賀 雪 峰

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢 430074)

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·政治發(fā)展研究·

征地拆遷背景下的村莊政治

賀 雪 峰

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，武漢 430074)

在征地拆遷背景下，國(guó)家通過設(shè)置剩余索取權(quán)來調(diào)動(dòng)村干部完成國(guó)家任務(wù)的積極性，村莊精英通過村莊選舉來響應(yīng)這個(gè)獲利機(jī)會(huì)，村莊選舉的激烈競(jìng)爭(zhēng)又形成復(fù)雜的村莊派性政治。因此，通過地方政府(國(guó)家)——村干部——村民三層分析框架，來討論征地拆遷這個(gè)“天下第一難事”與村莊政治之間的有趣機(jī)制，可以更加清晰地展現(xiàn)征地拆遷背景下村莊政治的展開過程，更加深刻地理解征地拆遷的一般邏輯。征地拆遷背景下的村莊政治帶有一定的特殊性，不過，這個(gè)特殊性卻是中國(guó)基層治理一般性邏輯在特殊場(chǎng)景下的展演，中國(guó)基層政治乃至中國(guó)政治的一般特點(diǎn)也正是通過這個(gè)特殊性表現(xiàn)出來的。

村莊政治；征地拆遷；派性政治；利益博弈

中國(guó)正處于快速城市化的進(jìn)程中，城市化就是將過去的城郊農(nóng)村并入城市版圖，這必然涉及征地拆遷。由于土地和房屋的不可移動(dòng)性，加之征地拆遷涉及的事情繁雜、利益巨大，使得征地拆遷成了“天下第一難事”。雖然征地拆遷的村莊數(shù)量并不太多，最多不過全國(guó)村莊和農(nóng)民人數(shù)的5%，但征地拆遷所引發(fā)的關(guān)注卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其人口規(guī)模的比例?？梢哉f，農(nóng)民上訪一半以上都與征地拆遷有關(guān)，取消農(nóng)業(yè)稅后出現(xiàn)的大部分農(nóng)村群體性事件也與征地拆遷有關(guān)。

筆者曾寫過兩篇論文討論利益密集型地區(qū)的鄉(xiāng)村治理。第一篇主要論述的就是所謂外生利益密集型地區(qū)的鄉(xiāng)村治理。所謂的外生利益密集，就是指征地拆遷帶來的大量利益，這個(gè)外來利益的分享過程會(huì)引發(fā)各種效應(yīng)。其中筆者重點(diǎn)討論了村干部在征地拆遷過程中的作用，包括他們?nèi)绾闻c縣鄉(xiāng)取得默契、如何對(duì)付釘子戶以及如何通過承包工程來獲利，等等。筆者的結(jié)論是，外生利益密集使村莊政治被行政體系所吸納，國(guó)家在依靠村干部完成征地的過程中也積累了民怨[1]。第二篇主要討論內(nèi)生利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理。所謂的內(nèi)生利益密集，就是指村莊工商業(yè)發(fā)展所形成的利益密集。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)猷l(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展，村莊普遍興辦工商業(yè)，且村莊經(jīng)濟(jì)已經(jīng)融入?yún)^(qū)域城市帶，成為城市經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分。在這樣的內(nèi)生利益密集型村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了經(jīng)濟(jì)分化和社會(huì)分層，村莊中出現(xiàn)了一個(gè)數(shù)量不大但已具規(guī)模的辦廠經(jīng)商致富的企業(yè)家群體或其他富人群體。這些富人因?yàn)檗k廠經(jīng)商的需要而有強(qiáng)烈的獲得村干部職位的動(dòng)力，結(jié)果就是富人治理不可逆，村莊政治發(fā)生了斷裂[2]。

以上兩篇論文都是以個(gè)案調(diào)查為基礎(chǔ)的，第一篇是以河南周口市城郊農(nóng)村調(diào)查為基礎(chǔ)，第二篇是以東南某省H鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)。2015年暑假，筆者一行十多人到浙江L縣城關(guān)街道做了二十多天的調(diào)研，城關(guān)街道是L縣的郊區(qū)，是城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)區(qū)，十年前開始征地拆遷，現(xiàn)在有些村的征地拆遷已經(jīng)完畢，還有些村正處于征地拆遷過程中。調(diào)研期間獲知，2015年城關(guān)街道有80多項(xiàng)縣級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目要落地，另外還有之前立項(xiàng)未完成的縣級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目60多項(xiàng)。也就是說，一個(gè)街道，2015年竟然同時(shí)有140多項(xiàng)縣級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地，而幾乎每一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的落地都要涉及征地拆遷和與之相關(guān)的復(fù)雜的利益博弈，由此可以想象街道和行政村工作之繁重，及這個(gè)過程中機(jī)制和體制之重要。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，城市建設(shè)更是日新月異，其背后則是巨大利益的調(diào)整和激烈的博弈。巨大的利益調(diào)整是如何完成的？激烈的利益博弈是怎么進(jìn)行及怎樣平息的？鄉(xiāng)村治理是如何通過體制、機(jī)制創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)的？這都是有趣的值得討論的問題。對(duì)于這些問題的深入理解有助于分析中國(guó)奇跡為什么會(huì)發(fā)生。

一、征地拆遷與村干部

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，城市要擴(kuò)張，就要征收城郊農(nóng)村的土地；項(xiàng)目要落地，就要拆遷房子。無論征地還是拆遷都要給農(nóng)民補(bǔ)償。相對(duì)于土地的農(nóng)業(yè)收入，征地所給予的補(bǔ)償不僅可以將土地利益變現(xiàn)，而且補(bǔ)償費(fèi)用越來越高。因此，農(nóng)民歡迎征地拆遷，期待通過征地拆遷來獲得盡可能多的利益。

