歐勝彬，陳利根

被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新研究
——以南寧市為例

歐勝彬，陳利根

［摘要］文章通過分析土地功能與被征地農(nóng)民社會保障的關(guān)系，研究被征地農(nóng)民社會創(chuàng)新背景、創(chuàng)新基礎(chǔ)與創(chuàng)新引擎，剖析南寧市被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新的主要做法與成效。研究表明：現(xiàn)行征地補償最大的弊端是僅考察土地的生產(chǎn)功能，忽視了土地的財產(chǎn)功能與保障功能；“土地換保障”背離了社會保障的本意，被征地農(nóng)民不應(yīng)該以放棄土地承包權(quán)為代價來換取社會保障，“土地”與“社會保障”之間應(yīng)該是“賦予”而不是“交換”；讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配，為被征地農(nóng)民提供社會保障是地方政府的責任所在。

［關(guān)鍵詞］被征地農(nóng)民；社會保障；制度創(chuàng)新；土地功能；土地換保障

［作者介紹］歐勝彬，南京農(nóng)業(yè)大學博士研究生，廣西財經(jīng)學院副教授；陳利根，南京農(nóng)業(yè)大學教授，博士生導師，博士，江蘇南京 210095

一、引　言

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，為建立和完善被征地農(nóng)民社會保障制度指明了方向。據(jù)統(tǒng)計，我國目前被征地農(nóng)民數(shù)量大約為7000萬人，預計到2020年，累計被征地農(nóng)民的數(shù)量將超過1億人[1]，但目前僅有1300多萬人納入養(yǎng)老保障或最低生活保障[2]。由于保障水平低、動態(tài)調(diào)整機制不健全等原因，導致被征地農(nóng)民社會保障不盡人意。因此，研究如何促進被征地農(nóng)民長遠生計的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新，將具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

二、文獻回顧

歐美發(fā)達國家的社會保障制度比較完善，政府為農(nóng)民設(shè)立了社會保障基金，保障內(nèi)容包括農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等[3]。國家普遍實行“農(nóng)民退休”制度[4]，以推動農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整[5]。因此，“土地換保障”主要是針對農(nóng)場主或自耕農(nóng)。征地補償是按照被征收土地的市場價值實行完全補償。在征地過程中，被征地農(nóng)民的“征地補償”與其“養(yǎng)老保障”之間互不干擾。

在我國，由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不夠完善，加之以“產(chǎn)值倍數(shù)法”對被征地農(nóng)民進行補償，實質(zhì)上僅是考慮土地作為“資源”，即作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料損失的補償，沒有考慮土地作為“資產(chǎn)”的那部分增值收益，導致補償費偏低。因此，“土地換保障”最早來源于對征地補償工作的改革實踐。為了緩解征地矛盾，20世紀90年代，我國浙江、江蘇、四川、重慶和天津等地開展了“土地換保障”的實踐探索，形成了各地的特色，有學者將其總結(jié)為北京“城?！薄⑸虾！版?zhèn)?！薄⒅貞c“商?！薄⑶鄭u“農(nóng)?！薄⒛暇盎旧畋Ｕ稀钡萚6]。實質(zhì)上，“土地換保障”是指地方政府以土地補償費和安置補助費為被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險[7]，或被征地農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)換取養(yǎng)老保障[8][9]，不但具有特定性、補償性和過渡性等特征，而且都需要被征地農(nóng)民放棄土地承包權(quán)作為代價。有學者指出，“土地換保障”是對征地補償行為的部分修正，是應(yīng)對征地矛盾的一種“權(quán)宜之計”[10]，是被征地農(nóng)民放棄土地承包權(quán)或部分征地補償作為前提而獲得的一種保障。

反思我國“土地換保障”實踐，有學者指出，“土地換保障”是被征地農(nóng)民分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果最獨特有效的組織形式，是一種制度創(chuàng)新[11]，但也有學者認為，被征地農(nóng)民應(yīng)當與市民具有平等的社會保障權(quán)利，“土地換保障”背離了社會保障的本意[12]。為了探明土地與被征地農(nóng)民社會保障之間的內(nèi)在關(guān)系，本文從土地的基本功能出發(fā)，研究被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障創(chuàng)新背景、創(chuàng)新基礎(chǔ)與創(chuàng)新引擎，以期對建立和完善我國被征地農(nóng)民社會保障制度提供理論參考和決策借鑒。

三、理論分析

土地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、資源與環(huán)境也隨之發(fā)生變化，土地的功能也隨之得到不斷豐富和發(fā)展，并從維護農(nóng)民的生存與生計的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的保障功能，發(fā)展為現(xiàn)代社會的基本功能：生產(chǎn)功能、保障功能和財產(chǎn)功能。

