏桨嗟难诱`率及機場等候時間，為用戶出行節(jié)省了時間，創(chuàng)造了良好的社會效益。再如，在美國政府數(shù)據(jù)開放后，美國出現(xiàn)了一款名為RAIDS Online的APP應(yīng)用，該應(yīng)用通過對政府開放的數(shù)據(jù)進行分析，告知公眾在哪些區(qū)域容易出現(xiàn)盜竊、搶劫等犯罪現(xiàn)象，公眾根據(jù)這些信息可以提前做好預(yù)防或者減少在這些區(qū)域的活動，從而明顯降低了犯罪率，增加了社會的安全性。

三、推進我國政府數(shù)據(jù)開放的路徑展望

總體而言，我國政府數(shù)據(jù)開放步伐較為落后。在由萬維網(wǎng)基金會所發(fā)布的開放數(shù)據(jù)晴雨表（2014）中，我國排名第46位（共86）[10]。已建成的政府數(shù)據(jù)開放平臺存在著數(shù)據(jù)集數(shù)量少、可機讀比例低、數(shù)據(jù)更新不及時等諸多問題。政府數(shù)據(jù)開放面臨著政策不配套、意識不到位、管理能力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、安全隱私隱患等方面的阻礙[10][11]，亟需加強頂層設(shè)計、科學(xué)規(guī)劃、有序推進。

（一）完善法律法規(guī)，加強立法保護

1.制定更明確、更有針對性的法律法規(guī)，加強對國家信息安全、個人隱私、商業(yè)機密的保護。近幾年來，我國明顯強化了對互聯(lián)網(wǎng)信息及隱私等的立法保護。并于2012年底及2014年3月分別通過了《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》和新版的《消費者權(quán)益保護法》兩項法案。但這兩部法律并沒有針對大數(shù)據(jù)背景下信息安全和隱私泄露風險的新特點做出適應(yīng)性調(diào)整。因此，應(yīng)該繼續(xù)完善法律法規(guī)，適時出臺專門的《數(shù)據(jù)安全法》和《隱私權(quán)保護法》，加強對數(shù)據(jù)收集主體、使用主體的行為規(guī)范，明確國家信息安全、商業(yè)機密的范圍以及個人隱私保護的權(quán)利，防止對數(shù)據(jù)的侵權(quán)使用，讓開放數(shù)據(jù)與隱私、國家安全等敏感性議題之間能夠取得平衡。

2.進一步修訂和完善現(xiàn)有的《政府信息公開條例》。2008年，我國出臺了《政府信息公開條例》，該條例的實施促進了我國政府信息公開工作的深入開展，但并不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)背景下政府數(shù)據(jù)開放的新形勢和新要求。政府應(yīng)考慮對《政府信息公開條例》進行修訂和完善，厘清政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的關(guān)聯(lián)和差異，明確政府數(shù)據(jù)開放的目標、原則、范圍、程序、保障制度等，對數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況制定免責條款，給予一定的制度容錯和救濟，對數(shù)據(jù)開放的授權(quán)協(xié)議制定相應(yīng)定責條款，明確保證用戶數(shù)據(jù)訪問、獲取、利用的權(quán)利和義務(wù)。在保障國家安全、個人隱私和商業(yè)機密的前提下，最大程度地推動政府數(shù)據(jù)向社會免費、自由開放。

（二）加強組織管理，開展試點工作

1.健全政府數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)體制。強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是推進政府數(shù)據(jù)開放的重要保障。為此，要把政府數(shù)據(jù)開放工作納入我國政府工作的重要職責范圍，建立政府首席信息官制度，明確賦予主管部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督數(shù)據(jù)開放工作的職權(quán)[12]。由主管部門負責制定數(shù)據(jù)開放工作的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)采集、審查、發(fā)布及反饋工作，協(xié)調(diào)各行業(yè)部門、區(qū)域數(shù)據(jù)開放工作的行動，并完善跨部門協(xié)作的工作流程和獎懲制度，加強上下級政府和各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)和配合，對各部門、各地區(qū)的數(shù)據(jù)集開放數(shù)量、數(shù)據(jù)開放工具數(shù)量、應(yīng)用上線數(shù)量、公眾使用頻次等進行定期考核和評估，并向社會公開評估結(jié)果，推進數(shù)據(jù)開放工作的系統(tǒng)化和常態(tài)化。