無論是征地還是拆遷都是相當(dāng)麻煩的事情，其中一個(gè)重要方面就是很難確定補(bǔ)償數(shù)額及很難解決各種扯不清楚的歷史問題。征地不僅要給征地補(bǔ)償，還要給地上附著物以及青苗補(bǔ)償，地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定也是很麻煩的，因?yàn)楦街锖颓嗝绲男再|(zhì)、種類不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是不同的，因此，有人為了獲得更多的補(bǔ)償而在征地之前種植樹苗，并且是那種最名貴的、補(bǔ)償較多的觀賞樹。地方政府如何補(bǔ)償呢？一般而言，征地是按被征用土地的面積付費(fèi)，而拆遷則依據(jù)農(nóng)民住房的新舊、質(zhì)量、大小、性質(zhì)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因而是很麻煩的，甚至有的農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相互攀比，使這一工作難上加難。補(bǔ)償高了，當(dāng)然沒有異議；但補(bǔ)償?shù)土嘶蛘J(rèn)為低了，拆遷戶就會(huì)拒絕簽字，不同意拆遷，而拒絕簽字就可能撈到更多的好處。這樣的背后黑箱交易無疑是不公開不透明的，只會(huì)激發(fā)其他村民的想象，激發(fā)更多村民的反對(duì)。

由于征地拆遷涉及利益巨大，且對(duì)農(nóng)民而言這種利益博弈是一次性的，因而他們會(huì)利用土地不可移動(dòng)的特點(diǎn)，想出各種辦法來與地方政府討價(jià)還價(jià)，從而使自己利益最大化。尤其是兄弟多、關(guān)系廣、膽子大的農(nóng)民，他們更可能以強(qiáng)硬對(duì)抗地方政府的方式來獲得更多的征地拆遷補(bǔ)償。地方政府不是不能給這個(gè)釘子戶更多一點(diǎn)的補(bǔ)償，而是一旦給了這一戶更多的補(bǔ)償，那么其他村民也會(huì)要求更多補(bǔ)償，從而產(chǎn)生更多的釘子戶。

地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、要項(xiàng)目落地、要城市擴(kuò)張，就必須征地拆遷，且征地拆遷必須在規(guī)劃區(qū)內(nèi)、在城市建設(shè)的擴(kuò)展面上進(jìn)行。遇到了釘子戶，地方政府強(qiáng)拆有可能引發(fā)激烈的沖突，甚至出現(xiàn)自焚等惡性事件。中央為了防止出現(xiàn)此類惡性事件，要求地方政府不能行政強(qiáng)拆，應(yīng)訴諸法律解決，但問題是法院的強(qiáng)拆也可能引發(fā)惡性事件，導(dǎo)致法院也不愿接手此類案件。地方政府對(duì)付一個(gè)釘子戶尚且感到棘手，如若面對(duì)一群釘子戶、甚至整個(gè)村莊的村民都是釘子戶的情況，其難度可想而知。若如此，地方政府的征地拆遷就不能完成，項(xiàng)目就無法落地，經(jīng)濟(jì)就難以發(fā)展，城市也無法擴(kuò)張。

地方政府是如何在征地拆遷中解決釘子戶的呢？現(xiàn)實(shí)可行的方法就是依托強(qiáng)有力的村干部。村干部是村莊熟人社會(huì)中的一員，是村莊集體利益的代表，是聯(lián)結(jié)地方政府、基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)鍵一環(huán)。如果村干部組織村民來借征地拆遷向地方政府要高價(jià)，那么地方政府的征地拆遷就會(huì)陷入死結(jié)；如果村干部既缺少能力，又沒有代表性，即使愿意協(xié)助地方政府征地拆遷，也無法做有效的工作。只有當(dāng)村干部有能力又有協(xié)助地方政府進(jìn)行征地拆遷的意愿時(shí)，村干部才可能幫助地方政府有效地完成征地拆遷這個(gè)“天下第一難事”。

關(guān)于村干部與征地拆遷的關(guān)聯(lián)主要涉及三個(gè)問題：第一，村干部為什么愿意協(xié)助地方政府完成征地拆遷工作；第二，什么樣的村干部有能力協(xié)助地方政府完成征地拆遷工作；第三，村干部用什么辦法來完成征地拆遷工作。

如前已述，由于征地拆遷給農(nóng)民的補(bǔ)償是超出農(nóng)民原有利益的，因此，農(nóng)民總體上是歡迎征地拆遷的。但問題是，征地拆遷是幾輩子難得的一次為自己利益博弈的機(jī)會(huì)，只要敢博弈，就可能多獲得數(shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)元的補(bǔ)償，那為什么不博弈一次呢？何況，有些橫向比較，自己還吃了虧，憑什么不博弈一次呢？相對(duì)于地方政府，村干部對(duì)村莊情況十分熟悉，對(duì)每個(gè)農(nóng)戶的情況、每塊土地的歷史、每棟住房的性質(zhì)以及每個(gè)人的社會(huì)關(guān)系和性情都十分了解。村干部協(xié)助地方政府征地拆遷的基本步驟就是：先講形勢(shì)，做工作，讓部分關(guān)系戶、老干部、老黨員帶頭簽字同意拆遷，再做大多數(shù)隨大流村民的工作，這樣兩個(gè)環(huán)節(jié)下來，村莊中80%的村民已經(jīng)同意征地拆遷了；對(duì)于剩下的20%的村民，就逐戶上門做工作，該解決歷史遺留問題的就解決遺留問題，該講感情的就講感情，該說好話的就說好話，以硬為主，同時(shí)讓這些村民的親朋好友兄弟姐妹幫忙做工作，這樣又會(huì)有10%的村民簽字同意征地拆遷。

