許玉鎮(zhèn)，袁　克

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012 )

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論公民微博政治參與及其法律規(guī)制

許玉鎮(zhèn)，袁克

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012 )

當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型恰與信息技術(shù)高速發(fā)展浪潮不期而遇，以微博政治參與為代表的網(wǎng)絡(luò)參與日益成為公民發(fā)表意見、監(jiān)督政府、參與政府治理的一種特殊而普遍的方式。然而，由于政府監(jiān)管和法律規(guī)制的缺失以及微博自身所具有的分散化、娛樂化和碎片化等屬性，導(dǎo)致公民微博政治參與處于某種混亂失序狀態(tài)。因此，在強化微博政治參與自律的同時，還要完善立法體制，以法律規(guī)范公權(quán)力應(yīng)對微博政治參與的回應(yīng)行為和管理行為，以法律保障公民參與權(quán)利，以法律厘清公民微博政治參與的行為邊界。只有這樣，公民微博政治參與才能實現(xiàn)有序、長效發(fā)展，才能推動中國社會主義政治民主化進(jìn)程。

微博政治參與；政府治理；法律規(guī)制

中國社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期恰逢互聯(lián)網(wǎng)普及和信息技術(shù)高速發(fā)展時期，微博、微信、網(wǎng)絡(luò)建言、博客評說、在線交流、征集意見、網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)上提案等形式已經(jīng)成為中國公民表達(dá)意見、監(jiān)督政府、參與政府治理的一種特殊而普遍的方式。其中尤以微博最為活躍，相較于其他互聯(lián)網(wǎng)信息傳播媒介,微博的信息傳播具有公共、簡潔、開放、高效、交互性等特點，這使得普通公民在理論上具備了廣泛參與政治生活的可能性與可行性。

一、當(dāng)代中國公民微博政治參與的實踐與價值

微博政治參與是當(dāng)下中國公民參與政治的一種新形態(tài)，一般是指公民利用微博介入公共事務(wù)，就涉及自身或群體利益的事件，向政府表達(dá)意見，以期獲得政府回應(yīng)和處理，進(jìn)而達(dá)到影響政府立法、決策和治理的目的。*趙春麗認(rèn)為，微博政治參與是指公眾基于一定的興趣偏好或利益訴求，利用微博這一網(wǎng)絡(luò)媒介進(jìn)行的以影響政府決策、政府行為或公共政治生活的政治行為。參見趙春麗、劉彩霞《微博政治參與的民主作用透視》，載《長白學(xué)刊》2012年第6期。魏楠將微博政治參與定義為，網(wǎng)民個體及網(wǎng)絡(luò)群體利用微博政治參與以影響政治系統(tǒng)公權(quán)力的獲得、監(jiān)督政治系統(tǒng)公權(quán)力的使用以及對私權(quán)利的保護(hù)為目的的政治活動的總和。參見魏楠《微博——政治參與和協(xié)商民主的新陣地》，載《山東行政學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。安福雙認(rèn)為，微博政治參與和網(wǎng)絡(luò)政治參與的內(nèi)涵基本一致，只是將參與渠道限定為微博這一時下最為火爆的網(wǎng)絡(luò)媒介。以上對于微博政治參與的定義和解釋，雖然表述各異，但其角度都集中在公民參與的三個基本要素上。參見安福雙《以微博為媒介的政治參與研究》，中南大學(xué)碩士論文，2012年。當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)參與的基本形式既包括傳統(tǒng)的政府網(wǎng)站、BBS、博客，也包括時下正在興起的微博、微信等。相比較于BBS、博客，微博門檻更低，可以更加即時、有效地整合文本、圖片、視頻、音頻和超鏈接，并可隨意轉(zhuǎn)發(fā)、評論，形式極為豐富。就核心特性而言，當(dāng)下用戶眾多的微信和微博有諸多相似之處，但就其公共性而言，微信更易于熟人之間的個體展示，因而更具自娛性；微信主要通過熟人參與互動，信息傳播也局限于熟人之間，因而更具有私密性。微博的信息是基于“面”的傳播，發(fā)布的內(nèi)容更具社會性，其低門檻、圈群化、即時互動和裂變傳播的核心特性，*圈群化，即微博用戶的交流往往以圈群為中心，多數(shù)用戶往往更易于關(guān)注熟人的動態(tài)和具有圈群性的話題，在對待熱點輿情事件上更易受意見領(lǐng)袖的影響。裂變傳播，即微博的傳播不再是點對點、點對面的傳播，而是像核裂變一樣的廣泛傳播，擁有基于虛擬空間中信任鏈的病毒式傳播和典型的多級傳播的特征。在某種程度上打破了精英對話語權(quán)的壟斷，使其一躍成為“自媒體”時代最熱的輿情源頭?！白悦襟w”時代的微博，與西方國家的社交媒體不同，承載著更強烈的社會政治表達(dá)功能，這既是社會轉(zhuǎn)型期矛盾頻發(fā)的表現(xiàn)，也是現(xiàn)有制度化表達(dá)渠道不暢通的反映。微博政治參與重置了公權(quán)與民權(quán)、精英與大眾之間的話語權(quán)，讓政府權(quán)力和社會力量的互動更為頻繁，其在某種程度上改善了中國的政治生態(tài)，豐富了民主的深度和廣度，推動了政府治理方式的創(chuàng)新。

