整合力量重心下移有序推進地方環(huán)保執(zhí)法體制改革
———地方環(huán)境執(zhí)法人員機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀、問題及政策建議

整合力量重心下移有序推進地方環(huán)保執(zhí)法體制改革
———地方環(huán)境執(zhí)法人員機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀、問題及政策建議

江蘇省編辦

習近平總書記指出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，“實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例”?？倳涥P(guān)于環(huán)保執(zhí)法的重要指示，為我們推進環(huán)保體制改革指明了方向。李克強總理強調(diào)：“向污染宣戰(zhàn)，鐵腕治污加鐵規(guī)治污，對那些違法偷排、傷天害人的行為，政府決不手軟?！?/p>

近年來，根據(jù)省委、省政府的部署，江蘇從理順體制、加強職責、調(diào)配編制、充實力量等方面，積極主動為全省環(huán)保工作提供機構(gòu)編制保障服務(wù)。江蘇省環(huán)保廳機關(guān)行政編制由2005年的68名增至目前的124名，增幅達82%，在全國率先設(shè)立3個區(qū)域性環(huán)保督查中心，先后調(diào)劑1000多名行政編制用于加強市縣環(huán)保、安監(jiān)一線執(zhí)法力量。在省公安廳治安警察總隊加掛“食品藥品和環(huán)境犯罪偵查總隊”牌子，并設(shè)立食品藥品和環(huán)境刑事案件查處支隊。依靠上下共同努力和強有力的執(zhí)法支撐，全省環(huán)境形勢總體趨穩(wěn)向好，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法取得了積極成效。截至2015年，累計建成國家生態(tài)市縣37個，占全國總量的1/3，群眾對生態(tài)文明建設(shè)的抽樣調(diào)查滿意率達86.5%。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，江蘇省環(huán)保執(zhí)法面臨的形勢異常嚴峻，任務(wù)更加繁重，壓力與日俱增。今年8月在全省開展的“問診于企”活動中，企業(yè)普遍反映，地方環(huán)保工作存在“重審批輕監(jiān)管、重評估輕服務(wù)、重形式輕實效”的傾向。在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域，當前存在的問題集中表現(xiàn)為“一弱三難”：

“一弱”是短板突出，基層力量弱。全省環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法人員有3246人，總量不少但“上強下弱”，呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，基層執(zhí)法力量不足。平均每2名執(zhí)法人員監(jiān)管218家企業(yè)，經(jīng)濟發(fā)達的江陰、武進等地每2名執(zhí)法人員監(jiān)管近600家企業(yè)。

“三難”是：其一，多頭多層，責任落實難。在全省行使的144項行政處罰權(quán)中，省級行使17項，市縣行使127項?？v向上，省、市、縣各層級存在多支執(zhí)法隊伍；橫向上，與農(nóng)委、住建、水利、國土等多部門存在職能交叉、責任混雜?？v橫交錯的執(zhí)法格局，導致推諉扯皮、多頭多層執(zhí)法、任性擾民執(zhí)法等問題。其二，監(jiān)管乏力，聯(lián)合治理難。企業(yè)重生產(chǎn)輕生態(tài)、主體責任意識淡薄，地方重發(fā)展輕環(huán)保、主導責任淡薄，部門重宣傳輕懲治、管理責任淡薄，尚未形成多元、聯(lián)合治理的環(huán)保執(zhí)法格局。同時，大數(shù)據(jù)應(yīng)用不足，公眾參與度不高，社會信用體系不完善，聯(lián)合激勵與懲戒機制不健全等，制約了環(huán)保執(zhí)法工作深入推進。其三，創(chuàng)新滯后，執(zhí)法履職難。環(huán)保執(zhí)法的領(lǐng)域日益拓展，范圍不斷擴大，但相比之下，執(zhí)法體制不完善、執(zhí)法機制不靈活、執(zhí)法方式較單一，有限的行政執(zhí)法資源尚未與繁重的環(huán)保執(zhí)法任務(wù)實現(xiàn)科學合理的匹配。