2.積極開展政府數(shù)據(jù)開放的試點工作。當前，上海、北京、廣州、武漢、貴州等十來個城市和地區(qū)正在開展政府數(shù)據(jù)開放的實踐活動，但這些地方的實踐還停留在自發(fā)探索的階段，并沒有上升到國家試點的層面。為此，應(yīng)當在總結(jié)先行啟動地區(qū)的經(jīng)驗，確定區(qū)域、行業(yè)試點范圍和數(shù)據(jù)開放的重點領(lǐng)域。比如，優(yōu)先考慮選擇先行地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和社會關(guān)注度高的行業(yè)進行試點，優(yōu)先選擇氣象、交通、物價、旅游、統(tǒng)計、衛(wèi)生等部門所掌握的民生類數(shù)據(jù)進行開放。在此基礎(chǔ)上，制定全國性的規(guī)劃或指導(dǎo)意見，明確政府數(shù)據(jù)開放的路線圖和行動方案，以數(shù)據(jù)開放目錄為突破口，建立政府數(shù)據(jù)開放的責任清單制度，加快推動全國范圍內(nèi)的政府數(shù)據(jù)開放。

（三）制訂相關(guān)標準，加強平臺建設(shè)

1.大力推動政府開放數(shù)據(jù)標準的制訂工作。目前，各地在推進政府數(shù)據(jù)開放工作時遇到的一大難題就是沒有標準可依。各地、各部門都在制定自己的數(shù)據(jù)格式和技術(shù)標準，持續(xù)下去必然會造成系統(tǒng)分割，形成新的數(shù)據(jù)孤島，給政府數(shù)據(jù)開放工作增加障礙。美國在推動政府數(shù)據(jù)開放的實踐中，要求data.gov網(wǎng)站上的所有信息都要符合聯(lián)邦信息處理標準199號文件的規(guī)定，提交數(shù)據(jù)資源的相關(guān)政府部門要按照NIST的文件指引進行操作，通過建立一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系為網(wǎng)站中的數(shù)據(jù)資源提供集成的管理功能。因此，要充分借鑒國外經(jīng)驗，由國家組織專業(yè)力量研究制訂《政府數(shù)據(jù)開放工作標準》，形成數(shù)據(jù)開放范圍、數(shù)據(jù)開放成熟度模型、數(shù)據(jù)開放目錄標準、分類標準規(guī)范、數(shù)據(jù)脫敏標準等一系列工作標準，積極推動政府數(shù)據(jù)開放的科學(xué)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。

2.加快推進國家和地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)。我國《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確提出，2018年底前，建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。目前，我國僅開通了“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺（govinfo.nlc.gov.cn）”，主要用于發(fā)布各種會議信息及政府公報，仍屬政府信息公開范疇。因此，可以考慮改造和完善原有信息公開平臺，通過更改網(wǎng)絡(luò)域名，擴充開放內(nèi)容和豐富界面功能等方式完成功能迭代、轉(zhuǎn)型升級。此外，要逐步規(guī)范和完善地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)。進一步提升平臺的數(shù)據(jù)開放性與可機讀比例，設(shè)計友好易用的平臺界面，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用效率。比如，可以嘗試借助數(shù)據(jù)標簽（Tagging）、語義網(wǎng)等智能關(guān)聯(lián)工具，使用戶更為方便地查找、下載和分析數(shù)據(jù)；充分利用Web2.0技術(shù)，注重政府與用戶的互動，及時捕捉和洞悉用戶的數(shù)據(jù)需求；引入基于位置的服務(wù)，主動推送相關(guān)數(shù)據(jù)，提升用戶的使用體驗等。

（四）降低社會門檻，鼓勵創(chuàng)新應(yīng)用

1.降低公眾獲取和利用政府數(shù)據(jù)的門檻。政府應(yīng)形成一種開放性的思維模式，信息不僅要在部門間進行流動，還應(yīng)構(gòu)造種種制度與機制促進信息在政府與社會間流動[13]。與政府信息公開所涉及的數(shù)據(jù)查詢不同，政府數(shù)據(jù)開放往往涉及到規(guī)模巨大、格式不一的數(shù)據(jù)集。為此，需要政府為公眾便捷、高效利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造有利的條件。首先，在數(shù)據(jù)獲取上，應(yīng)當是免會員注冊、無需授權(quán)和無償?shù)模灰卿浾當?shù)據(jù)的門戶網(wǎng)站就可以自由、免費的下載、分享和利用。其次，政府應(yīng)當在政府開放平臺上提供常用的數(shù)據(jù)處理、分析軟件和應(yīng)用工具，從而降低公眾利用政府數(shù)據(jù)資源的難度。此外，還可以適當鼓勵信息服務(wù)企業(yè)利用政府數(shù)據(jù)開展相應(yīng)的增值服務(wù)，創(chuàng)造出更有效的分析工具供大眾用戶使用，滿足不同層次用戶的個性化需求，更好地幫助公眾從政府數(shù)據(jù)開放中獲益。