1.微博政治參與豐富了民主形式，推動了中國的政治民主化進(jìn)程

“民主的本質(zhì)必須要通過一定的形式來實現(xiàn)。沒有必要和合適的形式，民主的本質(zhì)就無從表達(dá)?！?在有關(guān)中國民主的實現(xiàn)形式上，陶文昭認(rèn)為，在深刻變革的當(dāng)下中國，要注意“技術(shù)民主”，科學(xué)技術(shù)的重大進(jìn)步，都直接或間接地推動著民主變革。要特別重視技術(shù)尤其是新媒體不斷進(jìn)步帶來的民主新變化，使公民能以更廉價和方便的方式參與民主活動。參見陶文昭《中國豐富民主形式的探索》，載《中國政協(xié)理論研究》2008年第3期。改革開放30多年來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，成績有目共睹，但也由于諸多原因?qū)е铝死娣峙洳还?、貧富差距拉大、民眾焦慮日顯、群體性事件頻發(fā)等嚴(yán)峻的社會問題。當(dāng)前的公民參與形式如選舉、信訪、基層自治、社團(tuán)參與、公共決策參與等已經(jīng)不能滿足新的國情、民情的需要，*俞可平認(rèn)為，“在社會轉(zhuǎn)型時期，公民的參與需求與社會的參與渠道之間經(jīng)常構(gòu)成一對矛盾，出現(xiàn)某種張力。這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑，運用現(xiàn)代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求?！眳⒁娪峥善健豆駞⑴c的幾個理論問題》，載人民網(wǎng)，2006年12月20日。尤其是弱勢群體、邊緣群體等已經(jīng)在國家發(fā)展的洶涌大潮中處于集體失語的狀態(tài)。例如，在民生領(lǐng)域存在的一些政策失誤和實施偏差，主要原因在于民生政策的形成過程缺少公眾特別是利益相關(guān)者的充分參與。在此情形下，微博政治參與的勃興能夠在某種程度上消弭因經(jīng)濟收入、文化水平、階層群體和民主訓(xùn)練帶來的參與鴻溝，豐富民主的途徑和形式。黨的十八屆三中全會報告在加強社會主義民主政治制度建設(shè)部分重點提出，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展……構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。例如2012年的“青島去草植樹事件”即是公民微博政治參與、政府廣納群言，官民良性互動、彰顯協(xié)商民主的典型案例。

2.微博政治參與有利于實現(xiàn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)

微博所具有的去中心化、即時互動性、裂變傳播和跨媒介等特性，改變了傳統(tǒng)中國信息只能“自上而下”單向流動、公民被動接受的模式，賦予了“自媒體”時代公民政治參與更多的可能。在人人都是麥克風(fēng)的“自媒體”時代，不管你是行業(yè)精英、意見領(lǐng)袖，還是販夫走卒、引車賣漿者，都可以在微博所形成的“公共領(lǐng)域”中獨立發(fā)表意見。同時，微博的諸多特性使其具備了“放大鏡”和“顯微鏡”的功能。公權(quán)運行、民權(quán)保障、政府治理、官員履職等一切與公民福祉相連的環(huán)節(jié)都被曝曬在公民的直視與監(jiān)督之下，從而實現(xiàn)了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán) 。正如國家行政學(xué)院汪玉凱教授所言：“中國的體制有很多優(yōu)勢，但是我們的體制最大的遺憾、最大的問題是到現(xiàn)在還沒有找到權(quán)力被有效制約的‘四兩撥千斤’的制度設(shè)計。我認(rèn)為，在這個方面網(wǎng)絡(luò)參與、微博政治參與可能提供了一個前所未有的最大手段?！盵1]

