◎徐增輝 （華南師范大學公共管理學院，廣東廣州510008）

協(xié)商民主與政策議程的成功設置

◎徐增輝 （華南師范大學公共管理學院，廣東廣州510008）

政策議程的成功設置是社會問題得以解決的前提。現(xiàn)實中由于政策議程設置機制或設置模式的原因，一些公眾關心的社會問題難以進入政策議程，政府有時提出的政策議程設置主張也遭到公眾的抵制和反對。協(xié)商民主作為一種決策體制和民主治理形式，用一套制度與程序規(guī)范提升政策議程設置內容及過程的合法性，有助于政策議程的成功設置。

協(xié)商民主；政策議程；隱蔽議程

政策議程在整個政策過程中扮演著重要的角色，它是公共政策的邏輯起點?？撇己桶瑺柕抡J為政策議程就是“一組值得政府合法關注的政治紛爭，一組按計劃應引起決策層積極而密切關注的事物”［1］。曾提出著名的政策議程設置“多源流分析模型”的約翰·W.金登將政策議程概括為“政府官員在任何給定的時間給予某個受關注的主題編目”［2］。一般來說，各種各樣的社會問題，只有一小部分能被決策者關注。因此，社會問題要得到解決，其前提條件就是要成功地進入政策議程。唐納德·鮑默和卡爾·范·霍恩指出：“為設立政策議程而斗爭，也許比政策制定過程更重要?！保?］而協(xié)商民主研究的興起在很大程度上是為了回應“西方社會面臨的諸多問題，特別是多元文化社會潛藏的深刻而持久的道德沖突，以及種族文化團體之間認知資源的不平等而造成的多數(shù)人難以有效地參與公共決策等方面的問題，而對民主本質進行深刻反思的結果”［4］。協(xié)商民主作為一種決策體制和民主治理形式，有助于政策議程的成功設置。

一、阻礙政策議程成功設置的因素

（一）隱蔽議程的阻礙

隱蔽議程理論主要揭示政府對社會問題不反應的原因。該理論認為，在政策制定活動過程中，由于受利益集團的操縱和阻礙，政府有意對某些社會問題不反應，導致那些“要求改變共同體內現(xiàn)存的利益、特權配置的主張在還未提出前就已被窒息”［5］。因此，公共問題被排除在政策議程之外。隱蔽議程理論的提出者拉雷·N.格斯頓指出，政策議程的設置是決策的重要先兆，為減少資源或者政治威望的重新配置，公共部門會從保護自身利益出發(fā)主動設法忽視某個問題，而強大的私人利益團體則會阻礙公共部門提出某個問題。隱蔽議程受到社會和政府主要領導人的控制［6］，而他們得以實現(xiàn)控制的原因則根源于制度的封閉性。隱蔽議程的存在使公眾認為權力流失在政府之外或者流失在政府周圍，使公眾對政府做出負面評價，并對政府的政策過程及政策結果心存質疑。在現(xiàn)實生活中，隱蔽議程的集中表現(xiàn)則是一些地方政府或政府部門對公眾關心的問題不積極、不主動，不將其納入政策議程，導致公眾關心的問題遲遲得不到解決，而其原因則是為了保護政府部門或強勢利益集團的利益。久而久之，公眾對政府漸漸產(chǎn)生不信任感，對政府提出的政策議程采取不信任、不合作，甚至抵制的態(tài)度。

（二）封閉的政策議程設置模式

政策議程的設置過程是各相關利益主體在既定政府體制下進行博弈、談判、妥協(xié)的過程。在一個相對封閉的政府體制下，政策議程設置過程也必然是封閉的，在這種封閉的政策議程設置模式下，政策議程的倡導者和強勢利益集團容易形成一個利益共同體，這個利益共同體往往為了非公共利益而選擇封閉性地建構政策議程，熱衷于把政策議程設置過程封閉起來，限制外界其他主體的參與，通過各種形式對政策議程過程進行控制。此時，這個利益共同體就轉化成一個政策共同體。馬什和羅茲將政策共同體的特點概括為：擁有相對有限的成員，經(jīng)常是因為經(jīng)濟利益或專業(yè)利益而結合在一起，有時故意排除其他利益；分享著價值并頻繁地互動；交換資源，而集團的領袖能夠管理這種交換活動；組織成員所擁有的權力是相對平衡的［7］。政策共同體成員——政客、政府官員、利益團體領導者、知識精英等會基于相似的價值觀念和利益偏好，在面對同一社會問題時往往通過形成利益聯(lián)盟來促成有關政策議程的創(chuàng)建，而對于沒有資源或缺乏話語權的弱勢群體來說，他們的政策議程設置訴求往往被忽略或被掩蓋。然而，由于政策共同體在封閉的狀態(tài)下單方面的創(chuàng)建政策議程，因而該政策議程得不到公眾的認可而缺乏合法性，甚至遭到公眾的抵制和反對，最終也難以成功設置。