剩下的10%就是釘子戶、半釘子戶了，村干部對(duì)付這些人的辦法就是軟硬兼施。要么找到這些人的社會(huì)關(guān)系來動(dòng)員他們，要么通過利益交換來滿足其利益要求，即威脅不簽字就不能拿到征地拆遷的獎(jiǎng)勵(lì)，有時(shí)則以個(gè)人的面子來威脅釘子戶，甚至請(qǐng)黑社會(huì)出面威脅釘子戶，等等。

最后還會(huì)有幾戶堅(jiān)決不簽字不同意拆遷的，怎么辦？雖然地方政府明確要求不能強(qiáng)拆，但村干部可能為了自己利益而與地方政府合謀，通過灰色手段來拆遷，比如“意外”失火將釘子戶的房子燒掉了，挖機(jī)失誤將房子推倒了?？傊?，無論哪種方式，其內(nèi)在的邏輯就是通過各種辦法造成拆遷的事實(shí)，然后再給補(bǔ)償。因?yàn)椤耙馔狻薄笆д`”而導(dǎo)致的房子坍塌，會(huì)使房子里面的家具遭受損失，為此，地方政府一般會(huì)給予較高的補(bǔ)償，名義上是補(bǔ)償家具損失，事實(shí)上是將釘子戶所要求的高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給予部分滿足。這樣，房子已經(jīng)拆了，釘子戶也得到了高于一般人的補(bǔ)償，也就不好再鬧下去了；而其他村民也不好再與之攀比。

征地時(shí)，地上附著物的補(bǔ)償也是一個(gè)難題。地方政府很難真正搞清楚計(jì)劃征收土地上的附著物情況，他們可以按一定基數(shù)將地上附著物的補(bǔ)償包干給村干部，村干部了解地上附著物的情況，也就有能力防止村民的無限要價(jià)了[3]。

響應(yīng)新課改的理念，加大對(duì)實(shí)訓(xùn)模擬室的資金投入，建立符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)計(jì)實(shí)訓(xùn)模擬室。首先，各類設(shè)施配置要齊全，要不斷改善實(shí)訓(xùn)室的教學(xué)環(huán)境，確保在企業(yè)財(cái)務(wù)部門能進(jìn)行的會(huì)計(jì)操作在實(shí)訓(xùn)模擬室中也同樣能操作。其次，擴(kuò)大實(shí)訓(xùn)模擬室的空間，使每一位學(xué)生都能進(jìn)行實(shí)際動(dòng)手操作。

什么樣的村干部既有能力又有意愿協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)呢？一般的老好人村干部是無法完成征地拆遷任務(wù)的，辦廠經(jīng)商致富的企業(yè)家也不愿意來做這個(gè)得罪人的事情。所謂的有能力又有意愿協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)的村干部，是指那些能夠在征地拆遷中獲得個(gè)人利益、又在乎這個(gè)利益的人。一般而言，這種人比較狠，孔武有力，高大威猛，甚至與黑社會(huì)有著特殊的聯(lián)系，他們能說好話，也敢得罪人，軟的硬的白的黑的都能來。

如果地方政府允許村干部借征地拆遷之機(jī)謀取一些利益，那么有能力完成征地拆遷任務(wù)的狠人就可能走到征地拆遷的第一線。當(dāng)然，他們不是以黑社會(huì)的身份(也不能以此身份)，而是以村干部的身份來完成這項(xiàng)工作的。

這樣就需要接下來討論兩個(gè)問題：第一，這些狠人如何在協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)中獲得利益；第二，他們?cè)鯓硬拍墚?dāng)上村干部。

二、村干部競(jìng)選與獲利空間

這些有背景的狠人之所以愿意當(dāng)村干部，并不惜得罪本村村民甚至自己的親戚朋友來協(xié)助地方政府來完成征地拆遷任務(wù)，其根本動(dòng)力是他們希望借機(jī)獲得利益。地方政府當(dāng)然也要?jiǎng)?chuàng)造出這樣的獲利機(jī)會(huì)，給他們留下這樣的獲利空間。具體地講，在征地拆遷中，狠人村干部可能在以下三個(gè)方面獲得利益空間。

第一，征地拆遷涉及巨大的利益分配與調(diào)整，只要有巨大的利益分配空間，就要涉及如何分配、誰(shuí)優(yōu)先分配的問題，這就使得村干部在征地拆遷過程中有一定的話語(yǔ)權(quán)和一定的決策權(quán)，從而滋生了一定的尋租空間。