（一）被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新背景：基于土地生產(chǎn)功能

農(nóng)村土地作為一種生產(chǎn)要素，與勞動力和資本結(jié)合在一起，使社會物質(zhì)生產(chǎn)得以進行，并給人們帶來生產(chǎn)性收益?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征地補償標準按照被征收土地的原用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。但是，上述三項補償費用的總和不能超過前三年平均產(chǎn)值的30倍上限。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2014年廣西糧食單產(chǎn)為每畝332.26公斤，以每年2季計算。目前廣西糧食市場上的價格為每公斤2.4元，每畝可獲1594.85元產(chǎn)值，按最高補償30倍計算，征地標準最高可獲得4.78萬元。2014年廣西房地產(chǎn)開發(fā)商購置土地面積610.01萬平方米，成交價款共160.94億元，每平方米土地價格約2678元，折合每畝土地價格178.52萬元。如果廣西南寧市的糧食單產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)商購買土地的價格參照以上標準，按此粗略估算，農(nóng)民獲得的征地補償款只占最終政府賣出地價的2.68%。顯然，這一比例或許只能相當于土地作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的補償，無法體現(xiàn)對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利的尊重。

（二）被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新基礎(chǔ)：基于土地保障功能

長期以來，農(nóng)村土地一直承擔著非常重要的社會保障功能，為農(nóng)民提供就業(yè)和養(yǎng)老保障。例如，當農(nóng)民具有耕作能力時，可以用土地的產(chǎn)出去維持農(nóng)民的生活；當農(nóng)民年邁失去耕作能力時，可將土地出租獲得租金來提供養(yǎng)老保障。土地與農(nóng)民血濃于水。土地對農(nóng)民的保障是一種原始的保障形態(tài)，是農(nóng)民養(yǎng)老的最后一道防線。那么，如何化解被征地農(nóng)民因征地而帶來的風險，使土地的保障功能得到延續(xù)，還是得從土地的權(quán)能談起。

實行家庭承包責任制以后，政府將土地使用權(quán)和收益權(quán)賦予給農(nóng)民。也讓土地承擔了農(nóng)民的養(yǎng)老保障。此時，由于農(nóng)地利用的外部性，農(nóng)民種地并沒有得到全部收益。如圖1，X代表糧食的產(chǎn)量，Y代表糧食的價格。實際上，農(nóng)民的私人邊際收益MPR小于社會邊際收益MSR，二者差額就是邊際外部性收益MER。由于私人邊際成本MPC不發(fā)生變化，根據(jù)邊際收益等于邊際成本的原則，農(nóng)民種地的實際產(chǎn)量M小于社會最優(yōu)生產(chǎn)量N。此時，本應(yīng)由政府向農(nóng)民提供的養(yǎng)老保障，變?yōu)橛赊r(nóng)民自己承擔了，使土地承擔了農(nóng)民的養(yǎng)老保障。

圖1　農(nóng)地利用外部性示意圖

土地的保障功能凝結(jié)在土地與家庭之中，社會保障責任此時“人地合一”，并在家庭承包責任下達到一種平衡。但是，土地征收使社會保障責任“被顯化”出來，“人地分離”使被征地農(nóng)民因此面臨生存、生產(chǎn)與生活的風險。如何化解這種風險，無疑就成為被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新引擎：基于土地財產(chǎn)功能

首先，土地的財產(chǎn)功能決定了被征地農(nóng)民可以參與土地增值收益分配。農(nóng)村土地被征收后，從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，集體土地使用權(quán)通過權(quán)利的重新配置，進入土地市場流通，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)資本化。然而，農(nóng)村土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。土地資本化主要是指土地產(chǎn)權(quán)的資本化，是實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)收益的重要途徑。由于資本可以創(chuàng)造物質(zhì)利益，因而，產(chǎn)生了級差地租Ⅱ，形成了巨大的土地增值收益。但是，從按生產(chǎn)要素分配理論上說，土地使用權(quán)和承包權(quán)均屬于農(nóng)民的財產(chǎn)，土地增值收益是各種生產(chǎn)要素在土地市場中共同作用的結(jié)果，因此，就應(yīng)該允許農(nóng)民以“財產(chǎn)權(quán)”實現(xiàn)其報酬，即讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配。

