于學強

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我國少數(shù)民族干部選用標準的實踐誤區(qū)及規(guī)避原則*

于學強

文章認為在少數(shù)民族干部選用實踐工作中，存在著將少數(shù)民族干部與漢族干部選用標準同一化、將對于少數(shù)民族干部的比例照顧原則絕對化、將少數(shù)民族干部解決自身民族問題教條化、將少數(shù)民族干部選用標準政策規(guī)定務虛化的誤區(qū)。作者提出健全少數(shù)民族干部選用標準應著眼于人事相適，保障事業(yè)的發(fā)展與人才自身素養(yǎng)的提升，要堅持針對性、科學性和操作性三條基本原則。

少數(shù)民族干部 選用標準 規(guī)避原則 漢族干部

一、少數(shù)民族干部選用標準的實踐誤區(qū)

1.將少數(shù)民族干部與漢族干部選用標準同一化

一般意義上講，少數(shù)民族干部主要是針對干部的民族身份而言的，廣義也指少數(shù)民族聚居區(qū)的干部。在少數(shù)民族干部選用標準與漢族干部選用標準方面有其特殊性：第一，少數(shù)民族聚居區(qū)改革開放較晚、經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后、少數(shù)民族干部有自身的文化背景和風俗習慣，客觀上要求少數(shù)民族干部更應具備改革開放意識和發(fā)展經(jīng)濟能力。第二，多民族地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系密切，要求少數(shù)民族干部必須樹立發(fā)展經(jīng)濟是首要任務的觀念，正確認識發(fā)展與穩(wěn)定的辯證關(guān)系。第三，西方敵對勢力把分裂、顛覆社會主義中國的重點放在民族問題上，少數(shù)民族領(lǐng)導干部必須深刻認識民族團結(jié)的重要性，要有強烈的愛國意識。第四，多民族區(qū)域發(fā)展關(guān)鍵要靠科技與人才，少數(shù)民族干部必須有濃厚的科技意識和人才意識。第五，少數(shù)民族聚居區(qū)封閉保守，要求領(lǐng)導干部強化競爭意識，提高風險意識。另外，少數(shù)民族干部還要具備一些特定的知識，如了解少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和歷史，掌握本民族語言和文字，準確地掌握黨的民族宗教政策等。除了不能將少數(shù)民族干部與漢族干部選用標準同一化之外，還要注重多民族地區(qū)漢族干部也不能完全按照其他非多民族地區(qū)的漢族干部對待，而應從穩(wěn)定多民族地區(qū)漢族干部隊伍出發(fā)，解決他們的待遇問題。從現(xiàn)在的情況看，一方面，因東部地區(qū)優(yōu)厚的工作、生活條件的吸引力，使一些漢族干部，特別是具有中高級職稱的專業(yè)技術(shù)人才和具有突出才干的黨政干部，千方百計往東部發(fā)達地區(qū)調(diào)動；另一方面，極少數(shù)工作能力強、業(yè)務精、具有領(lǐng)導才能的漢族干部長期不被任用而背上了思想包袱，產(chǎn)生了失落感，最終放棄了在多民族地區(qū)工作。

2.將對于少數(shù)民族干部的比例照顧原則絕對化

1981年，中共中央提出在培養(yǎng)少數(shù)民族干部方面，要使每個民族自治地方逐步做到少數(shù)民族干部的構(gòu)成與當?shù)孛褡迦丝诘谋壤篌w相當。鑒于此，我國民族自治地方和民族事務部門在招考公務員時可以采取下列有限競爭的做法：其一，盡量使同一民族在同一崗位競爭考試時適當降低少數(shù)民族參試人員試卷的難度，減少題量，并適當控制少數(shù)民族干部的比例；其二，在不分民族的試卷中，對少數(shù)民族考生適當加分照顧，貫徹“同一尺度、適當照顧”原則；其三，規(guī)定報考少數(shù)民族的錄取比例，在少數(shù)民族競爭者中擇優(yōu)錄取。在日常干部選調(diào)配備方面，不少地方存在不同程度的對“無、知、少、女”(無黨派人士、知識分子、少數(shù)民族、婦女)干部的照顧，甚至不少地方將其作為硬指標固定下來?！爱斍?，全國少數(shù)民族干部人才總量進一步增加，已有約 300 萬人。截至 2011 年底，全國少數(shù)民族黨政干部占全國黨政干部的比例已高于少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诘谋壤?，全國市、縣兩級黨政領(lǐng)導班子中配備少數(shù)民族干部的班子比例都呈上升趨勢。”*許鑫：《我們致力于少數(shù)民族干部的培養(yǎng)》，《中國民族》2012年第8期。少數(shù)民族干部的增多一方面反映了黨和國家對少數(shù)民族干部的關(guān)注，地方在貫徹少數(shù)民族干部政策方面有硬性規(guī)定；另一方面也反映了一些地方在貫徹少數(shù)民族干部政策時的指標化、絕對化現(xiàn)象。從發(fā)展的視角看，我們選用少數(shù)民族干部是落實少數(shù)民族權(quán)利，更是為了推進少數(shù)民族自身的發(fā)展。新中國成立以來，大量援邊援疆的漢族干部為邊疆多民族地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻。所以，在多民族區(qū)域選用漢族干部與適當照顧原則并不矛盾。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，一些少數(shù)民族干部除了民族身份與漢族不同之外，在其他方面與漢族基本相同，在這種情況下如果再予以特殊對待，將照顧原則絕對化則很難說是明智之舉。這種做法從某種意義上理解是對漢族干部的不公平和對少數(shù)民族干部的歧視(因為照顧一般是針對弱勢群體)，所以，在少數(shù)民族干部選用實踐中要堅持照顧原則，也要堅持干部選用標準的普遍性。

