中國(guó)行政審批制度改革的生長(zhǎng)點(diǎn)與聚焦點(diǎn)——以天津市行政審批制度改革為例

文／劉瓊蓮 劉志敏

中國(guó)行政審批制度改革的生長(zhǎng)點(diǎn)與聚焦點(diǎn)——以天津市行政審批制度改革為例

文／劉瓊蓮 劉志敏

基于京津冀協(xié)同發(fā)展和促進(jìn)投資與服務(wù)貿(mào)易成立的天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局，是天津行政審批制度改革邁出的第一步。中國(guó)行政審批制度改革的生長(zhǎng)點(diǎn)是權(quán)力清單制度。審批制度改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌好抓審批與事中事后監(jiān)管的關(guān)系，統(tǒng)籌好抓制度與服務(wù)、當(dāng)前建設(shè)與遠(yuǎn)景規(guī)劃的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”要聚焦于體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、審批流程化、優(yōu)質(zhì)審批服務(wù)和審批效率。中國(guó)行政審批制度改革過(guò)程中依然存在權(quán)力基礎(chǔ)不明晰、審批權(quán)力不受制約與責(zé)任監(jiān)督未能落實(shí)以及審批程序不規(guī)范等瓶頸。要以權(quán)利保護(hù)為價(jià)值取向，從思維、法律地位、干部、制度、監(jiān)督、服務(wù)等角度來(lái)深化中國(guó)行政審批制度改革。

行政審批制度改革；行政審批局；權(quán)力清單制度；簡(jiǎn)政放權(quán)

隨著全球化的加速與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)逐漸提上日程，尤其是要深化行政體制改革以更切實(shí)地轉(zhuǎn)變政府職能。在天津市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，濱海新區(qū)結(jié)合綜合配套改革和先行先試的政策優(yōu)勢(shì)推動(dòng)行政審批制度改革，取得了明顯的效果，同時(shí)也遇到一些瓶頸。本文擬以此為例，著重探討一下中國(guó)行政審批改革的生長(zhǎng)點(diǎn)與聚集點(diǎn)問(wèn)題。

一 中國(guó)行政審批制度改革的生長(zhǎng)點(diǎn)：權(quán)力清單制度

黨的十八屆三中全會(huì)要求政府均衡管理與服務(wù)兩類職能，提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。[1]黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府與有限政府，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。[2]由此，權(quán)力清單制度日漸發(fā)展成為公共權(quán)力的管理與制約機(jī)制。

推進(jìn)行政審批制度改革必須有“自我革命”的勇氣和魄力。天津?yàn)I海新區(qū)行政審批制度改革的亮點(diǎn)是，2014年5月20日成立涉及政府權(quán)力調(diào)整和部門職能定位的濱海新區(qū)行政審批局，并掛牌區(qū)行政服務(wù)中心。審批制度改革的實(shí)質(zhì)和要害在于突出政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。而由“負(fù)面清單”與“正面清單”發(fā)展而來(lái)的權(quán)力清單是通過(guò)統(tǒng)計(jì)各級(jí)政府各部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等，形成目錄清單，清晰劃定權(quán)力邊界。政府權(quán)力清單制度是政府各部門按照法定職責(zé)，梳理權(quán)力邊界，規(guī)范行政權(quán)力事項(xiàng)，以列表清單形式公開(kāi)，主動(dòng)接受各方監(jiān)督，以促進(jìn)依法行政。它具體包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、服務(wù)清單四個(gè)方面，劃定政府、市場(chǎng)與社會(huì)各自的邊界?；诖耍瑱?quán)力清單制度理所當(dāng)然地成為中國(guó)行政審批制度改革的邏輯起點(diǎn)，以解決資源配置不合理、各種安全隱患、利益調(diào)節(jié)失衡以及環(huán)境污染等社會(huì)問(wèn)題。

