蒲新微，金月華

(吉林大學(xué) a.哲學(xué)社會(huì)學(xué)院 b.馬克思主義學(xué)院，長春 130112)

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制度“新常態(tài)”下我國養(yǎng)老金管理面臨的新挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略

蒲新微a，金月華b

(吉林大學(xué) a.哲學(xué)社會(huì)學(xué)院 b.馬克思主義學(xué)院，長春 130112)

養(yǎng)老保障制度改革的持續(xù)推進(jìn)必然導(dǎo)致養(yǎng)老金管理領(lǐng)域出現(xiàn)新問題、面臨新挑戰(zhàn)。雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)結(jié)合有助于加強(qiáng)地域流動(dòng)性，養(yǎng)老制度并軌改革有利于促進(jìn)職業(yè)公平性，但是這兩大改革在具體落實(shí)和深入實(shí)施過程中將會(huì)在權(quán)責(zé)界限和部門協(xié)調(diào)等方面帶來新的管理風(fēng)險(xiǎn)。在步入“十三五”的關(guān)鍵時(shí)期，必須轉(zhuǎn)變管理理念，突破對(duì)政府養(yǎng)老金管理權(quán)限的爭論而強(qiáng)調(diào)注重管理的效率和效果，通過有效協(xié)調(diào)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦部門之間的關(guān)系，建立相對(duì)完備的信息整合系統(tǒng)等手段，先期探討和規(guī)避新時(shí)期可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，只有這樣，才能保證養(yǎng)老制度改革朝著更加公平與可持續(xù)性目標(biāo)穩(wěn)步、順利推進(jìn)。

養(yǎng)老保障制度； 養(yǎng)老金管理； 權(quán)責(zé)界限； 部門協(xié)調(diào)

養(yǎng)老金問題是事關(guān)人們切身利益的基本問題，對(duì)養(yǎng)老金改革動(dòng)態(tài)及管理策略的研究就是對(duì)社會(huì)基本問題的關(guān)注和對(duì)人們基本生活的觀照。所以，養(yǎng)老金運(yùn)營中何以保值增值、養(yǎng)老金管理中如何推進(jìn)公平和可持續(xù)等問題成為人們長期關(guān)注的焦點(diǎn)，據(jù)此，形成了吸納社會(huì)資本的參與、建立職業(yè)年金制度、延遲退休制度、加速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌等一系列政策措施。為了持續(xù)深入推進(jìn)養(yǎng)老金制度改革，“十三五”時(shí)期，這些措施將被逐步付諸實(shí)施，養(yǎng)老金的組織管理必將面臨新境遇和新問題。因此，探討新時(shí)期中國養(yǎng)老金管理面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略具有重要的前瞻性和現(xiàn)實(shí)性意義。

一、兩大改革推動(dòng)養(yǎng)老金制度步入新格局

長期以來，中國的養(yǎng)老金體系一直是四大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并行的框架結(jié)構(gòu)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后參照《機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休管理辦法》、企業(yè)退休人員參照《企業(yè)職工退休待遇的規(guī)定》、城鎮(zhèn)居民參照《城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)》(城居保)、農(nóng)村居民參照《新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度》(新農(nóng)保)享受養(yǎng)老金。每種制度各行其道，按照不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在一定的戶籍和職業(yè)身份的約束下享受所能享受的待遇。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，這種各行其道的制度規(guī)范在運(yùn)行過程中漸漸暴露出了弊端，它既不利于實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平性、也阻礙流動(dòng)性，既不利于代際可持續(xù)性、也影響和諧性，所以，社會(huì)各界開始積極探討改革出路。

按照黨的十八大精神和十八屆三中全會(huì)的要求，為了促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，保障廣大城鄉(xiāng)參保人員的權(quán)益，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距，2014年2月24日，中國人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部以及人社部共同印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。制度依據(jù)“就高不就低”的原則，城鄉(xiāng)居民打破戶籍制度的束縛，均具有平等參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的機(jī)會(huì)，而且，可在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，即如果繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)年滿15年(含延長繳費(fèi)至15年)，達(dá)到退休年齡后，可以申請(qǐng)從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受城職保待遇；如果城鎮(zhèn)職工不想繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，那么可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定的領(lǐng)取條件時(shí)，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇。