3.將少數(shù)民族干部解決自身民族問題教條化

黨和政府重視選用少數(shù)民族干部是基于如下認識：其一，少數(shù)民族為國家和社會發(fā)展做出了貢獻，社會的發(fā)展離不開少數(shù)民族；其二，少數(shù)民族有獨特的文化背景和歷史傳統(tǒng)，少數(shù)民族干部更了解自身、更便于處理自身內(nèi)部事務。但是，如果將多民族地區(qū)的發(fā)展完全寄托在少數(shù)民族干部身上則有失偏頗。如程守艷指出的，在干部選用方面過于崇尚民族化標準，則難以規(guī)避“干部民族化”的悖論：一個民主制度的實施卻導致了“反”民主和不公平的結(jié)果——從微觀視角看，“干部民族化”運行環(huán)節(jié)中的利益干擾扭曲了制度的運作模式和少數(shù)民族干部的行為邏輯，而族群認同卻成為實現(xiàn)特權(quán)可資利用的政治資本；從中觀視角看，制度設(shè)計上的固有缺陷，如族別限制及黨政結(jié)構(gòu)內(nèi)的體制弊端，導致“干部民族化”這一制度安排不能實現(xiàn)其價值預設(shè)，有悖于最基本的民主要求；從宏觀視角看，我國傳統(tǒng)政治文化中公民意識的缺失形成了一些與“干部民族化”這一正式規(guī)則不兼容的非正式規(guī)則，草根民眾的非理性影響了“干部民族化”的實際運作效果。*程守艷：《民族自治地方“干部民族化”運作中的“三重張力”分析》，《領(lǐng)導科學》2012年第32期。從我們黨的民族干部政策來看，除了強調(diào)少數(shù)民族干部要照顧和保持適當比例外，還應強調(diào)漢族與少數(shù)民族“兩個離不開”的思想，在選用少數(shù)民族干部過程中將漢族干部的選用同時考慮，防止將選用少數(shù)民族干部教條化，克服干部選用方面的地方民族主義傾向。多民族地區(qū)要熱忱歡迎漢族干部前來傳經(jīng)送寶、積極要求黨和政府適當配備德才兼?zhèn)涞臐h族干部以支持多民族地區(qū)的發(fā)展。黨的各級組織要注意調(diào)動和保護漢族干部的積極性，幫助他們解決一些實際困難。各族干部之間，要繼續(xù)發(fā)揚互相尊重，取長補短，共同進步的良好風氣。