第一，權(quán)力清單制度的前提是簡(jiǎn)政放權(quán)。李克強(qiáng)提出，作為轉(zhuǎn)變政府職能突破口的行政審批制度改革要以簡(jiǎn)政放權(quán)穩(wěn)增長(zhǎng)、推轉(zhuǎn)型、促就業(yè)。[3]因此，要把握權(quán)力清單制度的前提是推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理厘清縱向與橫向上的權(quán)力邊界和運(yùn)用新公共服務(wù)理念來(lái)重拾公共行政精神，強(qiáng)調(diào)法制化和程序化辦事規(guī)則，以公民權(quán)理論為基礎(chǔ)，避免行政審批權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)利的侵奪，建立規(guī)則認(rèn)同感，激發(fā)市場(chǎng)活力。因此，行政審批制度改革要堅(jiān)持的理念是分權(quán)和授權(quán)、績(jī)效評(píng)估、減少組織層級(jí)以及政府—市場(chǎng)—社會(huì)的獨(dú)立與協(xié)調(diào)，追求民主、公正、回應(yīng)性、政治性、代表性以及公民參與，從數(shù)量、流程優(yōu)化與政府職能轉(zhuǎn)變角度精簡(jiǎn)和優(yōu)化包括權(quán)力、責(zé)任、服務(wù)等在內(nèi)的清單事項(xiàng)。

第二，權(quán)力清單制度依靠媒體、社會(huì)、市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制與政府自身與嚴(yán)格監(jiān)管保駕護(hù)航。權(quán)力清單強(qiáng)調(diào)權(quán)力公開(kāi)透明，形成監(jiān)督機(jī)制，包括對(duì)行政審批權(quán)力的機(jī)構(gòu)設(shè)置、審批數(shù)量、審批功能以及審批權(quán)下放后的運(yùn)行程序與效果都以清單的形式列出，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。[4]一旦違法行使審批權(quán)或者濫用下放后的審批權(quán)，要發(fā)揮第四權(quán)力（即輿論媒體）和第五權(quán)力（科研機(jī)構(gòu)）的力量以及司法審查以保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)所劃定權(quán)力清單的權(quán)威性。

第三，權(quán)力清單制度的載體是實(shí)現(xiàn)放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接。權(quán)力清單制度劃定行政權(quán)力邊界時(shí)需要對(duì)政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、知識(shí)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等不同領(lǐng)域進(jìn)行整合型思考，[5]尊重個(gè)體權(quán)利、公平交易、社會(huì)自主和公平參與等精神，就必須通過(guò)放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接來(lái)規(guī)范政治權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，列出政府—企業(yè)間、各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體間以及經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)力邊界，通過(guò)優(yōu)化服務(wù)來(lái)均衡區(qū)域間、階層間以及階層內(nèi)部的資源、收入分配與利益，使行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力與公民權(quán)利的邊界更加清晰?；诜ㄖ位c流程化、公開(kāi)化使權(quán)力清單接受各方監(jiān)管并得以規(guī)范運(yùn)行，從而解決權(quán)力的配置與制約改革這一難題。

二 中國(guó)行政審批制度改革的目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)籌

中國(guó)行政審批制度改革是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的要求倒逼政府職能由統(tǒng)治與管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，通過(guò)規(guī)范公共權(quán)力與依法治理為政府服務(wù)保駕護(hù)航，進(jìn)而優(yōu)化政府績(jī)效管理。換言之，當(dāng)前行政審批制度改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”，即由一個(gè)部門行使全部審批職能，構(gòu)建審管分離、審批服務(wù)一體化的審批體制與機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、法治、有限、服務(wù)型的政府。