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記對地方環(huán)保體制改革提出了明確而具體的要求，對于這些要求必須堅決貫徹落實到位。為此，江蘇省認真貫徹中央關(guān)于嚴格控制機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員只減不增的要求，積極借鑒紀委（監(jiān)察）系統(tǒng)改革中轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化整合、完善機制、嚴控機構(gòu)編制等經(jīng)驗做法，堅持問題導向，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，重組要素，整合資源，精簡高效，確保地方環(huán)保管理體制改革落地生根、務(wù)求實效。根據(jù)中央要求和江蘇實際，針對存在的薄弱環(huán)節(jié)，為建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性、有效性，江蘇在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了“落實垂管，務(wù)求實效；問題導向，力量下沉；強化基礎(chǔ)，網(wǎng)格管理；嚴明權(quán)責，有效監(jiān)管”的地方環(huán)保執(zhí)法體制改革思路。

一、執(zhí)法下沉，力量下移

縣級環(huán)保局主要履行一線執(zhí)法職能，將縣級環(huán)境監(jiān)測與環(huán)保執(zhí)法隊伍相融合，監(jiān)測為日常監(jiān)管、依法查處各類環(huán)保違法違規(guī)行為提供技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)支持。實行環(huán)保執(zhí)法力量下沉，省級不再單獨保留環(huán)保執(zhí)法隊伍，只在縣級設(shè)置相關(guān)執(zhí)法隊伍。同時，在縣級公安機關(guān)設(shè)立環(huán)境刑事案件查處機構(gòu)，與環(huán)保執(zhí)法隊伍建立聯(lián)動機制。市縣環(huán)保部門通過“減上補下、減機關(guān)補基層”，調(diào)整充實一線執(zhí)法力量。有序推進縣（市、區(qū)）事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)參照公務(wù)員管理，或按照相關(guān)規(guī)定和程序?qū)⒁欢〝?shù)量的事業(yè)編制置換為行政編制，強化基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。

二、強化基礎(chǔ)，網(wǎng)格管理

縣以下環(huán)保采用派駐體制，實行網(wǎng)格化管理。對以農(nóng)業(yè)為主、環(huán)保任務(wù)較輕的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)可分片設(shè)置分局，實行“多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一分局”；對開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，實行“一區(qū)（鎮(zhèn)）一分局”；對經(jīng)濟發(fā)達的行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，可適當賦予部分縣級環(huán)保執(zhí)法權(quán)限。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、園區(qū)）實行環(huán)保網(wǎng)格化管理，主要負責日常巡查，調(diào)處環(huán)境信訪和矛盾糾紛，及時制止和處置環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，按時上報環(huán)境信息等；派駐分局主要負責相關(guān)污染源監(jiān)測和環(huán)保具體執(zhí)法事項。

三、嚴明權(quán)責，有效監(jiān)管

制定并落實地方各級環(huán)保權(quán)責清單，實行動態(tài)管理；建立健全地方環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（各級環(huán)境保護委員會），強化落實地方黨委、政府及其相關(guān)部門的環(huán)保法定責任。從方便企業(yè)和群眾出發(fā)，建議逐步實現(xiàn)省級環(huán)保機構(gòu)“零審批”，保留縣級環(huán)保機構(gòu)相關(guān)行政許可權(quán)限，并圍繞環(huán)保審批事項、要件、流程和服務(wù)等環(huán)節(jié)推進審批標準化工作，開展集中審批、網(wǎng)上審批，支持區(qū)域性環(huán)評與多評合一，簡除不必要的形式主義和繁文縟節(jié)，切實降低制度性交易成本。建立“六大機制”（依據(jù)權(quán)責清單追責機制、雙隨機抽查公開機制、獎勵舉報機制、告知承諾與聯(lián)合懲戒機制、嚴格的績效管理機制、重大風險防控機制），由注重準入的“高大全”評價轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)生環(huán)境危害的水氣聲渣結(jié)果和過程的嚴查細管、依法治理和培訓服務(wù)。構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的聯(lián)合治理模式，大幅提高環(huán)境違法成本；創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法方式，如江蘇泰興市實行環(huán)保夜間巡查執(zhí)法，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)，切實降低監(jiān)管和執(zhí)法成本；探索綠色金融和財稅激勵機制、環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接機制等，加大聯(lián)合懲戒力度，增強環(huán)保執(zhí)法威懾力，不斷提升環(huán)保執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和有效性。

責任編輯 羅文