第二，地方政府為了調(diào)動(dòng)村干部完成征地拆遷中最難的一些事務(wù)，傾向通過包干責(zé)任制的方式來將征地拆遷任務(wù)與預(yù)期補(bǔ)償落實(shí)到村里，由村干部來具體實(shí)施。如前所述，地方政府按一定的基數(shù)，把被征土地及地上附著物的補(bǔ)償承包到村干部身上，村干部因?yàn)橛辛耸Ｓ嗨魅?quán)，就有了很高的積極性來“據(jù)實(shí)補(bǔ)償”。因?yàn)榇甯刹繉?duì)村里的情況十分了解，而且村干部可以動(dòng)員各種關(guān)系、使用各種微妙的權(quán)力技術(shù)來實(shí)施地上附著物的補(bǔ)償，其既可以防止釘子戶漫天要價(jià)，又可以降低征地的交易費(fèi)用。村干部因此能用遠(yuǎn)比地方政府所給基數(shù)(包干費(fèi))低的數(shù)額完成地上附著物的補(bǔ)償，從而留下一筆數(shù)額不菲的剩余資金，這部分資金就可能通過各種辦法落入村干部腰包，甚至有的村干部直接將這筆錢瓜分。當(dāng)然，也有村干部因村民上訪告狀而又被地方政府查辦甚至被判刑的。L縣城關(guān)街道有好幾個(gè)村出現(xiàn)了村干部因私分剩余地上附著物補(bǔ)償款而被判刑的案例。之前地方政府在如何使用這筆剩余資金上存在模糊空間，因?yàn)檎鞑鹨呀?jīng)完成或其他原因，這些模糊性空間逐漸喪失，從而出現(xiàn)了預(yù)料之外的情況。有兩種情況尤其會(huì)導(dǎo)致這種意外發(fā)生：一是村莊內(nèi)部的斗爭(zhēng)導(dǎo)致上訪告狀，地方政府失去了模糊曖昧處理的可能；二是諸如“村級(jí)權(quán)力清單”的出臺(tái)，使政策環(huán)境發(fā)生了改變。

第三，在征地拆遷中，村干部最大的獲利空間是他們能夠承攬村莊中的建設(shè)工程。征地拆遷之后必然有相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，最典型的就是為項(xiàng)目打圍墻、“三通一平”，等等，這些建設(shè)都是簡(jiǎn)單的土方工程，工程量也不大，但利潤(rùn)相對(duì)固定，可以說，這些都是穩(wěn)賺不賠的工程項(xiàng)目。如果將這些建設(shè)項(xiàng)目承包給外地正規(guī)公司，似乎可以降低成本，保證質(zhì)量。不過，由于打圍墻、“三通一平”尤其是土地平整等，都是一些初級(jí)工程，沒有技術(shù)含量，一般不需要施工資質(zhì)，所以一般施工隊(duì)即可完成。此外，承攬這些工程的外地公司在施工過程中必然與村莊的方方面面發(fā)生接觸，而村莊內(nèi)希望承攬這些工程的人也必然會(huì)想方設(shè)法讓這些外來公司難受，比如，以渣土車壓壞村道為由，禁止渣土車通行或要高價(jià)賠償?shù)姆绞阶璧K市場(chǎng)上的沙土運(yùn)入?？傊瑥?qiáng)龍斗不過地頭蛇，外來公司要么離開、要么在村莊尋找靠山，而村干部中的狠人就自然地成為他們的靠山，因?yàn)橹挥兴麄儾攀钦急M“天時(shí)地利人和”之便的地頭蛇。需要強(qiáng)調(diào)的是，“村干部中的狠人”有兩種類型：一是村干部，他們是體制內(nèi)的角色，對(duì)外來公司進(jìn)行“管理”是合法的；二是狠人，尤其是具有一定黑社會(huì)背景的人，不然，他根本當(dāng)不了靠山，作不了地頭蛇，這類人在村莊雖然數(shù)量不多，但還是比較常見的。

這樣一來，狠人村干部就可能借征地拆遷所必然帶來的項(xiàng)目落地的建設(shè)機(jī)會(huì)來承攬土方工程，獲得穩(wěn)賺不賠的利益。一個(gè)有幾千畝村域面積的鄉(xiāng)村，征地拆遷往往要經(jīng)歷很多年，因而有著很多的建設(shè)機(jī)會(huì)和賺錢機(jī)會(huì)，他們只要找一些人，搞一個(gè)工程隊(duì)，就幾乎可以無限地、不違法地來謀取利益：他們沒有偷也沒有搶，只是老老實(shí)實(shí)、保質(zhì)保量地完成土方工程，獲得工程利潤(rùn)，這些都是正當(dāng)、合法的，當(dāng)然不一定合理。

然而這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，沒有相關(guān)制度規(guī)定村干部可以在征地拆遷后必須得到報(bào)酬，因而獲取好處并非必然的，它要由村干部去“經(jīng)營(yíng)”，且要有能力去“經(jīng)營(yíng)”，還要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才能夠獲得。一般來講，一個(gè)老實(shí)巴交的人當(dāng)了村干部，膽小怕事，缺少能力，他既不可能有效協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)，也無法在征地拆遷后的建設(shè)過程中獲取利益，這樣的人是不可能當(dāng)上處于征地拆遷期村莊的村干部的。一個(gè)成功的企業(yè)家，他們有自己的收入，并不需要通過承攬村莊建設(shè)工程來獲利，因而他們不愿在征地拆遷中與村民面對(duì)面地使用以身體暴力作后盾的博弈，也不愿意與黑社會(huì)保持過于明顯的親密關(guān)系。即使這些企業(yè)家當(dāng)了村干部，他們也不會(huì)沖在第一線進(jìn)行征地拆遷，也不會(huì)過于在乎承攬征地拆遷后建設(shè)工程所帶來的利益。