3.微博政治參與有利于提高政府決策水平，重塑政府公信力

一切權(quán)力皆源于人民的授予，然而，如果公權(quán)力高高在上，俯視民權(quán)，公民只能被動接受公權(quán)力的支配、決定和裁決，官民之間就會缺乏有效互動和信任，最終導(dǎo)致政府陷入“塔西佗陷阱”。*“塔西佗陷阱”源于古羅馬歷史學(xué)家塔西佗，意即當(dāng)公權(quán)力失去公信力時，無論其說真話還是說假話、做好事還是做壞事，都會被習(xí)慣性地認(rèn)為是說假話、做壞事。這一西方政治學(xué)的定律已在近年來眾多的群體性事件中得到印證。從某種程度上講，當(dāng)代中國社會正在陷入一種官民信任缺失的“亞健康”狀態(tài)，“仇官、仇富、仇警”現(xiàn)象凸顯，而微博更是成了各種戾氣集中宣泄的平臺。在中國社會急劇轉(zhuǎn)型的特殊時期，極端情緒尤其容易滋生和發(fā)展，極端情緒是達(dá)致社會共識的天敵，在此時期，政府應(yīng)以高超的政治智慧，主動以微博為新的陣地，積極構(gòu)建政治信任，全面提升政府公信力，只有這樣，才能真正贏得公民和社會的理解和支持。在由清妍咨詢、新京報網(wǎng)聯(lián)合組織的一項關(guān)于“官員微博熱能帶來什么影響”的多選項調(diào)查中，62.5%的被調(diào)查者表示官員微博能促進(jìn)官民之間的互動與交流；46%的人認(rèn)為能讓官員學(xué)會好好說話；36.8%的人認(rèn)為只注冊，不評論，不互動，意義不大；45.7%的人認(rèn)為作秀成分較大，不會有太大影響，22.4%的人認(rèn)為現(xiàn)在只是開始，未來會更好[2]。

二、當(dāng)前中國微博政治參與存在的主要問題

微博政治參與對于推動中國政治民主化進(jìn)程意義重大，但是，公民微博政治參與在具體實踐中還面臨諸多問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.當(dāng)下中國的微博政治參與缺乏公共精神和理性自覺

我們正處于一個邁向權(quán)利的時代，是一個權(quán)利備受關(guān)注和尊重、權(quán)利話語越來越彰顯和張揚的時代。但微博傳播的分散化、娛樂化和碎片化會在某種程度上削弱微博政治參與的公共屬性，尤其是微博空間的虛擬性導(dǎo)致了大量不負(fù)責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)暴力等不良社會問題。為此，國務(wù)院副總理汪洋曾深刻指出：“網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是網(wǎng)民參政議政的重要場所、享受幸福生活的‘虛擬家園’，而不是謾罵攻擊的‘角斗場’。批評要有批評的制度，揭露要有揭露的規(guī)則?！盵3]然而，在當(dāng)下的微博使用中，有人慣于以偏概全，未能了解整個事件的來龍去脈就急于表態(tài)，妄下結(jié)論；有人慣于口不擇言，博人眼球；更有人喜歡無聊生事，散播謠言，詆毀良善，棄他人名譽權(quán)于不顧。如此種種，不一而足。從世界范圍來看，因社交媒體失序而引發(fā)的國家、社會危機屢見不鮮。例如，2009年4月，摩爾多瓦反對派因?qū)ψh會選舉結(jié)果不滿，利用Twitter“串聯(lián)”進(jìn)行抗議，最終引發(fā)嚴(yán)重的社會騷亂；2013年4月，韓國Twitter上出現(xiàn)“朝韓開戰(zhàn)”謠言，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會恐慌事件。如果公民的微博政治參與缺乏公共精神和理性自覺，只圖在微博虛擬空間里指點江山、拋棄共識，甚至不求對錯地在意見領(lǐng)袖的影響下互相攻訐、傷及無辜，那么微博必將成為各種戾氣集中宣泄的平臺、社會事件的發(fā)源地，微博政治參與推動民主化進(jìn)程的美好期許也就無從談起。