（一）統(tǒng)籌審批與事中事后監(jiān)管之間的關(guān)系

隨著權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、服務(wù)清單的提出和公開(kāi)，行政權(quán)力由單向行使轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)式運(yùn)行，行政責(zé)任也逐漸由懸空轉(zhuǎn)向落地，通過(guò)審查員、巡視員與審批服務(wù)過(guò)程的互動(dòng)與溝通，公民隨時(shí)可以參與行政審批權(quán)力的監(jiān)督?；诖?，實(shí)現(xiàn)審批提速與事中事后監(jiān)管的有效銜接以及承擔(dān)行政審批職能的“裁判員”與事中事后監(jiān)管的“守門員”角色，需要處理好簡(jiǎn)政放權(quán)與各方監(jiān)管之間的關(guān)系。具體而言，就是要促使審管互動(dòng)信息交流機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)會(huì)商機(jī)制、審查員審核機(jī)制、觀察員參與踏勘機(jī)制等四個(gè)機(jī)制的有效運(yùn)行，從而形成公開(kāi)透明、公眾參與、監(jiān)督有力、高效運(yùn)行的行政審批監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，以真正落實(shí)權(quán)力清單制度。

（二）統(tǒng)籌制度與服務(wù)、當(dāng)前建設(shè)與遠(yuǎn)景規(guī)劃之間的關(guān)系

作為革命性變革的行政審批制度改革要統(tǒng)籌好制度與服務(wù)、當(dāng)前建設(shè)與遠(yuǎn)景規(guī)劃的關(guān)系。一方面，要在進(jìn)一步完善體現(xiàn)政府民主性、政治性和公共性的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度的同時(shí)，逐步提出和公開(kāi)體現(xiàn)政府代表性、回應(yīng)性的公共服務(wù)清單制度，不斷推進(jìn)以優(yōu)化服務(wù)為中心、權(quán)力與法律為輔助的服務(wù)型政府與法治政府、有限政府的建設(shè)。另一方面，要構(gòu)建行政審批工作監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系、完善行政審批干部選拔任用評(píng)價(jià)體系，圍繞“胸中有弦、心中有夢(mèng)、眼中有人、腳下有根、工作有為”的“五有”[6]標(biāo)準(zhǔn)抓好審批局班子建設(shè)，采取“嚴(yán)管、真教、實(shí)幫”等有效方法來(lái)培養(yǎng)高素質(zhì)審批干部隊(duì)伍，以及通過(guò)強(qiáng)化遠(yuǎn)景目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃，借助“干中學(xué)、學(xué)中干”來(lái)強(qiáng)調(diào)其戰(zhàn)術(shù)思考，采取邊研究、邊實(shí)踐、邊改進(jìn)、邊推廣的方法，使行政審批體制與機(jī)制更加高效有序地運(yùn)行。

三 行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的聚焦點(diǎn)

為更好地推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，天津市提出以京津冀協(xié)同發(fā)展與天津自由貿(mào)易園區(qū)為基礎(chǔ)，在市場(chǎng)開(kāi)放體系中的行政審批制度改革要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”，解決好賦予權(quán)力的分散性與審批的集中性、制度與服務(wù)以及當(dāng)前建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃之間的矛盾，需要聚焦于以下五個(gè)方面。