既想獲得又有能力獲得征地拆遷好處的只有一種人，那就是村莊中與黑社會(huì)有染的包工頭，他們既有動(dòng)力也有能力來?yè)?dān)任征地拆遷村莊的村干部。這些人之前不是村干部，甚至不是黨員，他們當(dāng)上村干部的最佳途徑就是通過村民委員會(huì)選舉。頗具諷刺意味的是，真正沖在協(xié)助地方政府完成征地拆遷任務(wù)第一線的往往不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的村支部書記，而是由村民選舉出來的村委會(huì)主任。在L縣城關(guān)街道的58個(gè)村中，村支部書記一般由企業(yè)家擔(dān)任，這些企業(yè)家較少管理村莊事務(wù)；由村民選舉上來的村委會(huì)主任卻大都是具有黑社會(huì)背景的包工頭，他們才是征地拆遷中的主要角色。

由于涉及利益巨大，希望通過擔(dān)任村干部來獲取利益的人就會(huì)試圖通過村民委員會(huì)選舉成為村干部。要當(dāng)選村委會(huì)主任，就必須有多數(shù)村民的支持。村民委員會(huì)選舉一般是“海推”，即由村民通過不計(jì)名預(yù)選，提名票最高的兩位村委會(huì)主任候選人進(jìn)入正式選舉名單，差額競(jìng)選村委會(huì)主任，得票過半者當(dāng)選。兩人競(jìng)爭(zhēng)、過半當(dāng)選的規(guī)則決定了村民委員會(huì)選舉最終都會(huì)集中在兩個(gè)對(duì)立的候選人上，這兩位候選人都有自己的支持者，都會(huì)通過拉票的方式來爭(zhēng)取更多的支持者。在很多人都希望角逐村委會(huì)主任職位的情況下，村民委員會(huì)選舉一般會(huì)形成勢(shì)均力敵的兩派，這兩派各有占全部村民1/3的鐵桿支持票，還有1/3的中間票。所謂競(jìng)選就是要競(jìng)爭(zhēng)這1/3的中間票。在越來越激烈的競(jìng)爭(zhēng)中、越來越深度的動(dòng)員中，中間1/3的村民就會(huì)被各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的關(guān)系所包圍分割，從而，中間層越來越小，競(jìng)爭(zhēng)雙方逐漸可以算清楚每一張支持票，甚至可以將最終得票精確到個(gè)位數(shù)。

為了獲得中間票的支持，也為了感謝鐵桿支持者，參加村委會(huì)主任的競(jìng)選者會(huì)花錢請(qǐng)客、花錢送東西，甚至花錢買票。*參見袁松《富人治村》，華中科技大學(xué)博士論文，2012年。為了爭(zhēng)取中間票及穩(wěn)住鐵票，村委會(huì)主任候選人就必須組織起競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，里面要分工，要研判形勢(shì)，要一對(duì)一地做工作，要用各種傳統(tǒng)的關(guān)系和現(xiàn)代的資源去動(dòng)員。競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的運(yùn)轉(zhuǎn)本身也是要花費(fèi)的，也就是說，在村民委員會(huì)競(jìng)選中，有無資金是很重要的，沒有錢還想選上村委會(huì)主任是很難的。

因?yàn)楦?jìng)選投入了資源、花費(fèi)了金錢，就必須要?jiǎng)龠x，否則所花的金錢就無法收回。競(jìng)選雙方都花了錢，雙方都必須勝選，這樣，競(jìng)選雙方就都會(huì)使出渾身解數(shù)，動(dòng)員所有關(guān)系參與到村民委員會(huì)選舉中來。因?yàn)楦叨葎?dòng)員，競(jìng)選雙方可以估算出可能的得票，在一、兩票決定勝負(fù)的情況下，雙方就會(huì)在投票的前夜，想方設(shè)法用高價(jià)爭(zhēng)取極少數(shù)的中間票，甚至去買對(duì)方的鐵票。*參見譚林麗《派性政治》，華中科技大學(xué)博士論文，2015年。

競(jìng)選雙方的高度動(dòng)員和勢(shì)均力敵會(huì)進(jìn)一步加劇選舉中的動(dòng)員程度。在僅僅差一、兩票就決定成敗的情況下，競(jìng)選所可以調(diào)動(dòng)起來的經(jīng)濟(jì)資源、心理能量、情感投入以及組織手段，很快就會(huì)達(dá)到可以達(dá)到的極限狀態(tài)，很多事情也就無所不用其極了。在這些無所不用其極的動(dòng)員手段下面，每個(gè)人都被拉入不同的派系，且在不同的派系中同情感、共悲歡，由此，選舉的過程也成了塑造強(qiáng)烈派系的儀式及動(dòng)員過程。最終，有一方會(huì)通過競(jìng)選當(dāng)上村委會(huì)主任，這個(gè)通過激烈競(jìng)選上來的村委會(huì)主任就必然帶著強(qiáng)大氣勢(shì)開展工作。

三、派性斗爭(zhēng)與村級(jí)權(quán)力的規(guī)范

當(dāng)選上來的村委會(huì)主任首先所要面對(duì)的就是經(jīng)過深度動(dòng)員所形成的村莊政治中的兩派勢(shì)力：自己的一派與對(duì)立的一派。村委會(huì)主任不能只是自己獲得利益，還必須為支持自己的人撈好處。競(jìng)選失敗一方也是經(jīng)過深度動(dòng)員的、有過強(qiáng)烈的情感共振的群體，這種深度動(dòng)員和情感共振會(huì)積累下來強(qiáng)大的心理能量，他們?cè)谶x舉結(jié)束后就演化為對(duì)抗當(dāng)選者的強(qiáng)大力量。通過激烈競(jìng)選當(dāng)上的村委會(huì)主任，如果不能化解競(jìng)爭(zhēng)失敗一派的對(duì)立情緒和對(duì)抗行為，就會(huì)在以后的村級(jí)治理中處處受制，任何工作都難以開展。一個(gè)聰明的村委會(huì)主任會(huì)用各種辦法來化解這種對(duì)立與對(duì)抗，但這個(gè)化解需要時(shí)間，所以當(dāng)選的第一年時(shí)間是磨合抹平派系。若當(dāng)選的村委會(huì)主任化解不力，或競(jìng)選中情感傷害得太深，那么竟選結(jié)束之時(shí)也就是派性斗爭(zhēng)開始之時(shí)，村莊中激烈沖突將持續(xù)不斷。