2.當(dāng)下中國微博政治參與先行資源和話語權(quán)不平等

一方面，微博政治參與先行資源不平等。研究報告顯示，截至2015年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.68億，半年共計新增網(wǎng)民1 894萬人；互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%，較2014年底提高了0.9個百分點。中國手機網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.94億，較2014年底增加3 679萬人。網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)人數(shù)占比由2014年底的85.8%提升至88.9% 。但是，在龐大的網(wǎng)民群體中，農(nóng)村網(wǎng)民只占27.9%，規(guī)模只有1.86億。*數(shù)據(jù)來源于中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心于2015年7月發(fā)布的《第36次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》。另一方面，微博政治參與話語權(quán)不平等。眾所周知，新浪微博是利用“明星戰(zhàn)略”成為行業(yè)佼佼者的。因此，自微博誕生之日就被深深地打上了“不平等”的烙印。盡管公民微博政治參與的主體地位是平等的，但在現(xiàn)實操作中的話語權(quán)是極為不平等的。在公權(quán)話語、精英話語和意見領(lǐng)袖的強勢沖擊下，普通公民(特別是弱勢群體)的聲音往往被習(xí)慣性地忽視，繼而被淹沒在微博碎片化的海量信息中，表現(xiàn)為“沉默的螺旋”。*“沉默的螺旋”(The Spiral of Silence)是一個政治學(xué)和大眾傳播學(xué)理論，意即個體在表達(dá)意見時，如果看到自己贊同的觀點受到廣泛的歡迎，就會積極參與其中；而發(fā)覺某一觀點少有人理會甚至可能受到圍攻，即使自己贊同它，也會保持沉默。在微博中，強勢話語和優(yōu)勢意見的大聲疾呼常會奪人眼球，普通人為了避免受到孤立，往往依附于強勢話語，習(xí)慣性地忽視弱勢群體意見。正如有學(xué)者指出的那樣，“隨著改革深化，弱勢群體規(guī)模將進(jìn)一步擴大，而其弱勢程度將會進(jìn)一步加深?！袊鮿萑后w的規(guī)模約在1.4億至1.8億人之間，約占全國人口的11%到14%”。*參見鄭杭生《中國人民大學(xué)中國社會發(fā)展研究報告2002：弱勢群體與社會支持》，中國人民大學(xué)出版社2003年版。“開放式、低成本的利益表達(dá)機制對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化極其重要。當(dāng)下中國貧富差距日益擴大、改革發(fā)展成果共享不足等社會問題與利益表達(dá)嚴(yán)重失衡密切相關(guān)，因為利益表達(dá)成本過高導(dǎo)致特定利益群體特別是社會弱勢群體和利益受損群體難以有效提出自身利益訴求”[4]。因此，我們應(yīng)理性分析的是：在當(dāng)下中國公民微博政治參與熱鬧非凡、眾聲喧嘩的表象下，究竟有多少出自真正亟須通過微博政治參與表達(dá)訴求的弱勢群體呢？

3.政府尚未構(gòu)建起公民微博政治參與的長效回應(yīng)機制

微博政治參與的核心和靈魂在于互動，通過官民互動，改變以往信息單向流動和政府自說自話的窘境，最大限度地實現(xiàn)“上意下達(dá)”“下情上傳”，最終達(dá)致公權(quán)民權(quán)良性互動、官民和諧共治的愿景。全國人民代表大會常務(wù)委員會秘書長王晨指出：微博是信息交流、提供服務(wù)的重要平臺，對于黨政機關(guān)開設(shè)政務(wù)微博積極支持[5]。然而現(xiàn)實的情況是，部分地方政府和官員基于“政績工程”和“趕時髦”的心理，跟風(fēng)開設(shè)政務(wù)微博，但在實際工作中缺乏回應(yīng)關(guān)切、為民辦事的踏實精神。要么自說自話，每天例行公事地發(fā)幾條無關(guān)痛癢的訊息；要么掩耳盜鈴，對公民的參與訴求不聞不問、視而不見。從總體上看，當(dāng)下多數(shù)政府和官員應(yīng)對微博政治參與，仍然停留在信息發(fā)布的初始和低級層面，缺乏回應(yīng)和互動機制。例如，在四川政務(wù)微博廳舉行的“給成都緩堵支招”活動中，共吸引324條微博意見，但回復(fù)的只有20條，回復(fù)率僅為6.2%。筆者又以云南省人民政府新聞辦公室官方微博“微博云南”(該微博在《2014上半年新浪政務(wù)微博報告》“十大新聞發(fā)布微博”排名第七)為例，截取其在2013年12月15日11點至2014年1月2日11點這一時間段的微博，回復(fù)率只有7.5%。