2.鼓勵社會公眾利用政府數(shù)據(jù)開展創(chuàng)新應(yīng)用。與政府信息公開的簡單查詢不同，政府數(shù)據(jù)開放是一項復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理工程，很多應(yīng)用是關(guān)于App應(yīng)用程序和服務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)，這些應(yīng)用是一種智力投入和技術(shù)創(chuàng)新，需要投入一定的開發(fā)成本，并會承擔相應(yīng)的風險。為此，政府應(yīng)當創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，給予充分的政策和資金支持。比如，2012年5月，英國政府注資10萬英鎊，創(chuàng)建了世界首個“開放式數(shù)據(jù)研究所”（ODI），為英國公共部門、學(xué)術(shù)機構(gòu)的創(chuàng)新提供“孵化環(huán)境”[8]（P204）。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)主動規(guī)劃有助于提高公共服務(wù)水平的創(chuàng)新應(yīng)用，采取相應(yīng)的激勵措施，通過招標購買、上線運營補貼、創(chuàng)意獎勵、技能競賽等形式吸引社會力量參與數(shù)據(jù)的開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用。

（五）強化宣傳教育，注重文化建設(shè)

1.強化政府部門工作人員的數(shù)據(jù)開放意識。長期以來，受傳統(tǒng)封閉式行政文化和部門本位主義的影響，一些政府部門工作人員往往將數(shù)據(jù)視為本部門的私有財產(chǎn)和權(quán)力來源，認為開放數(shù)據(jù)將會損害部門利益和權(quán)力地位。還有一些政府部門工作人員對開放數(shù)據(jù)可能帶來的風險存在顧慮，抱有“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的消極想法，造成不少政府部門積極性普遍不高，推進難度大。為此，各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人要提高對政府數(shù)據(jù)開放的認識，加大對政府數(shù)據(jù)開放工作的重視和支持力度，在政府內(nèi)部樹立起開放政府數(shù)據(jù)的正確觀念，增強政府數(shù)據(jù)開放的責任意識和工作能力，從而形成推進政府數(shù)據(jù)開放的良好氛圍。

2.在社會層面倡導(dǎo)建設(shè)開放共贏的數(shù)據(jù)文化。與西方國家相比，我國國民數(shù)據(jù)意識淡薄由來已久，甚至可以說是國民性的一部分。中國近現(xiàn)代著名的思想家胡適就對中國人“凡事差不多，凡事只講大致如此”的習慣和作風深感憂慮。著名歷史學(xué)家黃仁宇先生則認為，中國落后的根源之一即是缺乏以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確管理，國人對數(shù)據(jù)的漠視，源于一種文化上的缺欠[2]（P325）。因此，政府數(shù)據(jù)開放單純的依靠政策和技術(shù)的手段加以推動，難以獲得持久和深厚的社會動力。為此，需要在全社會層面培養(yǎng)理性、精確的科學(xué)精神，倡導(dǎo)透明公開、開放共贏的數(shù)據(jù)文化，培育積極參與、勇于創(chuàng)新的公民意識，進而構(gòu)建起健康、可持續(xù)的政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)。

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［責任編輯：索原］

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的土地股份合作模式——以安徽省肥西縣新民土地股份合作社為例

徐志倉

［摘要］土地制度改革是深化農(nóng)業(yè)改革的核心內(nèi)容，如何在堅持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，在土地改革中達到落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，成為亟待解決的現(xiàn)實課題，土地股份合作在實踐中創(chuàng)新并越來越受到重視和關(guān)注。文章以我國首家通過工商注冊的安徽肥西新民土地股份合作社為例，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的視角分析其內(nèi)部制度安排對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進，同時結(jié)合實踐就土地股份合作模式的推廣所需條件與環(huán)境展開分析。

［關(guān)鍵詞］現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地股份合作；土地制度改革；產(chǎn)業(yè)

隨著我國農(nóng)業(yè)改革的深入，改革開始步入深水區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需在一些體制與機制方面有創(chuàng)新舉措，以更好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而土地制度改革作為農(nóng)業(yè)深化改革的核心，在當前的農(nóng)業(yè)改革中更是備受關(guān)注，土地股份合作制作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的重要方面，在各地都得到高度重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有17個?。▍^(qū)、市）進行了農(nóng)村土地股份制改革試點。安徽作為我國農(nóng)村改革的發(fā)源地，國家眾多“三農(nóng)”改革措施的先行先試區(qū)，在農(nóng)地制度改革方面更是積極探索。自2013年起，安徽省就在廬江縣等20個縣、區(qū)開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，其中土地使用權(quán)交易就是作為改革試點的重要內(nèi)容，土地股份合作模式作為土地改革的一種具體實現(xiàn)形式，其在推進區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中起到哪些作用？我們以肥西縣新民土地股份合作社為例來進行分析。