（三）決策者的有限理性及價值偏好

任何人的理性都受到一定的約束，這個約束可能是因為人自身的認知結構，可能是因為環(huán)境的變動，這些約束決定人的有限理性。正是因為決策者理性的有限性導致決策者不可能對所有社會問題都有所感知和理解，這自然會導致一些社會問題難以進入政策議程。同時，決策者的有限理性決定決策者有其特殊的價值取向或者說價值偏好，而決策者的價值取向或價值偏好會影響到他對社會問題的看法和態(tài)度。例如，如果決策者偏好經(jīng)濟發(fā)展，那么由決策者主導發(fā)動的政策議程會更多地關注經(jīng)濟領域的問題，而對于社會領域的問題則會較少關注。馬奇和舒爾茨等通過研究也發(fā)現(xiàn)，不同領域在競爭著決策者有限的注意力。“對某個區(qū)域或某時期規(guī)則制定的關注會影響其他區(qū)域和其他時期的注意力”［8］，當決策者因為其價值偏好而將注意力更多地關注于某個領域時，這個領域的問題就更可能進入政策議程，而如果其他領域的問題始終無法得到?jīng)Q策者的關注，則即使存在政策需求，政策議程也難以形成。

二、協(xié)商民主研究的興起及其要義

20世紀80年代初期，學者約瑟夫·畢賽特（Joseph Bessette）在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中，首次提出協(xié)商民主的概念。畢賽特主張公民參與，反對精英主義的政策壟斷。隨后伯納德·曼寧（Bernard Manin）與喬舒亞·科恩（Joshua Cohen）對協(xié)商民主進行系統(tǒng)研究。他們的論文《論合法性與政治協(xié)商》《協(xié)商與民主合法性》為協(xié)商民主理論的發(fā)展奠定基礎。費什金的《民主與協(xié)商：民主改革的新方向》《正義的對話：通向自我反思的社會》等著作推動民主理論向協(xié)商轉型。20世紀90年代，美國政治哲學家羅爾斯的《政治自由主義》和德國思想家哈貝馬斯的《在事實與規(guī)范之間》著作出版后，協(xié)商民主引起學者們的廣泛關注，協(xié)商民主理論在西方政治學界基本上成為一門顯學，澳大利亞學者約翰·S·德雷澤克（John S.Dryzek）指出：“20世紀90年代以來，民主理論明顯走向了協(xié)商?！保?］

哈貝馬斯認為，建立在自由主義基礎上的代議制和投票制使民主機制走向形式化；完全依靠政黨和組織化的社會團體，并形成操縱性的“公共領域”：真正的社會大眾被排擠于民主的實質性活動之外，成為受操縱的大眾［10］。為了破解代議制選舉民主的困境，西方一些著名的理論家，如哈貝馬斯、吉登斯、阿倫特等人在對代議制選舉民主進行深刻批判的基礎上，都主張以“對話”代替“投票”。相比基于多數(shù)原則的選舉民主容易陷入“多數(shù)人的暴政”，協(xié)商民主則被認為是通過個體間充分、平等以及理性的溝通和協(xié)商，來影響、改變別人甚至自己的偏好，從而達成共識。

圍繞協(xié)商民主的概念和內涵，不同國家和不同領域的學者做出了不同的理解和解釋。歸納起來，大概有以下四種觀點：一是將協(xié)商民主視為一種決策前的溝通協(xié)商機制。加拿大馬克·沃倫（Mark Warren）認為，協(xié)商民主要解決的問題是在投票前進行充分協(xié)商，從而使理由得到清楚的闡釋，進而審慎地得出意見［11］。二是將協(xié)商民主看成是一種決策形式。政治學者卡羅琳·亨德克里斯（Carolyn Hendriks）認為協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向。在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果。正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策［12］。戴維·米勒（David Miller）則認為，在每一個人都能夠自由表達自我觀點，且愿意傾聽他人的不同意見，并認真考慮與自己相反的意見的前提下，如果民主體制的決策是通過公開的討論而做出的，那么這就是協(xié)商民主［13］。三是將協(xié)商民主看成是一種民主治理形式。古特曼和湯普森提出，可以把協(xié)商民主定義為一種治理形式，這種形式“可促使自由而平等的公民（及其代表們），提出互相能夠接受且普遍可以相信的理由，來為各種決定辯護，其目的在于達成對當前全體公民具有約束力，但未來仍可接受挑戰(zhàn)的各種結論”［14］。喬治·M·瓦拉德茲也認為，“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”［15］。四是將協(xié)商民主看成是一種民主的政府形式。如喬舒亞·科恩認為，協(xié)商民主是指一種事務受其成員的公共協(xié)商所支配的團體。而且，這種社團的價值將民主本身視為一種基本的政治理想，而不僅僅是可以根據(jù)某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想［16］17。梅維·庫克則直接指出：“如果用最簡單的術語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”［17］