從嚴(yán)格意義上講，一次成功的微博政治參與，不只是簡單的信息發(fā)布，而且是一個集受理微博政治參與訴求、線下查證問題、形成解決方案、限期給出答復(fù)、公開意見反饋和推動相應(yīng)變革的完整流程，是一個有訴必應(yīng)、有始有終的行政過程。這就亟須政府完善微博政治參與的相關(guān)立法，盡快建立起微博政治參與的輿情監(jiān)測機制、意見受理機制、部門協(xié)作機制、限時回應(yīng)機制和評價考核機制，使非制度化、零碎化的微博政治參與政府回應(yīng)走向有序化、常態(tài)化。我們有理由相信，如果多數(shù)公民的微博政治參與僅僅停留在政府和官員“已在辦理中”“已在核實中”“情況已知悉”的虛擬承諾中，微博政治參與就已然“空殼化”，失去了其存在價值。

4.從管理的角度講，一些地方政府和官員缺乏“自媒體”時代的政治智慧，對微博政治參與從內(nèi)心反感、管理上過度壓制

2013年2月6日，習(xí)近平總書記在和黨外人士座談時深刻指出，“中國共產(chǎn)黨要容得下反映群眾心聲的真話、批評和逆耳之言”[6]。然而，當(dāng)下中國地方行政官員不是直接選舉產(chǎn)生的，這使得地方官員不僅很難有動力主動聽取選民、網(wǎng)民的意見，反而對公民網(wǎng)絡(luò)“拍磚”“吐槽”等輿論監(jiān)督深懷芥蒂。面對微博政治參與帶來的洶涌民意，部分官員表現(xiàn)出極度的畏懼心理；更有甚者，一味地實施堵、封、瞞、蒙措施，如刪帖、關(guān)閉評論、“跨省追捕”等。政府和官員對微博政治參與的恐懼，更催生出了新的“官場護(hù)身符”：開會不抽名煙、不戴名表，基層視察不打雨傘，災(zāi)難發(fā)生不露笑容，突發(fā)事件不當(dāng)發(fā)言人。這也從一個側(cè)面深刻地反映出部分官員對公民微博政治參與的恐懼心理。例如，在重慶市做的一項針對1 000多名領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于“與市民微博交流有哪些顧慮”的調(diào)查結(jié)果顯示，42%的領(lǐng)導(dǎo)干部與市民交流時存在擔(dān)心網(wǎng)友謾罵嘲諷的顧慮；21%擔(dān)心說錯話表錯態(tài)；12.6%擔(dān)心被舉報和質(zhì)疑。如何回歸理性，構(gòu)建成熟的公民微博政治參與的制度規(guī)范，將是當(dāng)下中國微博政治參與走向深入和持續(xù)的必由之路。這既需要黨中央和政府的高度重視，通過頂層設(shè)計、高度政治認(rèn)同構(gòu)建寬松的社會環(huán)境；也需要法律將公民的微博政治參與、政府的微博回應(yīng)制度化、規(guī)范化。政治保障是法律規(guī)制的存在根基、現(xiàn)實目的、實踐背景和發(fā)展動因，在事實上和邏輯上皆優(yōu)于法律規(guī)制而存在；而法律規(guī)制以其規(guī)范化、權(quán)威化、統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)化要求，表達(dá)著、實現(xiàn)著政治保障的具體訴求，同樣不可或缺。