其次，土地的財產(chǎn)功能決定了農(nóng)村集體土地與城市國有土地的“同權(quán)同價”關(guān)系。目前的征地補償只是對土地作為“農(nóng)業(yè)用途”那部分損失進行貨幣補償，忽略了土地的資產(chǎn)屬性，相當于對城里人講一個道理：按生產(chǎn)要素參與分配，但對農(nóng)民講的又是另一個道理：農(nóng)村土地已經(jīng)被國家征收變?yōu)閲型恋?，土地增值是社會投資的結(jié)果，被征地農(nóng)民不能參與分配。顯然，這是沒有理論依據(jù)的。

最后，土地的財產(chǎn)功能決定了被征地農(nóng)民社會保障的特殊融資途徑。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)[2014] 8號）的精神，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。然而，要將被征地農(nóng)民納入城市居民養(yǎng)老保障體系，最重要的是如何解決被征地農(nóng)民的持續(xù)繳費問題。從理論上說，要解決被征地農(nóng)民的持續(xù)繳費問題，可以將一部分土地出讓金轉(zhuǎn)移到被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金。在繳費比例中通過財政傾斜方式來實現(xiàn)。這樣一來，既兼顧被征地農(nóng)民的當前生活與長遠生計，也使被征地農(nóng)民抵御了因征地而帶來的社會風險，并成為被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新的驅(qū)動力。

四、實證研究

（一）研究區(qū)域概況

南寧市是我國大西南出海通道的樞紐城市，是中國與東盟合作的前沿城市，是泛北部灣沿岸重要經(jīng)濟中心，土地總面積2.21萬平方公里，其中，市區(qū)面積6476平方公里，城市建城區(qū)面積225平方公里。

2003年10月，南寧市被列為全國第二批征地改革試點城市。南寧市從政策研究入手，研究“土地功能”與“社會保障”之間的內(nèi)在聯(lián)系，明確征地補償標準與社會保障安置途徑，不斷探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的路徑。2007年10月，南寧市按照“低門檻、廣覆蓋、整體納入”的原則，探索將被征地農(nóng)民整體納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍進行管理，讓被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)，并享受到區(qū)位優(yōu)勢帶來的土地增值收益。2010年6月，南寧市成為全國新一輪征地制度改革試點城市，征地制度改革也隨之進入了攻堅階段，并通過個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的資金籌集渠道，確定政府、集體與個人養(yǎng)老的責任范圍，將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障逐步納入城市居民社會保障體系。

在征地制度改革過程中，南寧市依據(jù)土地具有的生產(chǎn)功能、保障功能與財產(chǎn)功能，積極探索更加科學、合理的征地補償標準與安置途徑，改變了從前以“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算征地補償標準的辦法，以快速環(huán)道、高速環(huán)道和新外環(huán)高速為界，將市區(qū)6個城區(qū)、3個開發(fā)區(qū)土地劃分為4個區(qū)片，并綜合考慮土地的區(qū)位、質(zhì)量和市場等因素，從“征地區(qū)片平均價”逐步過渡到“征地區(qū)片綜合價”，確保被征地農(nóng)民生活水平不降低，并在被征地農(nóng)民長遠生計保障上尋求突破，創(chuàng)新被征地農(nóng)民社會保障制度。

（二）被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新主要做法

為了強化土地的保障功能和財產(chǎn)功能，南寧市從2010年起，建立由個人、集體、政府三方出資的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。政府及時安排了配套資金，并將政府的出資比例從原來的30%提高到50%，通過政府讓利方式，讓被征地農(nóng)民分享土地增值收益。2013年，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展、交通條件與環(huán)境因素，逐步縮小相近區(qū)片的差價，出臺了《南寧市人民政府關(guān)于印發(fā)南寧市集體土地征收與補償安置辦法的通知》（南府發(fā)[2013]10號），實現(xiàn)了“同村同區(qū)片同標準”。以征收水田、菜地、旱地、園地、魚塘、林地為例，調(diào)整后南寧市征地區(qū)片綜合價格如表1所示。

表1　南寧市征地區(qū)片綜合價格（單位：元/畝）

集體土地連片青苗補償費標準按照農(nóng)用地的類別進行適當區(qū)分，具體補償標準為：一級農(nóng)用地：5000元/畝；二級農(nóng)用地：4500元/畝；三級農(nóng)用地：4000元/畝。對于零星種植的青苗補助費，則另行制定補償標準。

南寧市被征地農(nóng)民社會保障的資金來源主體是地方政府、農(nóng)村集體和被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險費和養(yǎng)老保障費用的主要來源于政府的土地出讓金收入，其次是村組集體與個人自籌和積累資金。在此基礎(chǔ)上，南寧市積極探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新模式，并通過財政傾斜方式，讓被征地農(nóng)民參與土地收益分配，進一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