一、新民土地股份合作社發(fā)展基本情況

如果單純地說到土地股份合作制，這并不是一個新事物，早在20世紀家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制大面積推進之時，在我國的珠三角和長三角地區(qū)就已經(jīng)有部分集體經(jīng)濟組織進行了土地股份合作制嘗試，但這些土地股份合作社均只得到農(nóng)業(yè)部門認可的“農(nóng)戶戶口”性質(zhì)，并非現(xiàn)代意義上的股份合作制，只是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期在經(jīng)營體制上的探索創(chuàng)新，由于其經(jīng)營主體沒有得到工商部門認可，其在與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展對接中，先天的不足使得其一些功能也就難以得到發(fā)揮，現(xiàn)代土地股份合作模式需要在外延經(jīng)營功能上進一步探索創(chuàng)新。在現(xiàn)實中也因為既有的農(nóng)地制度架構(gòu)對生產(chǎn)經(jīng)營制約，而使得制度創(chuàng)新成為必然趨勢，土地股份合作社其制度基礎(chǔ)在于土地股份合作制，農(nóng)民將土地作價入股，其實質(zhì)就在于將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)價值化。從制度變遷要求看，這種變革是有效的，農(nóng)村用地制度改革的演進規(guī)律遵循內(nèi)生交易費用遞減原則，而農(nóng)地合作共有所有權(quán)與封閉治理必然導(dǎo)致較高的內(nèi)生交易費用，解決這一矛盾的辦法是走向股份制[1]。

在農(nóng)村制度改革方面，人們知道較多的是安徽省鳳陽小崗村，較少人知道肥西小井村。其實在我國最早推行包產(chǎn)到戶的地方正是肥西小井，1980 年5月31日，鄧小平在中央發(fā)表《關(guān)于農(nóng)村政策問題》重要講話時還特別提到：“農(nóng)村政策放寬之后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方，搞起了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很大。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大。”[2](P315)2014年12月，肥西縣在土地改革中再現(xiàn)創(chuàng)新之舉，其下轄官亭鎮(zhèn)新民社區(qū)在前期成立的土地流轉(zhuǎn)合作社基礎(chǔ)上，上升成立安徽省首家土地股份合作社——新民土地股份合作社，并在合肥市政府的多方協(xié)調(diào)下通過了工商注冊，從而成為全國第一家具有“商業(yè)戶口”的土地股份合作社。

二、土地股份合作模式對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的難題破解分析

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的進程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新是重點，經(jīng)營體制的創(chuàng)新也是解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中系列問題的關(guān)鍵。對此，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院通過長期實地調(diào)研認為，土地股份合作社在實踐中可破解集體經(jīng)濟運行過程中面臨的三大難題，即破解土地效益難以發(fā)揮的難題；破解土地流轉(zhuǎn)下土地的“失聯(lián)”難題；破解集體組織缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的問題[3]。針對土地股份合作制在實踐中到底解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的哪些問題？結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需求，通過我們對新民土地合作社的實地調(diào)研，進而了解其作用體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的破解

產(chǎn)業(yè)空心化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中亟待解決的問題，在當前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境是普遍存在的。我們在安徽省多個現(xiàn)代農(nóng)示范園區(qū)的調(diào)研中都發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)塑造中存在這樣的幾種困境，首先是層次低。對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要進行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還只是局限于原有范圍內(nèi)的小調(diào)整，即從大眾農(nóng)業(yè)調(diào)整為小眾農(nóng)業(yè)，從糧食作物轉(zhuǎn)向經(jīng)濟作物，不具有大范圍推廣價值；其次是產(chǎn)業(yè)鏈短和對接不暢。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)內(nèi)，所謂的農(nóng)業(yè)深加工項目不僅數(shù)量少而且也與前端對接不暢，農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化主體分隔狀態(tài)較為突出；再次就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不穩(wěn)定。我們在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，工商資本在進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時，往往也只是將自身的產(chǎn)業(yè)鏈部分也就是利潤鏈的低端放置于示范區(qū)，對示范園區(qū)的貢獻度極其有限，主體的穩(wěn)定狀態(tài)較差。