當(dāng)然，勢(shì)均力敵的兩派競(jìng)選還有更多的可能。比如，激烈競(jìng)爭(zhēng)的兩派并非只有兩個(gè)村委會(huì)主任候選人在競(jìng)選；即使村民委員會(huì)委員候選人分成了兩派，但結(jié)果可能是，一派當(dāng)選了村委會(huì)主任，而當(dāng)選的村民委員會(huì)委員卻都屬于另外一派；甚至村支部也被動(dòng)員起來參與到村民委員會(huì)競(jìng)選所形成的派性斗爭(zhēng)之中。雖然村支部書記試圖避開激烈競(jìng)爭(zhēng)、高度投入的村委會(huì)主任競(jìng)選活動(dòng)，但有時(shí)卻被動(dòng)地卷入進(jìn)去，當(dāng)然也有主動(dòng)介入的情況。因此，在村民委員會(huì)選舉和村支部換屆之后，在村兩委班子成員中可能會(huì)形成村支部書記與村委會(huì)主任兩派的對(duì)立；也可能形成村支部書記、村委會(huì)主任一派與一般村委委員和村支委一派的對(duì)立；甚至可能出現(xiàn)村干部一派與由村民代表會(huì)議選舉出來的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)一派的對(duì)立?？傊?，村民委員會(huì)激烈競(jìng)爭(zhēng)所形成的派系一旦進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中、并在村莊權(quán)力實(shí)踐中表現(xiàn)出來，那么村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作就會(huì)處處受到牽制。這種情況對(duì)于征地拆遷背景下的地方治理顯然是相當(dāng)糟糕的，地方政府因此會(huì)想方設(shè)法地避免這種情況產(chǎn)生。在浙江，一方面普遍推行、設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這個(gè)“第三套村級(jí)班子機(jī)構(gòu)”；另一方面，很多地方明確要求由村支部委員兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任。這樣，村委會(huì)主任雖然是村民委員會(huì)的法人代表，但由于村支部書記兼任村經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社的社長(zhǎng)，這就使得財(cái)務(wù)一支筆的權(quán)力歸村支部書記而不是村委會(huì)主任。

為了防止選舉后村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)派性對(duì)立，防止影響村莊權(quán)力完成征地拆遷任務(wù)，地方政府一般會(huì)要求村支部書記在村民委員會(huì)選舉中不要事先站隊(duì)，尤其不能拉一派打一派，而是與勝選者合作搭班子。這樣，由于村支部書記在選舉中保持了中立態(tài)度，村莊選舉結(jié)束后，村支部書記既可以與當(dāng)選的村委會(huì)主任搞好合作，同時(shí)又有能力安撫落選一派。

簡(jiǎn)單地說，在征地拆遷任務(wù)和壓力下面，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的斗爭(zhēng)，也可以說是均衡的，因?yàn)檎菑?fù)雜的制度安排諸如“五議決策法”和“村級(jí)權(quán)力清單”等，可以防止村莊權(quán)力的濫用和村干部的尋租行為。問題是，這樣的安排也會(huì)極大地降低村干部完成征地拆遷任務(wù)的積極性和能力，因此，在征地拆遷任務(wù)完成前，地方政府就會(huì)想方設(shè)法地通過機(jī)制創(chuàng)新(如包干制以及默契)乃至體制安排(如規(guī)定由村支委兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任)，來弱化村級(jí)治理制度中的制衡制度。當(dāng)征地拆遷任務(wù)完成后，以復(fù)雜制度安排為基礎(chǔ)、以權(quán)力制衡為特征的村級(jí)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)才會(huì)成為常規(guī)。因此，在征地拆遷背景下，激烈競(jìng)選所形成的派性政治不會(huì)主要表現(xiàn)在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部，而是主要表現(xiàn)為以村委會(huì)主任為首的當(dāng)選派與村委會(huì)主任候選人為首的在野派之間的斗爭(zhēng)與政治。

激烈的村民委員會(huì)選舉之后，一派當(dāng)選進(jìn)入體制，另外一派落選成為在野派，為了完成征地拆遷任務(wù)，地方政府會(huì)無條件地支持當(dāng)選一派。而新當(dāng)選的村委會(huì)主任，一方面盡可能抹平反對(duì)派，另一方面則在地方政府的支持下施展手腳，大干一場(chǎng)，村莊治理就在對(duì)抗中開展下去。