4.將少數(shù)民族干部選用標準政策規(guī)定務虛化

少數(shù)民族干部選用標準需要政策規(guī)定，但是不能以政策來落實政策、以文件來落實文件，政策的落實離不開制度的完善與工作機制的推動。目前，少數(shù)民族干部選用政策的落實主要缺失兩大機制：其一是切合少數(shù)民族干部實際的選拔任用機制。主要包括選舉與選拔兩個方面，也內(nèi)含了干部正常的淘汰問題。在少數(shù)民族干部選舉或選拔方面，沒有根據(jù)少數(shù)民族干部的情況細化符合其身份和區(qū)域?qū)嶋H的選用標準，選用標準的規(guī)定與漢族干部及非多民族區(qū)域一致，對于少數(shù)民族干部的德才規(guī)定務虛化；應改進和完善選用方式，將選舉與選拔結(jié)合、選用與淘汰結(jié)合，拓寬培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部的渠道和途徑，確保少數(shù)民族干部能上能下。其二是切合少數(shù)民族干部實際的考核機制。落實少數(shù)民族干部選用標準應當建立和完善少數(shù)民族干部的考核機制，堅持通過實踐檢驗人才，堅持從品德、知識、能力等方面綜合考察少數(shù)民族干部，著重考察其在重大政治問題上的原則性；對多民族地區(qū)的干部還要注重考察其在少數(shù)民族群眾中的威信和影響力，在改變少數(shù)民族聚居區(qū)落后面貌、改善少數(shù)民族群眾生活方面所作的努力和成績。正如少數(shù)民族干部選用標準需要務實化、具體化一樣，少數(shù)民族干部考核標準也需要務實化。為此，還需要加強少數(shù)民族干部選用科學化的落實能力和有效制度的執(zhí)行力，定期研究少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔工作制度、少數(shù)民族干部選拔任用部門工作協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督檢查機制，等等。我國少數(shù)民族干部大都在條件比較艱苦的地方工作，工作中面臨的困難很多，黨和國家要切實解決他們工作和生活中的困難，尤其要為他們提供學習和發(fā)展的機會，為他們升遷晉升提供條件。

二、規(guī)避少數(shù)民族干部選用標準認識誤區(qū)的原則

1.針對性原則

其一，少數(shù)民族干部選用標準必須針對其成長規(guī)律。從長遠來看，推進少數(shù)民族干部選用標準科學化既離不開經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)支撐，也離不開黨和國家法律規(guī)范的政策支撐。具體要求為：一要加快多民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，努力提高少數(shù)民族群眾的生活水平，為少數(shù)民族干部的成長提供充足、持續(xù)的物質(zhì)條件；二要繼續(xù)加大黨的少數(shù)民族干部政策的宣傳力度，進一步探索、健全少數(shù)民族干部的工作機制，從依靠領(lǐng)導重視轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪訌娚贁?shù)民族干部隊伍的建設(shè)工作；三要大力發(fā)展少數(shù)民族聚居區(qū)的教育事業(yè)，努力提高教育質(zhì)量，提高少數(shù)民族群眾的文化素質(zhì)，增加少數(shù)民族人口受高等教育的比重，為少數(shù)民族干部的成長奠定較好的基礎(chǔ)。從當前來看，推進少數(shù)民族干部選用標準科學化既要澄清少數(shù)民族干部選用方面的理論誤區(qū)，也要規(guī)避少數(shù)民族干部選用方面的實踐誤區(qū)。具體要求為：一要解決少數(shù)民族干部選用標準的理論認識問題，這既要促使各級黨委和政府提高認識、切實加強對少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)工作的領(lǐng)導，又要各級民族事務工作部門認真貫徹黨的民族干部政策，當好各級黨委和政府的參謀和助手，加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)和溝通，解決目前存在的有些多民族地區(qū)少數(shù)民族干部數(shù)量偏少、比例偏低、干部人事制度改革工作與民族干部政策銜接不好等問題。二要解決少數(shù)民族干部選用標準的實踐保證問題，“一方面注重在實踐中，特別是地方和基層一線實踐中，培養(yǎng)、鍛煉和提高少數(shù)民族干部，切實加強少數(shù)民族優(yōu)秀年輕干部的培養(yǎng)選拔工作；另一方面要繼續(xù)有計劃、分層次組織安排少數(shù)民族干部到黨校、行政學院、干部學院、民族干部院校進行培訓，不斷提高政治素質(zhì)和業(yè)務能力，增強抓好發(fā)展這個第一要務、履行好維護穩(wěn)定這個第一責任的本領(lǐng)”*習近平：《進一步做好少數(shù)民族干部培訓工作》，《人事天地》2010年第23期。。