同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的公平性, 國務(wù)院加快了養(yǎng)老金制度雙軌制改革的推進(jìn)步伐，出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，并于2015年4月6日正式發(fā)布了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位開始實(shí)施職業(yè)年金制度。即機(jī)關(guān)事業(yè)單位參照企業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的做法，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。這種職業(yè)年金制度只是一種補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度，既不是社會(huì)保險(xiǎn)、也不是商業(yè)保險(xiǎn)，而是事業(yè)單位及其職工依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況而建立單位福利制度，以此降低或規(guī)避機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

由此，中國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由《機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休管理辦法》《企業(yè)職工退休待遇的規(guī)定》、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度四大支柱并行的格局進(jìn)入以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主、企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充的新型格局。

二、“新格局”下中國養(yǎng)老金管理面臨的新挑戰(zhàn)

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)于縮小養(yǎng)老保障待遇差異、推進(jìn)更加公平可持續(xù)性保障制度建設(shè)的步伐具有重要意義，然而，改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅會(huì)打破原有的制度格局，而且必將給養(yǎng)老金管理領(lǐng)域帶來新的挑戰(zhàn)。

第一，權(quán)責(zé)界限面臨著新挑戰(zhàn)。權(quán)責(zé)界限的模糊必將引發(fā)各種亂象，“清晰地界定崗位責(zé)任、明確職權(quán)關(guān)系和信息關(guān)系，并根據(jù)具體職位制定具體目標(biāo)，將大大有助于對(duì)組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)目標(biāo)的理解?！盵1]隨著改革的不斷推進(jìn)，政府既要面對(duì)如何在養(yǎng)老金管理過程中準(zhǔn)確定位自身角色的問題，又要面對(duì)如何清晰劃分各管理部門和經(jīng)辦部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系問題。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)合以及雙軌制并軌改革的推進(jìn)，必將擴(kuò)大中國社會(huì)養(yǎng)老金的參保覆蓋面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年末，中國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為84 232萬人，比上年末增加2 263萬人，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為50 107萬人，比上年末增加357萬人。當(dāng)職業(yè)年金建立后，相對(duì)于企業(yè)年金的自愿性繳納而言，職業(yè)年金具有弱強(qiáng)制性的特點(diǎn)，即所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員都將被加入到養(yǎng)老基金的投保主體中，而這種強(qiáng)制性的、穩(wěn)定性的、持續(xù)性的投保會(huì)帶來養(yǎng)老基金規(guī)模在短期內(nèi)迅速大幅度提高，而且這些基金對(duì)于投保人而言具有延期支付的特點(diǎn)，因此人們都在探討?zhàn)B老金的運(yùn)營管理問題，尤其是對(duì)于基金收益而言是否應(yīng)該走市場(chǎng)化道路，這就涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系及政府的職責(zé)權(quán)限了。具體說來，過多的政府干預(yù)會(huì)影響基金的投資運(yùn)營，而完全的市場(chǎng)調(diào)節(jié)又會(huì)將養(yǎng)老金置入風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下，所以，合理地界定政府與市場(chǎng)的職責(zé)作用是需要進(jìn)一步思考的問題。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及的部門較多,既有管理部門也有經(jīng)辦部門，其中的管理機(jī)構(gòu)包括負(fù)責(zé)擬訂方案、起草文件、編制計(jì)劃、制定規(guī)范的行政管理機(jī)構(gòu)，也包括肩負(fù)財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)等職責(zé)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。經(jīng)辦部門既包括負(fù)責(zé)審定資格、征繳費(fèi)用、核發(fā)待遇的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也包括負(fù)責(zé)基金的保值增值的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，每一個(gè)機(jī)構(gòu)都各司其職，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有序執(zhí)行。因?yàn)椤绊槙车慕M織運(yùn)作要求讓每件事、每個(gè)人都有其位置，并讓每件事和每個(gè)人都處于恰當(dāng)?shù)奈恢蒙??！盵2]所以，為了避免出現(xiàn)政出多門、分頭管理、機(jī)構(gòu)重疊等問題，新格局下的養(yǎng)老金體制管理將面臨如何清晰界定并劃定職責(zé)權(quán)限的挑戰(zhàn)。