新民合作社所在新民社區(qū)的產(chǎn)業(yè)空心化更為突出，在2012年農(nóng)地整治之前，由于地處丘陵，地塊小、基礎(chǔ)設(shè)施差、種植成本高，社區(qū)50%以上的旱地都處在撂荒狀態(tài)。而通過整治和土地股份合作社對外和產(chǎn)業(yè)資本對接，10400畝耕地全部得到高效利用，對于農(nóng)戶來說不僅實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得穩(wěn)定性收益，更是實現(xiàn)本區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的深化發(fā)展。

（二）破解了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)難題

從我們對安徽多個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的調(diào)研來看，示范區(qū)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，雖然在一定程度上改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，但就其對農(nóng)戶就業(yè)貢獻方面來看還是有限的。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，眾多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反映存在用工難，使得其招到的工人普遍是婦女和老人。但深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)這只是一種表象，因為在對農(nóng)戶調(diào)研中，多數(shù)的青壯年勞動力也愿意在本地就業(yè)，但這些農(nóng)業(yè)企業(yè)因為產(chǎn)業(yè)的深化不足，導(dǎo)致一方面其利潤率有限，使得其用工能夠付出的人工報酬較低，達不到青壯年勞動力的期望值要求；另一方面是他們產(chǎn)業(yè)的低端化使得其用工更多是一種臨時性和季節(jié)性的，不具有長期的穩(wěn)定性，進而使得其難以與農(nóng)戶就業(yè)需求形成良好對接，對穩(wěn)定就業(yè)貢獻有限。而通過土地股份合作，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠得到深化，新民土地股份合作社就通過前期的制度確定，來為農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈打開突破口，這對促進就業(yè)的穩(wěn)定，降低就業(yè)的波動性，加速推進區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵發(fā)展都是必要的[4]。

（三）破解了分配方面的難題

在經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)理論中，關(guān)于生產(chǎn)與分配的關(guān)系是這樣，生產(chǎn)是起決定性的，生產(chǎn)方式?jīng)Q定分配方式。生產(chǎn)方式在經(jīng)濟活動凝結(jié)為一系列具有層次性的經(jīng)濟制度，其中體現(xiàn)社會經(jīng)濟關(guān)系的是社會基本制度，它在制度體系中起決定性；體現(xiàn)組織經(jīng)濟關(guān)系的是具體的經(jīng)濟體制和運行機制，是從屬于基本制度，是基本制度的具體實現(xiàn)形式[5]（P2）。而就分配制度的層次性來說有分配方式和其具體實現(xiàn)形式。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，分配方式取決于生產(chǎn)方式，按勞分配的主體沒有變，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推進發(fā)展，農(nóng)業(yè)投資主體的多元化和資本來源的廣化，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分配方式也呈現(xiàn)多元化；而在分配方式的實現(xiàn)形式上，由于當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與機制創(chuàng)新是其深化改革的重要內(nèi)容，這就要求對農(nóng)戶分配方式的實現(xiàn)形式不能再簡單地拘泥于“租金+工資”，從反作用角度說，分配方式實現(xiàn)形式的不合適也會對經(jīng)營體制創(chuàng)新形成阻礙。在實踐中，當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中所出現(xiàn)的對接難，與分配實現(xiàn)形式的簡單化也有極大關(guān)系。新民土地股份合作社通過土地股份合作，并沒有改變土地的屬性，但對土地的經(jīng)營方式有新的變化，進而在分配實現(xiàn)形式也增加了經(jīng)營分紅和企業(yè)公共投資等方面，對于農(nóng)戶和經(jīng)營者而言，這種變化并不是零和博弈結(jié)果，而是來自于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革下的增量收益。

（四）解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資建設(shè)的難題

推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資也是非常關(guān)鍵的。從現(xiàn)有的一些示范區(qū)來看，基礎(chǔ)設(shè)施投資往往是依靠政府資金，經(jīng)營主體的投資往往受到制約，原因既有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺錢投，也有不敢投。缺錢是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的融資渠道少，不敢投是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的交易成本高且交易主體的穩(wěn)定性差。而新民土地股份合作模式在這兩方面都有所突破，土地股份合作短期內(nèi)多采用的是內(nèi)股外租以及聯(lián)合經(jīng)營方式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營交易主體減少，農(nóng)戶成為經(jīng)營主體的內(nèi)在因素，交易成本降低，穩(wěn)定性更高；其次是通過工商注冊的土地股份合作，可變農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)營中以前較為單純化的農(nóng)業(yè)資源為經(jīng)營資產(chǎn)，經(jīng)營管理上將外部的企業(yè)規(guī)范化管理引入到管理中，使得經(jīng)營管理與財務(wù)更加符合社會融資渠道的外部要求，可以破解融資上的困境，進而解決其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資本投入問題[6]。