（三）被征地農(nóng)民社會保障制度創(chuàng)新主要成效

2010年6月，南寧市政府出臺《南寧市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障暫行辦法》（南府發(fā)〔2010〕32號），通過建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障三道社保線，實現(xiàn)了被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟。在被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金構(gòu)成比例中，政府投入較2007年明顯提高，財政補助的比例從原來的30%提高到50%，通過財政傾斜，使土地的財產(chǎn)功能與保障功能產(chǎn)生聯(lián)動，讓被征地農(nóng)民分享到土地增值收益。新政策出臺后，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障融資比例發(fā)生了變化，全市約1.4萬被征地農(nóng)民主動繳納了基本養(yǎng)老保險，成效明顯。表2是新政策出臺前后南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金分擔比例，不難看出，新政策出臺后，政府的出資比例提高了20個百分點，而個人的出資比例卻下降了20個百分點。

表2　南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金分擔一覽表

南寧市被征地農(nóng)民的繳費是以被征地時上一年度廣西壯族自治區(qū)城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的60%為基數(shù)。政府為被征地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險個人帳戶，基本養(yǎng)老保險個人帳戶按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)規(guī)定管理。

以2011年南寧市被征地農(nóng)民為例，男未滿60周歲，女未滿55周歲的被征地農(nóng)民，繳費基數(shù)為2010年廣西城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的60%，即1592元；男滿60周歲、女滿55周歲及以上的被征地農(nóng)民，繳費基數(shù)為2010年廣西城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的50%，即1327元，如表3所示。

表3　2011年南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障繳費基數(shù)

如果被征地時，男未滿60周歲、女未滿55周歲，一次性繳納基本養(yǎng)老保險費的被征地農(nóng)民，達到申領(lǐng)基本養(yǎng)老保險待遇年齡時（男滿60周歲、女滿55周歲及以上），由本人申請，經(jīng)核準后，可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。享受按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的被征地農(nóng)民，按照企業(yè)退休人員調(diào)整基本養(yǎng)老金的政策同步調(diào)整；享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金的被征地農(nóng)民，比照企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整政策調(diào)整養(yǎng)老保障金。2015年，南寧市企業(yè)退休人員月平均基本養(yǎng)老金已達到1947元，按照上述《辦法》的規(guī)定，南寧市60歲以上已按規(guī)定繳費的被征地農(nóng)民，月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金給付標準，可以同步達到企業(yè)退休人員的水平。

五、結(jié)論與啟示

（一）保障被征地農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益是制度創(chuàng)新的起點

單一性貨幣補償?shù)淖畲蟊锥耸莾H僅把土地看作一種生產(chǎn)要素，忽視了土地的財產(chǎn)功能，更沒有考慮土地的區(qū)位與市場等因素，缺乏對被征地農(nóng)民當前生活和長遠生計的考量，導致被征地農(nóng)民生活水平降低，生活陷入困境。

（二）被征地農(nóng)民應(yīng)當與市民具有平等的社會保障權(quán)利

土地的生產(chǎn)功能、保障功能與財產(chǎn)功能不是“是此非彼”的選擇關(guān)系，而是“是此亦彼”的疊加關(guān)系。被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配應(yīng)當是一種“賦予”而不是“交換”，被征地農(nóng)民不應(yīng)該以放棄土地承包權(quán)為代價，換取社會保障。

（三）為被征地農(nóng)民提供社會保障是地方政府的責任所在

政府有權(quán)征收農(nóng)村的土地，也有責任化解被征地農(nóng)民因此帶來的社會風險，要積極探索一種適合被征地農(nóng)民特殊性的養(yǎng)老保障制度，妥善安排被征地農(nóng)民的當前生活與長遠生計。以土地財產(chǎn)權(quán)資本化形成的土地增值收益，作為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的融資手段是一種理想的選擇。

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［責任編輯：劉烜顯］

［中圖分類號］F301.0

［文獻標識碼］A

［文章編號］1004-4434(2016)06-0126-05

［基金項目］國家自然科學基金“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地要素流動及其收益共享的治理機制研究”（71273133）；廣西重大課題“廣西健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與村落文化建設(shè)結(jié)合發(fā)展研究”（KTZB-2016-02）；廣西社會科學基金“廣西被征地農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑與政策供給研究”（15BJY001）；廣西高?？蒲兄攸c項目“廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)土地增值收益分配研究”（KY2015ZD110）；廣西財經(jīng)學院自治區(qū)級社會保障重點學科項目“廣西被征地農(nóng)民市民化過程中養(yǎng)老保障政策供給研究”（2015SBY01）