賈興隆

縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置探析

賈興隆

近年來(lái)的機(jī)構(gòu)改革，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革成為一個(gè)焦點(diǎn)，其原因：一是縣級(jí)政府是每次機(jī)構(gòu)改革涉及的最基層一級(jí)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革一般單獨(dú)安排），縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的完成標(biāo)志著本輪改革的全面完成；二是在每輪改革中，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革任務(wù)最重，對(duì)于逐級(jí)壓縮限額省、市、縣都高度關(guān)注，基層干部關(guān)注度更高，事關(guān)每輪改革的成敗。自從新一屆政府提出機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員“兩個(gè)只減不增”的管理目標(biāo)以來(lái)，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的多寡與增減再一次被推到管理前沿，因此，在新的一輪政府機(jī)構(gòu)改革之前，很有必要對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行研討。

一、分類指導(dǎo)原則及其落實(shí)現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)改革中的分類指導(dǎo)原則，是一條最具操作性的原則，其主要內(nèi)容就是將省、市、縣、鄉(xiāng)劃分成不同類別，按照不同類別確定機(jī)構(gòu)設(shè)置個(gè)數(shù)即機(jī)構(gòu)限額，進(jìn)而制定改革詳案。1993年，中央編辦印發(fā)了關(guān)于市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展差異，將省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別分類，其中縣一級(jí)分為四類。

分類的方法就是截取某一時(shí)點(diǎn)的有關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，借助數(shù)學(xué)方法將所有縣劃分為不同的類別。首先是選擇指標(biāo)。當(dāng)時(shí)是選擇了與縣級(jí)管理特點(diǎn)相適應(yīng)的四項(xiàng)最優(yōu)化指標(biāo)，即人口總數(shù)、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入，組成綜合評(píng)價(jià)縣級(jí)政府管理任務(wù)的指標(biāo)體系。其次是確定權(quán)重。按照以上四個(gè)指標(biāo)對(duì)縣級(jí)政府管理任務(wù)的影響程度大小，確定人口總數(shù)權(quán)數(shù)為50，面積權(quán)數(shù)為10，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值權(quán)數(shù)為10，財(cái)政收入權(quán)數(shù)為30。三是確定權(quán)值。運(yùn)用數(shù)學(xué)方法對(duì)各個(gè)指標(biāo)的數(shù)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，這樣做可以消除不同計(jì)量單位的影響，也可以控制過高、過低數(shù)據(jù)的影響，得出單項(xiàng)指數(shù)，最終計(jì)算出總指數(shù)。四是確定標(biāo)準(zhǔn)?？傊笖?shù)超過160的為一類縣，85～160之間的為二類縣，45～85之間的為三類縣，45以下的為四類縣。另外將人口在5萬(wàn)以下的縣作為特殊情況對(duì)待。這樣，在1993年，便有了各個(gè)縣的類別。五是確定限額。在隨后的歷次機(jī)構(gòu)改革中，便依據(jù)這一類別，框定各類別的縣應(yīng)設(shè)置的政府機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，作為改革要達(dá)到的主要目標(biāo)之一。如1993年規(guī)定縣委、縣政府工作機(jī)構(gòu)限額按一類縣設(shè)30個(gè)左右，二、三類縣設(shè)25個(gè)左右，四類縣設(shè)20個(gè)左右控制。1999年規(guī)定縣（市）政府機(jī)構(gòu)限額按較大的縣（與一類縣對(duì)等）22個(gè)以內(nèi)、中等縣（與二、三類縣對(duì)等）18個(gè)左右、小縣14個(gè)左右控制。2008年規(guī)定縣政府機(jī)構(gòu)限額由各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和不同縣情，按14至22個(gè)左右掌握，各省事實(shí)上還是依據(jù)原分類確定，比如甘肅省規(guī)定一類縣為22個(gè)左右，二類縣為20個(gè)左右，三類縣為18個(gè)左右。2013年規(guī)定縣級(jí)政府工作部門為14至22個(gè)左右，甘肅省具體為一類縣22個(gè)左右，二類縣20個(gè)左右，三類縣18個(gè)左右?？v觀20年來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革，縣一級(jí)按類別規(guī)定的政府工作部門限額沒有大起大落，沒有大幅度精簡(jiǎn)，而且每次都是按1993年形成的類別來(lái)區(qū)分。這種分類以及按類別規(guī)定縣政府工作部門機(jī)構(gòu)限額的做法，之所以能維持20多年，其主要原因是改革的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到了轉(zhuǎn)變政府職能上，除1999年的改革有明確精簡(jiǎn)任務(wù)外，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)已不是政府機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)，機(jī)構(gòu)的調(diào)整在于按職能不斷得到優(yōu)化整合，這在一定程度上也保證了機(jī)構(gòu)設(shè)置的一貫性和相對(duì)穩(wěn)定性。但結(jié)合基層改革實(shí)際看，每次改革在機(jī)構(gòu)整合精簡(jiǎn)方面，仍然壓力很大，這里面有對(duì)原縣政府直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的清理撤銷，有對(duì)每次改革后機(jī)構(gòu)反彈的治理，甚至有對(duì)每次改革后的落實(shí)不到位的整頓。因此看似動(dòng)作不大的任務(wù)，要真正完成總是有很大難度，特別是中小縣。1993年制定的這一分類方法、分類的結(jié)果和按類別確定政府機(jī)構(gòu)限額的做法的弊端也越來(lái)越顯現(xiàn)：