三、推進土地股份合作模式的條件分析

土地股份合作模式是農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的一種體制創(chuàng)新，其內(nèi)在的制度安排能夠與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)較好的對接，但土地股份合作模式的推進實施是需要一定外在環(huán)境作為保障，綜合各地土地股份合作發(fā)展情況以及新民合作社的實踐，其條件有下面幾方面：

（一）集體經(jīng)濟組織需要得到重構(gòu)和強化

從新民土地股份合作社的經(jīng)營模式看，其當前所采取的是“內(nèi)股外租”，且在很短的時間內(nèi)就完成了招租的過程，也有土地股份合作模式采取“股份自營”，無論是哪種模式，其都強調(diào)了集體經(jīng)濟組織的重要性。例如在租的過程中，無論是外部經(jīng)營實體還是內(nèi)部農(nóng)戶，在土地流轉(zhuǎn)等交易中，都更愿意有村集體經(jīng)濟組織參與其中，外部農(nóng)業(yè)主體期望是減少交易主體降低交易成本，農(nóng)戶是期望通過集體經(jīng)濟組織的保障來降低交易后續(xù)收益風險，這在新民土地股份合作社初期運營中得到充分體現(xiàn)；而從經(jīng)營層次來說，也是土地股份合作制對村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)在要求，土地股份并不是對我國既有土地制度的否定，它還是屬于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)是推進此項制度完善的一部分。在實踐中也確實如此，我國較早實施土地股份合作的地區(qū)，多數(shù)是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織較為健全的區(qū)域，例如廣東南海就是依托強勢集體經(jīng)濟組織的非農(nóng)化市場經(jīng)營，而實現(xiàn)土地資產(chǎn)的良好增值，有效化解農(nóng)村工業(yè)化中“農(nóng)”與“工”經(jīng)營中的矛盾。從現(xiàn)有的村集體組織實際情況看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下長期的重分輕統(tǒng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是被邊緣化和弱化，經(jīng)濟功能沒有得到有效發(fā)揮。當前推進土地股份合作就必須依據(jù)經(jīng)營體制變革的需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行重構(gòu)，尤其是要突出其在經(jīng)濟方面的職能。

（二）農(nóng)地整治是推進土地股份合作的助動力

土地股份合作制在推進農(nóng)耕地有效流轉(zhuǎn)以及規(guī)模化經(jīng)營方面都是非常受到工商資本歡迎的，但這種受歡迎的模式并不是在每個地方都能夠行得通。我們在新民土地股份合作社調(diào)研中得知，同區(qū)域內(nèi)雖然也有其他土地股份合作社，但多數(shù)還只是一種形式上的，只能稱得上是捆綁式的流轉(zhuǎn),還談不上股份合作化經(jīng)營，土地股份合作作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的手段在幾個層面都需要農(nóng)地整治這個助動力。從主體經(jīng)營層面上看，這種整治具有必然性，因為無論是股份合作社自身經(jīng)營還是工商資本經(jīng)營，其模式與農(nóng)戶家庭經(jīng)營都是有本質(zhì)區(qū)別的。小地塊能夠與家庭生產(chǎn)要素形成匹配，但難以與工商資本經(jīng)營要求形成對接，農(nóng)地整治就是要突破它們對接中的障礙。另外，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度看，這種整治也是必然要求，土地整治屬于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的投資，農(nóng)業(yè)在經(jīng)過提升生產(chǎn)者積極性、技術(shù)改進、要素增加等幾個階段的邊際效應(yīng)遞減后，急需有新的動力來承接推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施改進是當前農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實需要。從外圍發(fā)展經(jīng)驗看，臺灣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二次土改的切入點就是農(nóng)地重劃，進而將停滯的臺灣農(nóng)業(yè)提升到一個新的發(fā)展平臺之上。

（三）土地股份合作下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營必須有深度突破

土地股份合作制在經(jīng)營上的創(chuàng)新是突出“統(tǒng)營”，分散農(nóng)戶能否形成統(tǒng)的效果，收益的穩(wěn)定增長就是關(guān)鍵節(jié)點。如果將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)看成是側(cè)重于種養(yǎng)環(huán)節(jié)的“生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)”，那么現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是更加強調(diào)后續(xù)經(jīng)營環(huán)節(jié)的“生產(chǎn)經(jīng)營型農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度不足是當前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍窘境，即使在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)也是如此，而原因就在于產(chǎn)業(yè)化的高端環(huán)節(jié)與初始環(huán)節(jié)對接不暢，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體與一般農(nóng)戶生產(chǎn)主體之間存在交易困境，產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營主體不能夠?qū)ζ胀ê献鬓r(nóng)戶形成相對較為穩(wěn)定的利益輸送，進而造成農(nóng)戶對產(chǎn)業(yè)化主體認同程度下降，合作難以步入良性循環(huán)。在新民土地股份合作中，所引入的經(jīng)營實體經(jīng)營轉(zhuǎn)變也主要是在種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，多位業(yè)內(nèi)人士擔心這種調(diào)整不能夠從根本上化解風險，甚至有可能加劇經(jīng)營風險，而對于風險承受能力極低的小農(nóng)戶而言，只可同甘難以共苦是他們特性，一旦經(jīng)營不暢而導(dǎo)致土地利用效率下降，外部經(jīng)營實體不能支撐農(nóng)戶穩(wěn)定收益保障時，土地股份合作制下農(nóng)戶穩(wěn)定收益增長訴求就會轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟組織的負擔。