第二，部門協(xié)調(diào)面臨著新挑戰(zhàn)。一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合后的養(yǎng)老金制度更加強(qiáng)調(diào)投保人在不同養(yǎng)老制度間的接續(xù)和流轉(zhuǎn)，即參加過兩種或兩種以上的人員，可銜接轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險(xiǎn)；參加新農(nóng)保或城居保人員，在繳費(fèi)期間因戶籍遷移需要跨地區(qū)辦理新農(nóng)保和城居保銜接手續(xù)的，可在遷入地申請(qǐng)實(shí)時(shí)辦理。參保人員需辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接手續(xù)的，先按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定確定待遇領(lǐng)取地，并將城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系歸集至待遇領(lǐng)取地，再辦理制度銜接手續(xù)?！皡⒈Ｈ藛T申請(qǐng)辦理制度銜接手續(xù)時(shí)，從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取地提出申請(qǐng)辦理;從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的，在轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取地提出申請(qǐng)辦理?！盵3]在實(shí)行城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中，需要由參保人員本人向待遇領(lǐng)取地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的書面申請(qǐng)；待遇領(lǐng)取地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受理并審核參保人員書面申請(qǐng)，向參保人員原職保、新農(nóng)?；虺蔷颖ｊP(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)出聯(lián)系函，并提供相關(guān)信息；參保人員原職保、新農(nóng)?；虺蔷颖ｊP(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在接到聯(lián)系函的15個(gè)工作日內(nèi)，完成制度銜接的各項(xiàng)手續(xù)；待遇領(lǐng)取地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在收到參保人員原職保、新農(nóng)保或城居保關(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移的資金后，辦結(jié)有關(guān)手續(xù)，并將情況及時(shí)通知參保人員。可見，上述整個(gè)流程需要在待遇領(lǐng)取地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和原參保所在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行雙向多次的信息溝通。

另一方面，養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)并軌、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，將設(shè)定一定期限的過渡期，在過渡期內(nèi)退休的人員，根據(jù)過去視同繳費(fèi)年限的長短，并進(jìn)行新老辦法的對(duì)比，通過計(jì)發(fā)過渡性養(yǎng)老金，能夠基本保證其養(yǎng)老金待遇不降低。此外，如果按照新辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金高于老辦法的，對(duì)高出部分將有所限制，以防止養(yǎng)老金的不合理增加。采取這種過渡辦法，有利于改革前后新老辦法之間實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)銜接。所以，針對(duì)老人和新入職人員以及過渡期的參保人員而言，部門之間的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)作共治將是其養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的重要保證。因?yàn)椤敖M織協(xié)作能夠提高解決復(fù)雜問題的能力，并能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享和獲得最佳實(shí)踐”[4]。只有相關(guān)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行政活動(dòng)互相一致，密切配合，才能達(dá)到充分發(fā)揮行政組織職能、提高行政效率、以最佳手段獲取最大效果的目的，才能在養(yǎng)老金管理和經(jīng)辦部門之間實(shí)現(xiàn)和諧化、合理化。所以，“養(yǎng)老金管理改革的每一階段都要有恰當(dāng)?shù)闹卫硎侄?，隨著養(yǎng)老基金的增多，要確保養(yǎng)老金的專業(yè)化管理，協(xié)調(diào)各級(jí)國民年金制度、優(yōu)化各種組織關(guān)系是養(yǎng)老金有效管理和風(fēng)險(xiǎn)有效控制的必然要求?！盵5]因此，為了避免部門之間各自為政和互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生，提高效率，新格局下的養(yǎng)老金制度也將面臨協(xié)調(diào)各部門之間關(guān)系的挑戰(zhàn)。