三、微博政治參與的法律規(guī)制

在對微博政治參與進(jìn)行規(guī)制的制度設(shè)計中，最為重要的就是法律。在實踐中，有序微博政治參與的法律規(guī)制主要包括兩個方面。

1.以法律保障公民微博政治參與的權(quán)利、規(guī)范公民微博政治參與的行為邊界

這主要包括法律對公民微博政治參與的行為限定、責(zé)任追究以及權(quán)利救濟的制度設(shè)計。在立法理念上，首先要明確保障公民在微博上有對政府的決策、方針和措施及官員言行進(jìn)行批評和表達(dá)反對意見的權(quán)利。公民在微博上可以做法律不禁止的任何事情，而政府只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)活動，超出法定范圍行使政府管理的權(quán)力就是對公民微博政治參與權(quán)利的侵害。“黨的十八屆四中全會提出要加強重點領(lǐng)域立法，且重點領(lǐng)域立法不再是為經(jīng)濟保駕護(hù)航，而是要依法保障公民權(quán)利”[7]。因此，應(yīng)該盡快出臺法律，明確界定微博政治參與的權(quán)利范圍，明確政務(wù)公開與國家機密、社會監(jiān)督與政治謠言、言論自由與國家安全之間的法律界限，明確規(guī)定公民微博違法行為的法律責(zé)任和救濟渠道，使微博政治參與的評價、轉(zhuǎn)發(fā)、討論、互動以及傳播等行為都能有章可循、有法可依。

在這一點上，美國的某些做法值得思考?！稒?quán)利法案第一修正案》的關(guān)鍵就是：言論自由與真理無關(guān)。正是基于此，美國最高法院在司法實踐中將公民言論界定為三類：純粹言論、象征性言論和附加言論，并依照即刻危險原則、惡劣傾向原則、優(yōu)先地位原則、逐案權(quán)衡原則，對這三種給社會秩序造成不同危害可能性的言論進(jìn)行嚴(yán)格的法律界定。其中，純粹言論被視為應(yīng)該而且必須受到最嚴(yán)格的保護(hù)；象征性言論被視為“非常近似于‘純語言’”；而附加性言論則被視為應(yīng)該受到最嚴(yán)格的限制，因其“是在沒有交流作用的行為環(huán)境中的語言表達(dá)形式”。*純粹言論是指“口語、文字、圖畫、音像、肢體語言等純粹用于表達(dá)、展現(xiàn)思想、技藝等，而不與外界或他人直接發(fā)生物理學(xué)意義上沖突的形式、手段”；象征性言論是指“所有目的在于表達(dá)、溝通或傳播思想、意見等觀念性質(zhì)的因素的行為”，如焚燒國旗、佩戴黑紗等；附加言論即語言加行動，它是指“在設(shè)置糾察線(或警戒)、游行、示威時，言論混合著行動的情況”。參見秦前紅、陳道英《網(wǎng)絡(luò)言論自由法律界限初探——美國相關(guān)經(jīng)驗之述評》，載《信息網(wǎng)絡(luò)安全》2006年第5期。中國的網(wǎng)絡(luò)立法應(yīng)從當(dāng)下中國公民微博政治參與的實踐出發(fā)，借鑒相關(guān)經(jīng)驗，明晰公民微博政治參與中的批評建議、合理訴求和違法侵權(quán)、危害國家安全之間的界限。

截至2015年7月，中國關(guān)于網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)空間管理的規(guī)范性文件共有約192個，其中直接或間接涉及政治參與的約占一半。應(yīng)該說，網(wǎng)絡(luò)立法已經(jīng)邁開了步子，但還存在一些問題。其一，網(wǎng)絡(luò)法律層級較低。全國人大及其常委會通過的法律只有3部，部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件仍占據(jù)主體。其二，核心法律缺失。目前專門針對網(wǎng)絡(luò)的法律只有3部，專門針對網(wǎng)絡(luò)政治參與的則沒有，大部分屬于零星填補現(xiàn)實需求而與網(wǎng)絡(luò)參與間接相關(guān)的行為準(zhǔn)則，如《預(yù)防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》中的若干條文。其三，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)管制的法律多，保障公民網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自由的法律少。在180個網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性文件中，調(diào)整行政法律關(guān)系的占85%，如2012年12月出臺的《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中的12個條文，幾乎全部在強調(diào)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。其四，規(guī)范性文件之間內(nèi)容沖突。有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的司法解釋太多，部門規(guī)章出臺又太快，導(dǎo)致多頭立法，沖突不斷。2014年10月出臺的《最高人民法院關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》初步形成了互聯(lián)網(wǎng)法律問題的裁判規(guī)則體系，但是還缺乏對網(wǎng)絡(luò)政治參與的直接規(guī)定，待條件成熟還應(yīng)盡快出臺網(wǎng)絡(luò)參與的統(tǒng)一權(quán)威立法。