（四）區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中非農(nóng)經(jīng)濟必須有較高程度的發(fā)展

從現(xiàn)有土地股份合作制運行看，所集中的農(nóng)地到底用來做什么？什么樣的經(jīng)營才能支撐起土地股份合作內(nèi)在要求的穩(wěn)定收益？是必須要思考的問題。如果單純進行大宗糧油產(chǎn)品的生產(chǎn)，是很難實現(xiàn)高收益的。據(jù)2015年8月份《半月談》調(diào)查報道，當前的很多規(guī)模化種植，由于產(chǎn)量變化并不大，而各種管理成本卻在急劇攀升，導(dǎo)致實際效益并不高，一些種植規(guī)模過大所獲得高收益多是“虛假利潤”，利潤并不是來自種植業(yè)本身，而是來自政府的補貼或獎勵[7]。從我們對新民等幾個土地股份合作企業(yè)的經(jīng)營情況調(diào)查來看，直接從事大宗糧油產(chǎn)品生產(chǎn)的極少。在新民合作社10400畝流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營中，苗木生產(chǎn)和生態(tài)園林就占了8246畝，物流用地1200畝，蔬菜等495畝。而專家對最早推行土地股份合作的廣東南海調(diào)查后也認為，南海模式適應(yīng)外資大舉進入、工業(yè)化發(fā)展迅速的地區(qū)的農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，所以很快就能顯現(xiàn)出很好的效果，但并非適用于所有地區(qū)的農(nóng)村[8]。綜合多方面情況來看，在非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，推進土地股份合作更易成功。

四、基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的土地股份合作模式下幾個關(guān)系的處理

土地股份合作制從屬性上來說，是屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制與機制的范疇，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的手段，應(yīng)圍繞一定目的而展開。而就當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)實來說，目的就是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在該目的下，土地股份合作模式的順利推進需要處理好幾個關(guān)系：

（一）土地股份合作制下政府層級目標差異的處理

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，各級政府在這個問題上認知是一致的，土地股份合作制作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種手段和相對有效的一種制度安排，這在當前也逐步得到各級政府的認可。但就圍繞何種目標而充分利用這一手段上，中央政府和地方政府卻有較大的差異。從中央政府的層面上來說，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，糧食安全更是國家戰(zhàn)略保障，土地股份合作制下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不能夠偏離這一主線；而從地方政府的目標來說，提升農(nóng)戶收入和地方經(jīng)濟整體實力是主導(dǎo)目標，在土地股份合作制下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)部成本降低，進而使得其經(jīng)營上是更加趨向于經(jīng)濟效益高的非農(nóng)或非糧領(lǐng)域。我們在多個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)耕地用于糧油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的不足20%，浙江某糧食大縣大規(guī)模耕地流轉(zhuǎn)后的糧食種植實際面積不到國家規(guī)定的一半。這種情況在小范圍內(nèi)可能具有效益，大范圍推進不僅呈現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)急劇遞減，也與國家戰(zhàn)略相悖。處理好兩個目標的關(guān)系，更有利于農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）土地股份合作制下的產(chǎn)業(yè)選擇上需要處理好創(chuàng)新與繼承的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然舉措，究竟如何調(diào)整？即使避開國家戰(zhàn)略要求層面，單就產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，當前多數(shù)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)新理解也是處在一個淺層次上。從調(diào)查結(jié)果看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上呈現(xiàn)“三非”，即非現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧產(chǎn)業(yè)，且在土地股份合作制下這種調(diào)整取向更為明顯。這種調(diào)整取向給農(nóng)業(yè)經(jīng)營上所帶來的風險程度非常高，因為土地的非農(nóng)化使用是國家嚴控的，極易遭遇政策上的風險；而非糧化下的小眾農(nóng)產(chǎn)品受制于總量需求是相對穩(wěn)定的，在區(qū)域內(nèi)作為小眾經(jīng)營時可能會有一定的效益，成為大眾經(jīng)營時必然表現(xiàn)為市場價格上的巨幅波動，市場風險高，經(jīng)營者獲取穩(wěn)定的收益難。所以，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要處理好產(chǎn)業(yè)繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。對于土地股份合作制下的農(nóng)戶，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，訴求的側(cè)重點不同，一味地追求所謂創(chuàng)新，伴隨的往往也是更高的風險，這并不符合農(nóng)戶的風險承受能力，我們需要在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)繼承上進行深化，將經(jīng)營風險與收益調(diào)整在一個合理的均衡點。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的產(chǎn)業(yè)對接關(guān)系處理