一是分類的指標(biāo)要素及結(jié)果難以體現(xiàn)基層政府管理的外延和工作量。按20多年前的數(shù)據(jù)確定縣的類別終身一成不變本來(lái)就有問題，經(jīng)過20年的快速發(fā)展，四項(xiàng)指標(biāo)在各地的適應(yīng)性已今非昔比，況且，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值如今已不作為專門的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和考核指標(biāo)。在開放的、法治的、努力全面建成小康社會(huì)的今天，縣級(jí)政府的職能和任務(wù)也發(fā)生了巨大的變化，縣與縣之間在任務(wù)量上的區(qū)別已不是人口和面積所能區(qū)分的，而且，生產(chǎn)總值和財(cái)政收入越低的縣份就越是發(fā)展欠賬大，面臨的任務(wù)就越嚴(yán)峻，工作量也就越大。

二是歷次機(jī)構(gòu)改革的事實(shí)說(shuō)明，中小縣對(duì)規(guī)定的限額執(zhí)行時(shí)有打折。每次改革時(shí)，中小縣總是首先同省、市就限額問題展開一番談判，談判的結(jié)果往往是以各種理由對(duì)限額的突破。其次是改革中和改革后的換湯不換藥，往往使有些部門雖然撤銷了，但作為替代品的事業(yè)機(jī)構(gòu)卻保留了下來(lái)，保留的事業(yè)機(jī)構(gòu)與先前的工作部門在隸屬、職能、機(jī)構(gòu)、編制等方面區(qū)別甚微，是幾近完全意義的“翻牌”機(jī)構(gòu)。而部門合并更多的是通過合署、掛牌、調(diào)至黨委序列等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，設(shè)法變通。同時(shí)，改革中政策本身的過渡條款，諸如合并的部門職能、職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等先是整合到一起，給予“過渡期”，一個(gè)“逐步消化”便遙遙無(wú)期，改革的政策性、嚴(yán)肅性受到削弱。

三是給“條條”干預(yù)以借口，膨脹反彈便不足為奇。“條條”干預(yù)的重點(diǎn)在機(jī)構(gòu)而不在編制。中小縣與大縣在工作部門限額上的差別，必然使前者少設(shè)部門，這些部門除了比大縣少之外，更主要的是與省、市部門不對(duì)應(yīng)，上級(jí)相關(guān)部門在基層短了腿，總覺不自如，要么搬出法律條文相壓，要么請(qǐng)出黨政領(lǐng)導(dǎo)做工作，甚至以項(xiàng)目資金為“稻草”，迫使縣級(jí)政府重新考慮改革方案，如尚有平衡余地則罷，否則便是恢復(fù)如前，“條條”干預(yù)總能得逞，屢禁不止。

四是對(duì)規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額的突破，最終導(dǎo)致對(duì)機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)肅性和權(quán)威性構(gòu)成挑戰(zhàn)。近幾次改革對(duì)限額的規(guī)定本來(lái)就是一個(gè)靈活余地較大的表述。不論變通還是直接反彈，都是對(duì)機(jī)構(gòu)編制政策的不落實(shí)，長(zhǎng)此以往，基層對(duì)機(jī)構(gòu)改革失去敬畏，失去信心，對(duì)機(jī)構(gòu)編制的剛性約束產(chǎn)生動(dòng)搖，執(zhí)行走樣，難以落實(shí)到位。

這些問題的存在，使得我們有必要反思縣級(jí)政府工作部門設(shè)置中的分類政策。

二、縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)

《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，綜合設(shè)置，做到職責(zé)明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)責(zé)一致，決策和執(zhí)行相協(xié)調(diào)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“在一屆政府任期內(nèi)，地方各級(jí)人民政府的工作部門應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定?！庇纱?，不難得出一個(gè)結(jié)論，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置依據(jù)不外有二：一是法律法規(guī)的規(guī)定，二是行使職能的需要。

從法律角度來(lái)看，除了上述條例外，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干原則，設(shè)立必要的工作部門?！痹谶@些條文中，都沒有涉及同一行政層級(jí)區(qū)別設(shè)置工作部門的精神。結(jié)合機(jī)構(gòu)編制工作“精簡(jiǎn)統(tǒng)一”的一貫原則要求，完全可以認(rèn)為同一層級(jí)應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置。以往，我們對(duì)“統(tǒng)一”原則的理解往往集中在機(jī)構(gòu)編制管理的高度統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一上，其實(shí)，同一層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的相對(duì)統(tǒng)一應(yīng)是“統(tǒng)一”原則的題中應(yīng)有之義。