（一）設(shè)定“一顆印章審批”的目標(biāo)推進(jìn)行政審批體制創(chuàng)新

權(quán)力行使過(guò)程在某種意義上是由個(gè)人參與其中并不斷增進(jìn)群體其他成員利益的過(guò)程。因此，行政審批制度改革不僅要有明確的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單以及服務(wù)清單，而且要健全審批服務(wù)體系，還要完善廉政制度建設(shè)，增加服務(wù)對(duì)象的社會(huì)滿意度。天津行政審批制度濱海模式從機(jī)構(gòu)人員、工作職能、體系架構(gòu)、材料報(bào)備四個(gè)方面推進(jìn)體制創(chuàng)新。具體而言，一是通過(guò)成立濱海新區(qū)行政審批局，原18個(gè)部門600多名員工由3個(gè)綜合處室（辦公室、綜合業(yè)務(wù)處、政策法規(guī)處）和9個(gè)業(yè)務(wù)處室（包括投資項(xiàng)目處、經(jīng)貿(mào)商務(wù)處、建設(shè)交通處等）138人取代。二是制定政府權(quán)力清單（2014年4月天津推出行政許可權(quán)力清單，2015年10月公布市級(jí)權(quán)責(zé)清單，2016年上半年公布區(qū)縣級(jí)權(quán)責(zé)清單），將分散的216項(xiàng)審批職責(zé)整體劃轉(zhuǎn)到審批局，啟用濱海新區(qū)行政審批專用章（廢止各職能部門的舊章）。三是重設(shè)體系架構(gòu)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦理審批，設(shè)立區(qū)行政服務(wù)中心與大港、漢沽兩個(gè)分中心以及開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、東疆保稅港區(qū)、中新生態(tài)城五個(gè)功能區(qū)中心。四是減少繁瑣要件，建立電子要件庫(kù)，統(tǒng)一電子存檔，申請(qǐng)材料一件多用。這種創(chuàng)新既要科學(xué)做好“加法”，又要果斷用好“減法”。

（二）堅(jiān)持“一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)行政審批機(jī)制創(chuàng)新

天津?yàn)I海新區(qū)將行政審批事項(xiàng)、事權(quán)統(tǒng)一集中于一個(gè)窗口，通過(guò)用好“流水線”管理模式、“兩張表”備案制度、“承諾制”管理制度、“一口式”服務(wù)模式、“一體化”審批方式、“一條龍”辦理機(jī)制、“直通車”辦事渠道、“專業(yè)化”服務(wù)隊(duì)伍等機(jī)制，高效落實(shí)“一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)”。天津?yàn)I海新區(qū)行政審批模式進(jìn)行了一系列機(jī)制創(chuàng)新：一是實(shí)行流程化、扁平化管理。通過(guò)軟件升級(jí)，形成一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)方式，采取定崗位、定責(zé)任、定質(zhì)量和績(jī)效考核來(lái)提升審批效率與服務(wù)水平。二是簡(jiǎn)化審批程序。要件備齊的申請(qǐng)人只需“一張申報(bào)表”“一份承諾書”一天內(nèi)即可完成審批。三是采用征信系統(tǒng)管理制度。由參與經(jīng)濟(jì)的個(gè)人和企業(yè)分散地自主獨(dú)立做出決策，通過(guò)全面推行守規(guī)承諾制、審批和監(jiān)管有機(jī)聯(lián)運(yùn)制，形成企業(yè)誠(chéng)信守法順利辦結(jié)、不守信用處處受限的局面。四是快速辦結(jié)服務(wù)模式。通過(guò)企業(yè)注冊(cè)統(tǒng)一的電子信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅和公安的信息共享，全國(guó)最快速度辦結(jié)審批，一天內(nèi)取得“四證一章”。五是采用整合審批、限期辦理、簡(jiǎn)化理順辦事渠道。六是充實(shí)增強(qiáng)人員力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，正式受理企業(yè)注冊(cè)申請(qǐng)前，由一支68人的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍全程幫助整理報(bào)件、填寫電子要件，提供無(wú)償服務(wù)。