2.以法律規(guī)范公權(quán)力微博政治參與的回應(yīng)、管理行為及其責(zé)任追究

這主要包括以法律明晰政府微博回應(yīng)的義務(wù)，規(guī)范政府對公民微博行為的管理以及相關(guān)法律責(zé)任的追究。當(dāng)下中國的微博政治參與，看似熱鬧非凡，但從本質(zhì)上講，其仍是轉(zhuǎn)型中國一種非制度化的、 “倒逼式”的參與形式，公權(quán)力缺少主動應(yīng)對微博政治參與的強制性機制，更缺乏對公民微博政治參與權(quán)利的有效保障和救濟途徑。“將微博問政與網(wǎng)絡(luò)公眾參與引入政府績效評價模式中，突破單一的GDP數(shù)字游戲，以公共產(chǎn)品‘消費者’——公眾的意見作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠清晰衡量行政行為的效果，另一方面也能夠擴大政府對民眾的‘影響力和凝聚力’，從而加強政府活動的合法性基礎(chǔ)”[8]。其中，公權(quán)力應(yīng)對微博政治參與的考核指標(biāo)可以涵蓋微博發(fā)布質(zhì)量、微博訴求回復(fù)率、微博辟謠實際效果、社會輿論引導(dǎo)狀況、危機事件應(yīng)對效果和公民滿意度等。

同時，必須建立和完善政府應(yīng)對公民微博政治參與的監(jiān)督機制，既包括內(nèi)部監(jiān)督也包括外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要依靠行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的自察。微博政治參與內(nèi)部監(jiān)督的典型案例是“問政銀川”，其經(jīng)常對下屬地區(qū)政務(wù)微博回應(yīng)公民關(guān)切遲緩的情況進(jìn)行公開通報批評，并令限時改進(jìn)。外部監(jiān)督包括公民、媒體和第三方組織等，中國目前仍缺乏一部統(tǒng)一的法律對政府部門開設(shè)政務(wù)微博做出管理規(guī)定。筆者整理了2011年以來的各地有關(guān)微博的具有代表性的管理規(guī)定，經(jīng)過分析認(rèn)為：當(dāng)下關(guān)于微博的有關(guān)規(guī)定在法律體系中所處的層級較低，不具有較強的約束力。因此，應(yīng)盡快出臺具有較高位階的法律，強化微博問政的程序，使政府機構(gòu)有效承擔(dān)發(fā)起、組織和處理公眾意見的責(zé)任和義務(wù)[9]。此外，還應(yīng)該通過法律規(guī)制，追究公權(quán)力侵犯公民微博政治參與行為的行政法律責(zé)任。英國政府是主動規(guī)范公權(quán)力應(yīng)對社交媒體的典范。在以Twitter為代表的社交網(wǎng)絡(luò)席卷全球之時，英國政府即敏銳地捕捉到其應(yīng)對狀況與社會穩(wěn)定之間的微妙關(guān)系。為此，2009年，英國政府頒布了《政府部門Twitter使用指南》，以供各級政府部門特別是內(nèi)閣大臣重點參考，該指南雖不具強制性，但頗具借鑒意義。其中它特別提到：第一，要特別關(guān)注受眾尤其是普通人的Twitter留言內(nèi)容。第二，注重Twitter應(yīng)對評價效果。既然Twitter應(yīng)對不可避免，那么就應(yīng)該將其納入日?？冃Э己恕６乙?guī)定各部部長必須使用Twitter，每天務(wù)必發(fā)布至少兩條訊息。第三，注重發(fā)布內(nèi)容，提高Twitter應(yīng)對的時效性和可信度。第四，注重政府部門Twitter推廣和與其他媒介的聯(lián)動。這些內(nèi)容都值得中國政府進(jìn)行微博管理時參考。