其二，少數(shù)民族干部選用標準必須針對客觀現(xiàn)實。針對少數(shù)民族干部的特殊性要做到“三個區(qū)別開來”：第一，將少數(shù)民族干部與漢族干部區(qū)別開來。其一，從國情看，我們承認少數(shù)民族在革命建設(shè)中的貢獻，并且長期給予政策傾斜，這種經(jīng)驗不能丟。其二，從現(xiàn)實看，國際上我國經(jīng)常受到資本主義陣營的干擾，西方國家干擾中國的慣常做法就是利用我們的民族問題；國內(nèi)我國民族分裂勢力還存在，并且與國外反華勢力、國際恐怖主義勢力、原教旨主義等極端惡勢力相互勾結(jié)，嚴重影響國內(nèi)的穩(wěn)定與發(fā)展。第二，將多民族區(qū)域的少數(shù)民族干部與非多民族區(qū)域的少數(shù)民族干部區(qū)別開來。非多民族地方的少數(shù)民族干部同樣具有一般少數(shù)民族干部的性格特點，由于工作中漢族干部占有絕對優(yōu)勢，往往會強化他們的民族意識，將自己的成敗榮辱與本民族聯(lián)系起來。由于非多民族區(qū)域與多民族區(qū)域的政策要求和少數(shù)民族干部的自身體驗及素養(yǎng)不同，在制定少數(shù)民族干部選用標準時應充分發(fā)揮非多民族區(qū)域少數(shù)民族干部的優(yōu)勢，讓其成為少數(shù)民族聚居地方配備領(lǐng)導干部的“人才庫”“智囊團”和“搭橋人”。第三，將不同門類和層級的少數(shù)民族干部區(qū)別開來。不同的行業(yè)、崗位或?qū)蛹墝τ诘虏诺囊笠膊槐M相同，可能制定符合要求的具體、科學和可操作的少數(shù)民族標準，才可能做到大才大用、小才小用、專才專用、奇才奇用、怪才怪用。基于此，一方面，在推進少數(shù)民族干部選用標準科學化時應關(guān)注三個方面：一是行業(yè)崗位及層級、二是人才素養(yǎng)的層次性、三是以上兩者的有機結(jié)合；另一方面要特別關(guān)注少數(shù)民族干部的特殊性，對此習近平在中央民族工作會議上提出了“三個特別”的要求，即明辨大是大非的立場特別清醒、維護民族團結(jié)的行動特別堅定、熱愛各族群眾的感情特別真誠。*《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行》，《人民日報》2014年9月30日。

2.科學性原則

少數(shù)民族干部選用標準的科學性原則包括兩個方面：一是選用標準制定過程中，不同類別、不同層級的干部要配套科學，不能僅制定某一類別或?qū)蛹壍臉藴识活櫦捌渌悇e或?qū)蛹墸驗樵陂_放社會中人才是流動的。只有在制定選用標準體系過程中關(guān)注不同門類與層級人才的德才要求、細化或量化這些要求，才能為人才的流動提供科學、客觀的依據(jù)。二是選用標準制定過程中，同一門類與層級的德與才的標準要求要符合崗位需求和民眾期盼。之所以強調(diào)民眾期盼，不僅僅因為民眾的眼光一般而言是科學、正確的，還在于民眾的認可有利于提高“能位相應”的合法性。為了達到科學性原則，在少數(shù)民族干部選用標準體系制定過程中需要關(guān)注以下幾條：

一是擬定標準的普適性。干部標準的普適性，首先是指少數(shù)民族與漢族有共同的標準，習近平在全國組織工作會議上提出的信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔20字標準無疑也適用于少數(shù)民族干部。其次，少數(shù)民族干部選用標準的普適性主要指同一門類與層級的標準對于所有人都是適用的。所不同的是：針對性是講在門類職責既定的條件下，選用人才一定要針對崗位職責；普適性是指在門類職責既定的條件下，選用人才的標準對于適合這一要求的所有人員都適用。職位類別的特殊性要求在堅持這一標準的基礎(chǔ)上加強崗位適應性，而決不能以任何職位特殊性、專業(yè)性的理由而弱化這一標準。

二是擬定標準的平等性。少數(shù)民族干部選用標準的平等性是指標準一旦制定出來，對任何人都應一視同仁。目前，在不同門類與層級的人才選用過程中，雖然標準是一致的，但適用標準時往往出現(xiàn)不平等、不公平，甚至異化了標準本身的規(guī)定性，出現(xiàn)所謂“蘿卜招聘”，即針對特定的招聘者解釋既定標準，讓其他人只能充當陪榜者。正是基于這種“蘿卜招聘”，不少地方的“官二代”“富二代”在競爭中占有絕對優(yōu)勢，甚至出現(xiàn)了招聘“拼老子”的現(xiàn)象。

三是擬定標準的相對穩(wěn)定性。相對穩(wěn)定性不是絕對穩(wěn)定性，應注意因時代變化適當調(diào)適標準要求。例如，隨著改革開放的深入發(fā)展，鄧小平認為革命化的重要標準就是堅持改革開放，提出“要選人民公認是堅持改革開放路線并有政績的人”*《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第381頁。。同時，也要著眼于標準體系本身的相對穩(wěn)定性。因為，一般而言，人才的培養(yǎng)工作既是能力本位，貫徹以人為本的要求，也是就業(yè)取向，著眼于人自身的成長與發(fā)展。承認標準的相對穩(wěn)定性，也就否認了標準的不斷變化性?？梢韵胂螅绻贁?shù)民族干部選用標準朝令夕改的話，其教育培養(yǎng)的引導功能就會打折扣。