從上可見，協(xié)商民主作為一種新型民主理論，不管學者從什么角度去理解，都強調其如下核心要義：政府在制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，應該通過公開的途徑，讓公眾和利益相關者廣泛而平等地參與進來，通過平等協(xié)商達成廣泛共識，充分維護公民的合法權利，從而賦予公共決策或公共治理以政治合法性。

三、協(xié)商民主促進政策議程成功設置的機理

（一）協(xié)商民主能提升政策議程設置過程的公開性

公開是協(xié)商民主的內在要求?！肮_性能夠使公民審視協(xié)商過程……公開性還能夠阻止秘密的、幕后的政策協(xié)定，因為參與者知道，他們需要公開其理由和動機以尋求公眾支持其建議”［15］。在哈貝馬斯看來，協(xié)商民主的要點在于要有一個原則上向全體公民開放的政治公共領域，使在這個公共領域中非正式公眾輿論的形成過程，成為立法機構中正式的公共意志形成過程的基礎［18］。協(xié)商民主強調的公開性要求公共權力機關在立法、制定公共政策、決定公共事務時，要將整個過程置于公開的協(xié)商與對話中，要將決策地點、過程、決策的內容及緣由及時公開，以保證任何與政策相關者都能知道與自己利益密切相關的公共政策是如何制定的。

協(xié)商民主強調的“公開”的價值意蘊和要求能克服政策議程設置過程的封閉性，打破政策共同體對政策議程設置過程的壟斷。按照協(xié)商民主的要求，政策議程的設置必須被置于公開的討論和對話之中，政策議程設置的過程和程序應當為公眾所知悉，以使政策涉及的各方能在協(xié)商對話中公開自己的訴求和理由，并理性地審視各種建議，從而能夠盡量避免政策議程設置過程中容易出現(xiàn)的精英壟斷與合謀。同時，通過公開的協(xié)商和對話，決策者能夠聽到不同的觀點和聲音，這能夠在一定程度上實現(xiàn)決策者有限理性的理性擴展，或者改變決策者的價值偏好，從而使那些被決策者忽略的社會問題得以進入政策議程。

（二）協(xié)商民主能提升政策議程設置過程的平等性

平等是協(xié)商民主得以實現(xiàn)的一個基本前提。美國學者詹姆斯·博曼（James Bohman）、威廉·雷吉（William Rehg）指出：“協(xié)商民主需要一種具體的，相對比較復雜的平等形式?？紤]到我們對民主安排產(chǎn)生結果的不確定性，這就決定了我們無法要求結果的平等。因此，民主需要機會的平等。具體指的是，協(xié)商民主需要獲得政治影響力的平等機會?！保?9］由此可見，協(xié)商民主理論主張無論參與主體的政治、經(jīng)濟地位如何，其話語的影響力和受重視程度都是一樣的，不存在因為主體資格條件的差異而區(qū)別對待公眾意見的現(xiàn)象，對所有政治參與主體完全一視同仁，平等對待，“有權者也不能因為手中的權力而增加其發(fā)言的份量”［16］22-23。正是在平等這一基本前提下，協(xié)商參與者各方才可以以平等的能力自由充分地表達自己的見解，同時也愿意傾聽和考慮來自別人的不同觀點。

在政策議程設置過程中貫徹協(xié)商民主，一方面，能保證公民之間的平等參與，使凡是可能影響政策議程設置以及受政策議程設置影響的團體和個人，都能夠平等地參與到政策議程設置過程中來；另一方面，在政策議程設置過程中貫徹協(xié)商民主能保證政府與公民之間的平等參與，能最大限度地消解公民和政府官員之間的權力界限和權力距離，實現(xiàn)政府官員與公民之間平等的雙向溝通。這樣，在政策議程設置的整個過程中，所有人都剔除金錢或權力擁有上的差異，享有平等的發(fā)言權和知情權，包括少數(shù)人群或弱勢群體在內的所有人的觀點和利益訴求都能夠真實地呈現(xiàn)在政策議程設置過程中。