從政府對公民微博言論的管理上看，微博政治參與對政府傳統(tǒng)管理行為模式確實提出了巨大挑戰(zhàn)，一些地方政府在應(yīng)對時出現(xiàn)了違背行政法上的合法性原則和比例原則，濫用職權(quán)，封鎖打壓公民微博政治參與的情況。因此，通過立法促使各級政府在一些重大的涉民事項和重要領(lǐng)域(比如環(huán)保領(lǐng)域、廉租廉住房制度等)，通過鼓勵公民(尤其是弱勢群體和決策利益相關(guān)方)的微博政治參與來廣納微博民意，汲取民智民慧。法律應(yīng)從政府部門應(yīng)對微博政治參與的法律依據(jù)、行使微博管理行政權(quán)的程序和方法、行使微博管理行政權(quán)的內(nèi)容、行使微博管理行政權(quán)的對象以及行使微博管理行政權(quán)的效力等方面，對政府微博管理行為進(jìn)行規(guī)制，既要保障政府管理職能的充分發(fā)揮，又要約束其通過違法行政壓制微博民意。

[1]屠少萌.微博問政——“微”而“博”的民意[N].人民法院報，2012-03-06.

[2]官員微博熱能帶來什么變化？[EB/OL].(2011-05-21)[2015-05-30].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_05/21/6535357_0.shtml.

[3]汪洋.推動網(wǎng)絡(luò)信息公平，避免弱勢群體“失聲”[J].黨政干部參考，2011，(8).

[4]張賢明.低成本利益表達(dá)機制的構(gòu)建之道[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2014，(2).

[5]王晨.政務(wù)微博要為群眾辦事，不要搞形式主義[EB/OL].(2012-01-18)[2015-06-12].http://cpc.people.com.cn/GB/164113/16913223.html.

[6]習(xí)近平.共產(chǎn)黨要容得下尖銳批評[EB/OL].(2013-02-07)[2015-07-21].http://news.youth.cn/gn/201302/t20130208_2870223.htm.

[7]李樹忠.邁向“實質(zhì)法治”——歷史進(jìn)程中的十八屆四中全會決定[J].當(dāng)代法學(xué)，2015，(1).

[8]李少文，秦前紅.論微博問政的規(guī)范化[J].河南社會科學(xué)，2011，(4).

[9]秦前紅，李少文.微博問政的規(guī)范化保護(hù)需求——基于社會管理體制創(chuàng)新的視角[J].東方法學(xué)，2011，(4).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

1002-462X(2016)03-0048-06

2015-05-21；

2015-08-15

國家社會科學(xué)基金重大項目“推進(jìn)中國特色社會主義政治參與法治化研究”(14ZDC010)；國家社會科學(xué)基金重點項目“公民有序網(wǎng)絡(luò)政治參與的法律保障研究”(14AFX009)

許玉鎮(zhèn)(1973—)，女，教授，博士生導(dǎo)師，從事法律政治學(xué)、法治政府與社會發(fā)展研究。

D621.5

A

·政治發(fā)展研究·

>網(wǎng)絡(luò)時代的政治參與與政府治理(專題討論)

編者按：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速普及與廣泛應(yīng)用，使信息的生產(chǎn)、傳播更加便捷化，個人可以利用互聯(lián)網(wǎng)迅速地放大信息傳播的范圍與效應(yīng)，實現(xiàn)自身社會功能與社會影響的幾何級數(shù)擴張，從而提高個人的主體意識、權(quán)利意識。這種互聯(lián)網(wǎng)效應(yīng)對政治領(lǐng)域的影響同樣深遠(yuǎn)，集中表現(xiàn)為個人政治參與熱情的急劇高漲、參與方式的全面變革、參與渠道的日益多元、參與效果的顯著提升，使當(dāng)前的中國政治參與呈現(xiàn)出全新的網(wǎng)絡(luò)時代特征。然而，互聯(lián)網(wǎng)在強化個體地位與影響的同時，也使整個社會的公共性受到消解，增加了社會發(fā)展的風(fēng)險，給政府治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)時代全新的政治參與需求，傳統(tǒng)的政府治理模式只有進(jìn)行相應(yīng)的變革與創(chuàng)新，才能保證政治參與的有序進(jìn)行，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。為此，本刊特邀請吉林大學(xué)教授許玉鎮(zhèn)、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授王樹文分別從微博政治參與和政務(wù)微信應(yīng)用兩個角度，集中探討網(wǎng)絡(luò)時代中國政府治理模式創(chuàng)新的現(xiàn)實問題與路徑選擇，并期望引起學(xué)界對這一問題的持續(xù)關(guān)注。