第三，資源整合面臨著新挑戰(zhàn)。長期以來，“中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都呈現(xiàn)‘政策碎片化’和‘制度碎片化’的現(xiàn)象”[6],所以，在相應(yīng)的管理方面采取的是分級(jí)分散管理方式，不同的管理組織和經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)不同的養(yǎng)老金收繳和支付工作。如果是企業(yè)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工，那么將由勞動(dòng)局負(fù)責(zé)管理；如果是自收自支的事業(yè)單位有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工，由養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的由所在單位管理；如果是全額撥款的事業(yè)單位或參公的事業(yè)單位有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的則由養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分配，沒有參加的由財(cái)政分配。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金由當(dāng)?shù)刎?cái)政支付，在規(guī)定日期統(tǒng)一由銀行代發(fā)，機(jī)關(guān)和全額預(yù)算事業(yè)單位應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位按照規(guī)定的日期繳入“基金收入專戶”。差額預(yù)算和自收自支事業(yè)單位參保的，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以委托收款的方式按規(guī)定日期經(jīng)由單位開戶銀行辦理。而新農(nóng)保最大的特點(diǎn)是采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，參保和領(lǐng)取均由所在村來管理，一般由專門的農(nóng)商銀行代發(fā)。所以，城鄉(xiāng)結(jié)合和并軌后需要面臨各單位、各經(jīng)辦部門、各委托銀行之間的相互協(xié)調(diào)和資源整合。

三、“十三五”時(shí)期中國應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金挑戰(zhàn)的思路及對(duì)策

李克強(qiáng)總理在研究部署“十三五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制啟動(dòng)工作時(shí)指出，“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)最后沖刺的五年，也是全面深化改革要取得決定性成果的五年。這期間要把握中國發(fā)展中新的階段性特征和面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，著力用結(jié)構(gòu)性改革破解結(jié)構(gòu)性難題，用簡政放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)活力和釋放發(fā)展?jié)摿?，使?jīng)濟(jì)更有效率、社會(huì)更加公平、發(fā)展更可持續(xù)，要謀劃好未來五年的發(fā)展藍(lán)圖，把改革扎實(shí)推向縱深[7]。所以，著力從行政改革和部門協(xié)調(diào)等角度改革養(yǎng)老金管理機(jī)制當(dāng)是“十三五”時(shí)期直面養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和破解養(yǎng)老金管理難題的必然選擇。

(一)從應(yīng)該做什么到究竟怎樣做——轉(zhuǎn)變養(yǎng)老金管理關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)

目前中國公共養(yǎng)老金事務(wù)完全由政府統(tǒng)一管理, 政府既是養(yǎng)老金制度和規(guī)則的制定者，又是養(yǎng)老金制度和規(guī)則的執(zhí)行者，承攬著養(yǎng)老金管理的一切事務(wù), 養(yǎng)老金運(yùn)行的一切后果也完全由國家承擔(dān)。這種由政府全權(quán)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金管理事務(wù)的做法確實(shí)大大降低了養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上確保了退休離崗人員能夠按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。但隨著養(yǎng)老制度改革的不斷深入，一方面參保人數(shù)持續(xù)增多、養(yǎng)老金儲(chǔ)備額不斷增大，基金保值增值面臨挑戰(zhàn)；另一方面，這種由政府包攬公共養(yǎng)老金一切事務(wù)的傳統(tǒng)做法暴露出許多行政管理方面的弊病。所以，人們開始探討是否有必要將市場(chǎng)機(jī)制逐漸引入到公共養(yǎng)老金領(lǐng)域，通過適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競爭，既可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金基金投資收益最大化，確保投保人退休時(shí)所獲得的養(yǎng)老金待遇給付最大化，又可以規(guī)避行政管理過程中出現(xiàn)的問題，提高政府工作效率，由此涌現(xiàn)出大量關(guān)于政府簡政放權(quán)和引入市場(chǎng)機(jī)制的討論。

既然中央政府已經(jīng)明確提出簡政放權(quán)的行政改革戰(zhàn)略，那么，“十三五”時(shí)期針對(duì)養(yǎng)老金中國家職能的討論顯然意義不大，因?yàn)轲B(yǎng)老金是以保障老年人的基本生活需求為目標(biāo)的，政府承擔(dān)?；镜呢?zé)任，政府放權(quán)不意味著放手，簡政不意味著無政，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)等方面需要政府放權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制來促進(jìn)效率的提高，但是對(duì)于養(yǎng)老保障這一基本的養(yǎng)老支持而言，政府還仍承擔(dān)?；?、保監(jiān)管、保規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)保障。所以，對(duì)于“十三五”時(shí)期應(yīng)該探討的是政府到底怎樣做、如何推進(jìn)改革的問題，即“要避免爭論政府大小而力求提高政府效率，避免過多地辯論政府辦事的動(dòng)機(jī)而看重政府辦事的后果”[8]。比如我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府的立法職能時(shí)應(yīng)該更多地關(guān)注養(yǎng)老金系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)是否健康、養(yǎng)老金管理公司在投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面是否做到依法運(yùn)行；在強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督職能時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)作是否規(guī)范系統(tǒng)，相關(guān)監(jiān)督部門是否能有效調(diào)解有關(guān)養(yǎng)老金事務(wù)的糾紛；在探討行政管理權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)是否分離時(shí)，更應(yīng)關(guān)注分離的程度及其可能帶來的影響。