從職能行使角度來(lái)看，經(jīng)過改革開放以來(lái)的實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)作為我國(guó)政府的主要職能已基本固定下來(lái)，雖然各級(jí)政府在四項(xiàng)職能中的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但同級(jí)政府所承擔(dān)的職能是一致的。而且，機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)都要求既要避免部門之間職能重疊和交叉，又要防止職能遺漏和缺失。

因此，縣級(jí)政府工作部門設(shè)置應(yīng)遵循相關(guān)法律規(guī)定，確保職能充分行使，最終能夠確保各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好廣大群眾的利益。

三、縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

（一）大部門制是不容置疑的方向。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都有明確部署。按照大部門體制的要求，整合與歸并相關(guān)、相同、相近的職能，綜合設(shè)置縣級(jí)政府工作部門，逐步向“大扶貧”“大農(nóng)業(yè)”“大交通”“大文化”“大社?！薄按笫袌?chǎng)”等管理方式過渡。比如，“大扶貧”，可將涉及管理精準(zhǔn)扶貧有關(guān)資金、項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)以及管理職能予以整合；“大農(nóng)業(yè)”，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事務(wù)管理與服務(wù)的分散機(jī)構(gòu)整合，不僅包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)，還應(yīng)包括與農(nóng)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域，如農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理，還應(yīng)包括農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售及質(zhì)量監(jiān)管等環(huán)節(jié)，如糧食、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等；“大社?！?，可將分散在人社部門的各類社會(huì)保障、分散在衛(wèi)生部門的“新農(nóng)合”、分散在民政部門的城鄉(xiāng)低保等加大力度整合；“大文化”，應(yīng)包括建設(shè)社會(huì)主義繁榮文化的所有內(nèi)容，如文藝、體育、旅游、新聞出版、廣播影視等；“大市場(chǎng)”，統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管,將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門整合，充實(shí)基層，強(qiáng)化職責(zé)，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的監(jiān)管體系。通過大部門制的推進(jìn)，真正解決部門之間職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清的問題，這也是實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的最佳途徑。

（二）總額控制，建立目錄，平衡設(shè)置。對(duì)每一行政層級(jí)工作部門的設(shè)置實(shí)行總額控制，縣級(jí)政府也不例外。建立機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行目錄管理、平衡設(shè)置。中小縣（指按原方法分類形成的類別）在機(jī)構(gòu)編制管理上，應(yīng)當(dāng)以編制的多少來(lái)體現(xiàn)，而不應(yīng)以機(jī)構(gòu)的多少來(lái)區(qū)分。沒有機(jī)構(gòu)可能導(dǎo)致職能的削弱或缺失?？h與縣之間機(jī)構(gòu)的不對(duì)等，勢(shì)必帶來(lái)攀比，也給“條條”干預(yù)以借口。通過目錄的建立和適時(shí)調(diào)整，使全國(guó)、全省各縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)達(dá)到平衡設(shè)置，統(tǒng)一管理。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)在大部門體制下，對(duì)其支撐保障的事業(yè)單位的統(tǒng)一目錄管理，達(dá)到機(jī)構(gòu)管理的全方位統(tǒng)一。

（三）縣、區(qū)、市因地制宜，區(qū)別設(shè)置。目前，縣級(jí)行政區(qū)劃包括了縣（包括自治縣）、縣級(jí)市、地級(jí)市所轄區(qū)三種形式，在管理和服務(wù)職能上各有特點(diǎn)，各有側(cè)重，完全可以考慮區(qū)別不同形式制定不同標(biāo)準(zhǔn)和目錄，以體現(xiàn)縣政府統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)?？h級(jí)市更多地在于培育和健全市場(chǎng)體系、培育和發(fā)展中介組織，加快城市化進(jìn)程；區(qū)政府要在合理劃分市區(qū)職能的基礎(chǔ)上強(qiáng)化城區(qū)管理，確保各類行政設(shè)置在職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置上各具特色，各盡其能。對(duì)于一些特殊行政區(qū)域，可適當(dāng)作出調(diào)整，如人口少于5萬(wàn)的縣，在全國(guó)、全省名列前茅的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣等。

4.進(jìn)一步嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律。中央、省級(jí)政府不設(shè)的部門，地方政府特別是縣政府就根本不應(yīng)該出現(xiàn)；中央、省級(jí)政府合設(shè)的部門，縣級(jí)政府不得分設(shè)。政府部門設(shè)置目錄一旦制定頒布，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變通或增加。整合、歸并的部門要在職能、機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面徹底合并，不能陽(yáng)奉陰違。政府部門的機(jī)構(gòu)編制要嚴(yán)格執(zhí)行《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，真正達(dá)到精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

（作者單位：甘肅省定西市編辦）

責(zé)任編輯 劉旭