（三）協(xié)商民主能增進政策議程設置各參與主體的相互信任

信任是“社會最主要的凝聚力之一……離開了人們之間的一般性信任，社會自身將變成一盤散沙，因為幾乎很少有什么關系能夠建立在對他人確切的認知之上，如果信任不能像理性或個人經(jīng)驗那樣強或更強，則很少有什么關系能夠支持下來”［20］。社會信任是降低社會交易成本，優(yōu)化人群關系，增進社會合作的一種機制。當人們生存的社會出現(xiàn)普遍的相互不信任時，恐懼、懷疑、憂慮、不安等情緒就會產(chǎn)生并彌漫。人們就會陷入相互懷疑、相互敵視、相互對抗的狀態(tài)。

協(xié)商民主有利于增進政策議程設置過程中各參與主體之間的相互信任。一方面，當自由的公民以平等的身份經(jīng)常參與到公開的協(xié)商中來，將會使公民變得更具有公共精神、更關心他人利益，公民的這些良好品質有利于公民之間信任的生成；另一方面，協(xié)商民主鼓勵公民以與政府官員平等的地位和身份參與公共政策議程的設置，這能夠增強公民對政策議程的認同和對政府的信任。因為人們會認為現(xiàn)行的制定政策的制度安排是合理的，民眾對這種制度安排的滿意度會逐漸提高，而這種不斷提高的滿意度也會不斷提高公民與政府之間的信任度。

政策議程設置過程中各參與主體之間，尤其是公民與政府之間的相互信任，能有效防止政策議程設置過程中各參與主體之間的猜疑與不合作，確保政策議程的成功設置。

（四）協(xié)商民主能提升政策議程設置過程及結果的合法性

對合法性的研究，學者們主要是從規(guī)范取向和經(jīng)驗取向兩個方面展開：規(guī)范取向的合法性研究偏重于抽象的價值判斷與邏輯推理，把某種規(guī)范價值如公平與正義、契約與公意等作為合法性的基礎；而經(jīng)驗取向的合法性研究則強調可觀察到的事實根據(jù)與實證材料，把公眾的自愿接受和認同作為合法性的標準。

協(xié)商民主能夠從規(guī)范取向和經(jīng)驗取向兩個方面提升政策議程設置過程及結果的合法性。一方面，協(xié)商民主強調公共利益的價值。協(xié)商民主尊重各種不同的價值偏好，在公共協(xié)商過程中，各種價值或利益偏好都能夠自由表達并得以充分考慮。同時，協(xié)商民主要求參與者在對話和討論中摒棄私利，圍繞公共利益，對于議程設置給出有說服力的理由和依據(jù)。另一方面，在政策議程設置過程中，協(xié)商民主強調公民的直接參與和自由平等的交流與對話。伯納德·曼寧（Bernard Manin）認為，公共政策的合法性建立在參與政策制定過程的全體公民的協(xié)商基礎之上，“一項合法的公共政策并不是代表所有人的意志，而是從所有人參與的協(xié)商過程中形成的，是協(xié)商本身賦予了公共政策以合法性”［21］。因此，在公共政策的邏輯起點——政策議程設置階段鼓勵廣泛的參與和充分的協(xié)商，能夠提升政策議程設置過程及結果的合法性，獲得公眾自愿的接受和認同，并最終實現(xiàn)政策議程的成功設置。

四、結語

傳統(tǒng)的封閉的政策議程設置模式，往往導致政治精英和強勢利益集團對政策議程設置的壟斷與合謀，這種壟斷與合謀會對弱勢群體的政策議程設置主張進行忽略或掩蓋。同時，因為不滿政治精英和強勢利益集團對政策議程設置的壟斷與合謀，公眾會對政治精英提出的政策議程設置主張進行抵制和反對，導致政策議程難以成功設置。

協(xié)商民主在反省代議制和投票制的基礎上，重新賦予公民參與的重要性。協(xié)商民主認為公民的政治參與不應該局限于定期的投票等活動，公民應該在信息公開透明的條件下，自由而平等地對影響到自己的政策制定進行公開且充分的討論、協(xié)商。協(xié)商民主強調公共政策的制定源于廣泛而平等的協(xié)商而非金錢和權力的較量。在政策議程設置的過程中，引入?yún)f(xié)商民主的精神及程序，各方利益相關者通過公共協(xié)商這個公開的話語平臺，在相互信任的基礎上，自由、平等、充分地表達自己的觀點，這不僅能夠有效防止傳統(tǒng)政治精英主導的政策議程設置模式下對弱勢群體的政策議程設置主張的忽視，還能提升政策議程設置過程的民主程度，從而提升政策議程設置過程及結果的合法性，并最終實現(xiàn)政策議程的成功設置。

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（責任編輯：溫美榮）

D082；D621

A

1005-460X（2016）05-0060-04

2016-07-06

教育部人文社會科學研究一般項目“政策議程設置機制創(chuàng)新與政府社會問題治理能力提升研究”（12YJC810028）

徐增輝（1974—），男，四川綿陽人，副教授，從事公共管理研究。