所以，當(dāng)國務(wù)院總理李克強(qiáng)進(jìn)一步強(qiáng)化簡政放權(quán)時(shí)，在新形勢(shì)下養(yǎng)老金管理過程中，我們更應(yīng)該探討如何通過完善參轉(zhuǎn)手續(xù)等來提高辦事效率，在養(yǎng)老金參保制度的公開透明上下功夫，在養(yǎng)老金?；?、增實(shí)效上下功夫，在清晰政府責(zé)任權(quán)限、注重辦事結(jié)果上下功夫。

(二)從各自為政到組織協(xié)作——提高養(yǎng)老金管理的協(xié)調(diào)一致性

在復(fù)雜的工作任務(wù)面前，“除了最簡單、最小的組織，所有組織都必須進(jìn)行分工。一旦把復(fù)雜的任務(wù)分配給多個(gè)單位和個(gè)人，協(xié)調(diào)它們之間的工作就成為組織的一項(xiàng)必要活動(dòng)……如果說分工不可避免，那么協(xié)調(diào)就變成強(qiáng)制性的……分工越細(xì)，混亂的危險(xiǎn)就越大，從而更需要全面的監(jiān)督和協(xié)調(diào)?！盵9]協(xié)調(diào)意味著統(tǒng)一并使所有活動(dòng)和努力達(dá)到和諧。最早在行政管理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)的是詹姆斯·D.穆尼，他在20世紀(jì)30年代就提出要想實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，必須通過按照某些原則進(jìn)行組織來實(shí)現(xiàn)，其中最根本的原則就是協(xié)調(diào)原則。“所有復(fù)雜組織都必須協(xié)調(diào)很多個(gè)人的活動(dòng)，協(xié)調(diào)是涵蓋一切、最主要的原則，所有其他原則都要通過它才能實(shí)現(xiàn)?！盵10]協(xié)調(diào)的主要作用是解決各行政部門之間的摩擦、矛盾和沖突，調(diào)整部門之間、人與人之間的關(guān)系，使其在工作上互相配合、和諧一致，從而達(dá)到各部門管理的有序運(yùn)行，保證決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，行政主體之間的協(xié)調(diào)與整合就成為提高管理效率、優(yōu)化管理程序的重要部分，協(xié)調(diào)性好的組織在管理過程中能夠使效率達(dá)到最大化，只有各個(gè)部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，該管理系統(tǒng)才能增強(qiáng)協(xié)作力、整合力，進(jìn)而提高凝聚力、驅(qū)動(dòng)力，才能使行政管理有助于推進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和行業(yè)并軌后，參加過城職保、城居保和新農(nóng)保中的兩種或兩種以上的人員，可銜接轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險(xiǎn)，只參加了一種保險(xiǎn)制度，在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，依然按照各制度自身的規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)。這就說明“十三五”時(shí)期中國養(yǎng)老金管理面臨的將不再是各自為政的多個(gè)獨(dú)立的機(jī)械聚合體，而是針對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合后形成的有機(jī)整體系統(tǒng)。所以，“十三五”時(shí)期，如果忽視養(yǎng)老金管理部門的分工與協(xié)作，則會(huì)影響?zhàn)B老金覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大，影響參保者在地域、行業(yè)之間的流動(dòng)性，進(jìn)而影響政府決策的有效實(shí)施。因此，所有組織都發(fā)現(xiàn)有必要協(xié)調(diào)和控制由勞動(dòng)分工導(dǎo)致的各不相同的工作，整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資源配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理部門的統(tǒng)一，探索建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)體系和管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)效率的評(píng)估和改善。