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為一種有別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的新型生產(chǎn)方式，其在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中是更加強調(diào)主體之間的有效對接，在土地股份合作制下，代替農(nóng)戶與外部經(jīng)營主體對接的是合作組織，因為交易主體的減少降低了外部交易成本，這符合制度安排變遷的內(nèi)在要求，是有利于與外部經(jīng)營主體的對接。但我們在對新民土地股份合作社運行的調(diào)研中又發(fā)現(xiàn)了新的問題，那就是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，組合模式從“公司+合作組織+農(nóng)戶”變成了“公司+（合作組織+農(nóng)戶）”，生產(chǎn)經(jīng)營全部由公司來完成，農(nóng)戶和合作經(jīng)濟組織實際上變成了非經(jīng)營實體，尤其是經(jīng)過工商注冊的合作經(jīng)濟組織，如果不從事實際經(jīng)營，其與當前眾多松散合作組織就沒有區(qū)別，如果經(jīng)營，其作為實體如何實現(xiàn)與公司的對接？獲取經(jīng)營收益和消化自身運營成本就成為新問題。除此之外，當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營中各外部經(jīng)營主體所強調(diào)多是自身的企業(yè)經(jīng)營而不是區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈化經(jīng)營，導(dǎo)致經(jīng)營主體之間的關(guān)聯(lián)度不強，短期內(nèi)從他們單個的主體看效益還不錯，但對區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提升發(fā)展作用較為有限，在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，土地股份合作制應(yīng)該要充分發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢，強化各經(jīng)營主體之間的產(chǎn)業(yè)對接，將區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的點狀發(fā)展上升到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，推進區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展邁上新臺階。

（四）農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶關(guān)系的處理

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標之一就是要促進農(nóng)戶的收入增加。就經(jīng)營主體對農(nóng)戶收入貢獻上，當前多是過于側(cè)重租金和工資兩方面，較少關(guān)注在經(jīng)營上對農(nóng)戶的帶動和收入增長促進，在與農(nóng)戶關(guān)系處理上較為單純的將雙方看成是老板和打工仔的關(guān)系，用完全工業(yè)化發(fā)展階段的思維來處理農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的問題，這是不合適的，原因有三點：一是農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主體之一，是農(nóng)地的主人；二是國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不是要消滅農(nóng)戶，而是要促進其轉(zhuǎn)變發(fā)展；三是農(nóng)業(yè)不同于工業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營的很多方面難以完全標準化衡量，需要從業(yè)者一種自覺。如果兩類主體關(guān)系處理沒有的理順，農(nóng)戶在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中就會呈現(xiàn)被邊緣化，更談不上發(fā)展，成為純粹的打工者，這也就偏離了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的本質(zhì)內(nèi)涵要求，這在我們土地股份合作區(qū)域更容易發(fā)生，也是我們在推進土地股份合作化經(jīng)營發(fā)展中需要避免的。

[1]劉承禮.農(nóng)地股份合作制的過渡性質(zhì)：一種基于內(nèi)生交易費用理論的評說與前瞻[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2003，（11）.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

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[8]馬健.南海模式：創(chuàng)新與困局[J].農(nóng)村工作通訊，2008，（17）.

［責任編輯：劉烜顯］

［作者簡介］譚海波，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，副教授；張楠，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，北京100084 徐志倉，巢湖學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，博士，安徽巢湖 238000

［中圖分類號］D67 F301.3

［文獻標識碼］A A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0031-05 1004-4434(2016)06-0054-05

［基金項目］安徽省高校人文社科重點項目“基于主體功能區(qū)視角的環(huán)巢湖區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究”（SK2014A326）；合肥市2015年度社科規(guī)劃課題“合肥市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)效果及其影響研究”的階段性成果之一 國家社科規(guī)劃一般項目（16BGL155）；國家自然科學(xué)基金面上項目（71473143）；教育部人文社科青年基金項目（13YJC810016）和中國博士后基金一等資助項目（2015M580115）