如果村民委員會(huì)選舉中一派大獲全勝，另一派潰不成軍，那么獲勝的一派就贏得了進(jìn)行建設(shè)的寶貴機(jī)遇。這種情況雖不常見，但并非沒有。如果雙方勢(shì)均力敵，獲勝的一派一般會(huì)通過資源輸送，分化瓦解反對(duì)派精英，消解派系、派性或重構(gòu)派系；如果反對(duì)派繼續(xù)反抗，釘子戶層出不窮，那么當(dāng)選村干部者就會(huì)抓緊時(shí)間撈回投入選舉的資源，同時(shí)使用各種狠的手段來擺平釘子戶、整治反對(duì)派，這樣，村莊內(nèi)就會(huì)出現(xiàn)激烈的政治斗爭(zhēng)，甚至引起基層治理的混亂。在最近10年，L縣城關(guān)街道的征地拆遷工作總體上進(jìn)展順利，但在基層治理中也出現(xiàn)了很多惡性事件?？梢?，對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行整頓規(guī)范勢(shì)在必行。

由于巨大利益的刺激和地方政府為了有效對(duì)付釘子戶，征地拆遷地區(qū)一般都會(huì)出現(xiàn)激烈的村委會(huì)主任競(jìng)選局面，幾乎所有的村民都被卷入派性政治，村莊也會(huì)在兩派尖銳的斗爭(zhēng)中被撕裂。因?yàn)槔娣峙洳痪仍?，?duì)立的兩派也會(huì)發(fā)生分化組合，并可能使撕裂的村莊形成暫時(shí)有限的彌合，但在接下來的又一次選舉中，村莊仍會(huì)再次被撕裂、再次形成對(duì)立。正是征地拆遷帶來的可供分享的利益以及對(duì)利益的博弈，構(gòu)成了征地拆遷背景下的激烈競(jìng)選、撕裂和對(duì)立的運(yùn)動(dòng)，這也是派性政治的動(dòng)力所在。一旦征地拆遷任務(wù)完成，村莊所有的利益要么分配完畢，要么已有了明確的分配方案，那么村莊派性斗爭(zhēng)的動(dòng)力也就不再存在，激烈的村民委員會(huì)選舉也不大可能再如此發(fā)生，因?yàn)檎鞯夭疬w而形成的巨大的外生利益已經(jīng)消失(或分配完畢)，村級(jí)治理將逐漸回歸常規(guī)模式，村莊政治也將走出派性斗爭(zhēng)與相互撕裂的惡性循環(huán)。

征地拆遷任務(wù)的完成也使地方政府不再需要通過默許村干部的特殊利益來調(diào)動(dòng)他們協(xié)助地方政府工作的積極性。相反，對(duì)于村莊治理中的各種混亂，地方政府則日漸失去了忍耐力，這個(gè)時(shí)候，地方政府往往傾向于通過制度來規(guī)范村級(jí)權(quán)力的運(yùn)作，不再容忍村干部的“胡作非為”，這也正是“五議決策法”和“村級(jí)權(quán)力清單”產(chǎn)生的原因。

征地拆遷背景下村委會(huì)主任與村支部書記的關(guān)系也是很值得討論的。在浙江，村支部書記兼任村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社社長(zhǎng)，是村集體法人代表，具有財(cái)務(wù)一支筆的權(quán)力。因此，村支書是村里的一把手，其權(quán)力要大于村委會(huì)主任，這也是全國(guó)村級(jí)兩委權(quán)力狀況的常規(guī)。征地拆遷背景下，村委會(huì)主任一般都是通過選舉競(jìng)爭(zhēng)而當(dāng)選的，而選舉委員會(huì)主任正是村支部書記，因而村支部書記的態(tài)度對(duì)于誰(shuí)當(dāng)選村委會(huì)主任肯定有著重要作用。也就是說，相對(duì)于村委會(huì)主任，村支部書記在村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有明顯的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。

不過，對(duì)于征地拆遷背景下的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)來說，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，以及村民委員會(huì)選舉對(duì)村莊所有成員的強(qiáng)烈動(dòng)員，就使得村民委員會(huì)選舉成為塑造村莊政治合法性的第一要件，當(dāng)選了村委會(huì)主任就自然獲得了比村支部書記更高的群眾動(dòng)員能力；而且助其當(dāng)選的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)仍然存在，并在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期作為村委會(huì)主任的依托力量而發(fā)揮作用，使村委會(huì)主任具有相對(duì)制度化的支撐。這樣，村委會(huì)主任在動(dòng)員能力、支持力量以及自我意識(shí)上都強(qiáng)過村支部書記，因其在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有制度優(yōu)勢(shì)。

不過，花了很大代價(jià)甚至花了很多錢而當(dāng)選的村委會(huì)主任，雖然有著超越村支部書記的制度優(yōu)勢(shì)，但其工作推行難度仍然很大，主要有七個(gè)原因：第一，必須要安撫反對(duì)派；第二，必須要通過諸如承攬工程的方式撈回選舉中投入的資本；第三，必須要給支持自己的骨干以及群眾創(chuàng)造出收益；第四，必須完成地方政府安排的對(duì)付釘子戶的任務(wù)；第五，必須應(yīng)付一個(gè)可能對(duì)他存在看法的村支部書記；第六，雖然有地方政府的保護(hù)，但如果有人上訪到更高層級(jí)政府，就可能導(dǎo)致地方保護(hù)失效；第七，在自上而下的各種運(yùn)動(dòng)式治理中，可能被當(dāng)作壞的典型拿下。總之，在選舉中意氣風(fēng)發(fā)地當(dāng)選的村委會(huì)主任，卻未必能夠意氣風(fēng)發(fā)地推行工作，甚至有些投入很多資本而當(dāng)選的村委會(huì)主任，錢還沒有撈回來而征地拆遷卻已經(jīng)結(jié)束，導(dǎo)致其撈取利益的空間消失、地方政府的保護(hù)失效。