3.操作性原則

正確評判少數(shù)民族干部的選用標準必須在設(shè)定德才指標時就考慮其可量化性、區(qū)別性與可評判性，從各方面對干部德才進行客觀評價，才能推進少數(shù)民族干部選用標準科學化的實現(xiàn)。

其一，標準的可量化性。少數(shù)民族干部選用標準的可量化性除了一般意義上講的德才指標體系需要量化之外，還有更為宏觀層面的理解，即少數(shù)民族干部選用標準必須考慮少數(shù)民族干部的配備比例問題。1957 年 8 月，周恩來在《關(guān)于我國少數(shù)民族政策的幾個問題》中指出：“民族干部應當有一定的比例”，強調(diào)少數(shù)民族干部的比例要與其人口所占比例大體相適應。但是，就目前少數(shù)民族干部選用方面而言，這一比例問題不能作理解方面的絕對化。從總體上看，少數(shù)民族干部在全部干部中所占的比例應與其人口在國家總?cè)丝谥兴嫉谋壤噙m應，但具體到一個地方，少數(shù)民族干部是否合適關(guān)鍵不在于是否與其人口相適應，而在于其素質(zhì)是否達到標準。在這樣一個宏觀層面之下，少數(shù)民族干部的選用標準量化還要具體到德與才的素養(yǎng)方面。

其二，標準間的區(qū)別性。少數(shù)民族干部選用標準間的區(qū)別性體現(xiàn)在兩個層次：其一是德與才的標準要有所區(qū)別，落實德才兼?zhèn)洌仨殘猿忠缘聻橄?。對于在重大事件中，政治立場不堅定、民族觀點不正確，輕視政治理論學習、政策水平較差，對上級決策部署陽奉陰違，搞小圈子、拉幫結(jié)派，自私自利或與民爭利、拒不履行公共義務，生活方式不健康、參與黃賭毒行為，不孝敬父母或存在家庭暴力、生活不檢點，參與封建迷信活動等道德淪喪者，不管其才能多高也不能使用。其二，針對不同崗位德與才的要求要有所區(qū)別。一般而言，對于政治類、決策類少數(shù)民族干部必須特別強調(diào)以德為先，強調(diào)大局意識和戰(zhàn)略眼光；對于技術(shù)類和執(zhí)行類少數(shù)民族干部，由于方向已經(jīng)有人把握，在監(jiān)督比較完善的基礎(chǔ)上更應強調(diào)其技能水平。其三，標準的可評判性。少數(shù)民族干部選用標準量化是可評判的前提，選用標準的可評判性實際上也包括兩個方面：一是可以評判，標準務實化而非務虛化，標準可以測量；二是能夠科學地評判，在民主條件下，科學的評判一方面是指評判的科學性，評判的結(jié)果盡量符合實際；三是評判的合法性，評判的人員必須有評判的資格，使評判結(jié)果盡可能為多數(shù)人認可。當然，評判的合法性有時與評判的科學性并不吻合。一般而言，在民主制度之下，作為執(zhí)政黨長期執(zhí)政的首要選擇是評判的合法性。所以，在設(shè)定少數(shù)民族干部選用標準時，必須將多數(shù)人參與列為重要的一條。

當然，規(guī)避少數(shù)民族干部選用標準方面的現(xiàn)實誤區(qū)不僅要堅守科學的原則，還要建立健全少數(shù)民族干部選用標準體系，正確處理少數(shù)民族干部選用標準與漢族干部選用標準的關(guān)系、少數(shù)民族干部選用標準中德才能績的關(guān)系以及多民族地區(qū)對干部要求與少數(shù)民族自身狀況的關(guān)系，科學構(gòu)建少數(shù)民族干部選用的有效機制。

責任編輯：劉 欣

*本文系國家民委委托項目“少數(shù)民族干部選用標準科學化問題研究”(2012-GM-099)、山東省社科規(guī)劃項目“中國共產(chǎn)黨執(zhí)政道路研究”(2014bzzj02)的階段性研究成果。

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1009-5330(2016)04-0063-05

于學強，法學博士，聊城大學政治與公共管理學院、廉政研究中心教授(山東聊城 252059)。