(三)從碎片管理到信息整合——提高養(yǎng)老金管理效率的現(xiàn)實(shí)途徑

結(jié)構(gòu)功能主義代表人物帕森斯對(duì)組織進(jìn)行功能分類時(shí)即提出，除了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、模式維持外，還要對(duì)組織進(jìn)行整合。整合作為能夠統(tǒng)一分歧的自然方法，能夠突破各組織系統(tǒng)之間的封閉狀態(tài)，甚至規(guī)避各組織系統(tǒng)之間的沖突，使各部門都在公開透明和相互牽制下為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而努力。無論是城居保、城職保還是新農(nóng)保，他們?cè)诮⒑桶l(fā)展過程中幾乎都在探索將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入同級(jí)財(cái)政社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，建立內(nèi)部的公示和信息披露制度，這一舉措在各個(gè)保障體系的管理過程中均有明顯體現(xiàn)。但是，由于不同制度對(duì)自愿與強(qiáng)制參保的實(shí)施強(qiáng)度不同，對(duì)參保繳費(fèi)的具體規(guī)定不同，而且各管理部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間缺乏有效溝通和信息整合，致使目前中國重復(fù)參?，F(xiàn)象較多。截至2011年底，中國有112.42萬人重復(fù)參加三類養(yǎng)老保險(xiǎn)，9.27萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29萬元。如果這一問題不引起充分重視和得以解決，則在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌后仍然會(huì)較嚴(yán)重。

當(dāng)然，整合是個(gè)復(fù)雜的過程，不僅需要不同機(jī)構(gòu)之間在信息共享方面的一致性，而且要求部門之間人際關(guān)系上的和諧一致。因此，各地區(qū)和有關(guān)部門要認(rèn)真做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳和信息整合工作，共同解讀政策，把握輿論導(dǎo)向，提高辦事效率，避免參保人員有重復(fù)參保的可乘之機(jī)，解除參保人員領(lǐng)取保障的后顧之憂，警惕制度改革過程中的亂象滋生，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民踴躍參保、持續(xù)繳費(fèi)、增加積累，保障參保人的合法權(quán)益。在業(yè)務(wù)經(jīng)辦和信息化建設(shè)上，應(yīng)增加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)管員的數(shù)量，提高協(xié)管員的業(yè)務(wù)水平，改善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員檔案管理辦法，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度信息化進(jìn)程。各地要在現(xiàn)有新農(nóng)保和城居保業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合形成省級(jí)集中的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，納入“金保工程”建設(shè)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享;要將信息網(wǎng)絡(luò)向基層延伸，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，有條件的地區(qū)可延伸到行政村;要大力推行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，方便參保人持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。

總之，此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革力度大、覆蓋面廣、影響深遠(yuǎn)。目前的改革已進(jìn)入深度優(yōu)化調(diào)整和全面推進(jìn)落實(shí)的攻堅(jiān)階段，面對(duì)改革過程中各管理部門和經(jīng)辦部門的權(quán)限職責(zé)等方面可能面臨的新境遇及新挑戰(zhàn)，下一步改革應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)是要突破養(yǎng)老金管理的責(zé)任劃分而注重養(yǎng)老金管理的實(shí)效，突破養(yǎng)老金參保覆蓋面的大小，注重養(yǎng)老金參保者真正得到的保障，突破管理部門之間各自為政相互扯皮的羈絆，注重如何提高效率和避免浪費(fèi)資源。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金肩負(fù)的保障基本生活、解除后顧之憂的使命，才能切實(shí)給老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益，才能確保新時(shí)期的改革更有意義、更可持續(xù)。

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[責(zé)任編輯：高云涌,張斐男]

1002-462X(2016)03-0037-05

2015-10-28

吉林省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“制度‘新常態(tài)’下吉林省養(yǎng)老金管理模式創(chuàng)新研究”(2015A14)；吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)研究課題“新加坡廉潔年金制度對(duì)反腐治理的作用及其借鑒研究”(2015LZY025)

蒲新微(1976—)，女，副教授，從事社會(huì)保障研究；金月華(1973—)，女，博士研究生，從事馬克思主義中國化研究。

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