正是基于這樣的邏輯，通過激烈競(jìng)選當(dāng)上征地拆遷村莊的村委會(huì)主任的狠人，自上任之日起，就拼盡全力地處理各種矛盾，想方設(shè)法地?fù)迫±?，最后卻發(fā)現(xiàn)自己成了一個(gè)難以自控的“陀螺”，除了高速自轉(zhuǎn)以外，沒有其他辦法。他們的結(jié)局大多悲慘：結(jié)局好一點(diǎn)的是撈回選舉中花的錢，壞一點(diǎn)的則是村委會(huì)主任還沒有當(dāng)完，卻因經(jīng)濟(jì)犯罪而被判刑。L縣城關(guān)街道大多數(shù)村委會(huì)主任的下場(chǎng)都不夠好，甚至可以說是很悲慘。因此，很多人后悔當(dāng)初競(jìng)選村委會(huì)主任。

小 結(jié)

透視地方政府(國(guó)家)、村干部、村民這三個(gè)政治層面，我們可以較為清晰地看到村莊政治是如何在征地拆遷背景下生動(dòng)展開的，以及村莊政治又是如何完成征地拆遷任務(wù)的。

征地拆遷背景下的村莊政治帶有一定的特殊性，不過，這個(gè)特殊性卻是中國(guó)基層治理一般性邏輯在特殊場(chǎng)景下的展演。從某種程度而言，這個(gè)特殊性更為生動(dòng)具體地反映了中國(guó)基層政治乃至中國(guó)政治的一般特點(diǎn)。理解中國(guó)基層治理和中國(guó)政治還有很多可以做的工作。

在地方政府(國(guó)家)——村干部——村民這個(gè)三層次分析框架中，國(guó)家顯然是通過為村干部設(shè)置剩余索取權(quán)來調(diào)動(dòng)其完成國(guó)家任務(wù)的積極性的，這是征地拆遷背景下村級(jí)治理動(dòng)力中的一個(gè)重要方面，國(guó)家為村干部設(shè)置的剩余索取權(quán)大都是默許的、也是潛規(guī)則，正是這個(gè)默許與潛規(guī)則給了國(guó)家隨時(shí)依據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整甚至追究的可能?；鶎又卫淼撵`活性也由此可見。

村干部能否順利完成征地拆遷任務(wù)，其前提則是，城郊農(nóng)村的村民很清楚征地拆遷對(duì)他們是有利的，因而是歡迎征地拆遷的。如果征地拆遷對(duì)農(nóng)民不利，他們就會(huì)堅(jiān)決反對(duì)，村干部就不可能做好這個(gè)“天下第一難”的征地拆遷工作。本質(zhì)上，村干部所做的征地拆遷工作只是針對(duì)釘子戶而不是全體村民；工作的主要內(nèi)容是村干部協(xié)助地方政府將征地拆遷所帶來的利益調(diào)整到位。征地拆遷這樣的大事及征地拆遷所涉及的巨大利益調(diào)整，正是借助村干部積極的工作而完成的。因此，我們要感激這些完成了征地拆遷任務(wù)、自己卻未必有好下場(chǎng)的村干部。

[1] 賀雪峰.論利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理[J].政治學(xué)研究，2011，(6).

[2] 賀雪峰，譚林麗.內(nèi)生性利益密集型地區(qū)的治理[J].政治學(xué)研究，2015，(3).

[3] 郭亮.土地征收中“行政包干制”及其后果[J].政治學(xué)研究，2015，(1).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

探索與實(shí)踐：社會(huì)轉(zhuǎn)型視野中的鄉(xiāng)村治理(專題討論)

2016-10-20

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究”(14JID030)

賀雪峰(1968—) ，男，教授，博士生導(dǎo)師，長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，從事鄉(xiāng)村治理和中國(guó)土地制度研究。

D422.6

A

1002-462X(2016)11-0042-07

編者按：改革開放以來，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展、急速轉(zhuǎn)型的過程，這次轉(zhuǎn)型對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)而言，既是全面的也是劇烈的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使鄉(xiāng)村社會(huì)中的傳統(tǒng)利益格局發(fā)生深刻變動(dòng)，主體意識(shí)的迸發(fā)促使農(nóng)民的傳統(tǒng)價(jià)值觀念發(fā)生激烈轉(zhuǎn)變，這些因素在推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的同時(shí)，也引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)心理的全面變革。因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制亟待變革與創(chuàng)新。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的是一個(gè)全新的而非傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)，這決定了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展既面臨著廣闊的發(fā)展空間和多元的路徑選擇，也面臨著前所未有的復(fù)雜因素與隱性風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)也決定了新的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的建構(gòu)是一個(gè)涵蓋各種資源的調(diào)配與整合、各種理念的碰撞與融合、各種心理的沖突與調(diào)適，以及農(nóng)民個(gè)體能力的發(fā)展與提高的復(fù)雜過程。正是基于這種復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性的考慮，眾多學(xué)者從不同的學(xué)科視角、以不同的理論范式及研究方法對(duì)鄉(xiāng)村治理展開了多維度的探索，并取得豐碩的成果。為繼續(xù)深化這一領(lǐng)域的研究，本刊特約請(qǐng)華中科技大學(xué)教授賀雪峰、南京審計(jì)大學(xué)教授施從美、山東工商學(xué)院教授季麗新三位學(xué)者，分別從村莊政治結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)焦慮、農(nóng)民政治水平等三個(gè)視角進(jìn)行專題探討，以期進(jìn)一步引起學(xué)界的關(guān)注。