（三）采用“一個(gè)系統(tǒng)規(guī)范審批”的手段強(qiáng)化行政審批流程化

通過(guò)規(guī)定透明公開(kāi)的審批流程（包括申請(qǐng)人咨詢、投訴和審批事項(xiàng)辦理等），借助行政審批績(jī)效管理監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化效能監(jiān)察。行政審批改革的前提是要熟練地運(yùn)用信息化手段，借助網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)包括公民參與和社會(huì)媒體參與程序、征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)、人才信息數(shù)據(jù)庫(kù)、審批事項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)、審批條件數(shù)據(jù)庫(kù)等，并由紀(jì)檢部門來(lái)實(shí)施全方位效能監(jiān)控（包括紀(jì)檢組、監(jiān)察室現(xiàn)場(chǎng)辦公以及在審批窗口和后臺(tái)崗位安裝視頻、音頻監(jiān)控設(shè)備等方式），這樣，在審批過(guò)程中商請(qǐng)監(jiān)管部門參與，使二者銜接順暢。一是公民自由參與和表達(dá)需求的渠道暢通；二是社會(huì)媒體能準(zhǔn)確、自由、公正、客觀地反映行政審批的每一個(gè)環(huán)節(jié)（事前、事中、事后）；三是征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)包括審批主體、客體雙方的信息；四是人才信息數(shù)據(jù)庫(kù)包含了審批服務(wù)人才的信息以及審批客體的相關(guān)信息；五是行政審批事項(xiàng)要清楚，行政審批條件要準(zhǔn)確，并且都要及時(shí)地在網(wǎng)上公開(kāi)。換言之，通過(guò)權(quán)力清單與職能劃轉(zhuǎn)，解決了審批工作中的“信息不透明”“權(quán)力碎片化”“自由裁量隨意性強(qiáng)”等諸多問(wèn)題；通過(guò)內(nèi)部流程再造，審批工作在行政審批局內(nèi)部即可解決，環(huán)節(jié)更精簡(jiǎn)、人員更精干、流轉(zhuǎn)更科學(xué)。

（四）以需求為導(dǎo)向提高行政審批服務(wù)水平

以服務(wù)對(duì)象辦事需求為導(dǎo)向，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高服務(wù)能力，既要逐一制定辦事指南，明確監(jiān)管措施、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和責(zé)任人；又要根據(jù)審批流程圖，明確關(guān)鍵監(jiān)管環(huán)節(jié)，完善監(jiān)管方式，確保既管住管好又不給服務(wù)對(duì)象增添負(fù)擔(dān)。因此，行政審批局要側(cè)重于建立多樣化、個(gè)性化、多層次的審批服務(wù)體系，充實(shí)增強(qiáng)服務(wù)中心人員力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為企業(yè)設(shè)立和項(xiàng)目審批提供快捷服務(wù)；與此同時(shí)，依據(jù)“審批事項(xiàng)說(shuō)明書和標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范手冊(cè)”對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行“日—周—月”不同周期內(nèi)的績(jī)效考核，強(qiáng)化工作效率、服務(wù)質(zhì)量和日常紀(jì)律的監(jiān)督巡查，逐步實(shí)現(xiàn)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的服務(wù)理念。

（五）基于綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段創(chuàng)新監(jiān)管方式提高行政審批效率

一是推行隨機(jī)抽查監(jiān)管，將企業(yè)與監(jiān)管人員置于同一個(gè)平臺(tái)，通過(guò)搖號(hào)確定檢查人員，增加企業(yè)壓力，減少尋租機(jī)會(huì)。二是積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+審批”模式與“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式。這樣，既可以加快部門之間、上下層級(jí)之間信息資源的開(kāi)放共享、互聯(lián)互通，打破“信息孤島”；又可以借助于共享的信息，提高行政審批工作的現(xiàn)代化、信息化水平，使審批備案能快速辦結(jié)、多證一章、集中辦理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至濱海新區(qū)行政審批局對(duì)外運(yùn)行服務(wù)122天，辦結(jié)率達(dá)到98．5%。投資項(xiàng)目、企業(yè)設(shè)立、單辦事項(xiàng)審批用時(shí)分別不超過(guò)原來(lái)的1/2、1/3、1/4，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)審批速度領(lǐng)先。實(shí)行一天辦結(jié)“四證一章”政策后，濱海新區(qū)設(shè)立企業(yè)比上年同期增加1432家，增幅達(dá)54．37%，新設(shè)立企業(yè)注冊(cè)資本比去年同期增長(zhǎng)72．04%。[7]

四 中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”遭遇的瓶頸

要充分發(fā)揮行政審批制度預(yù)設(shè)的維護(hù)公共利益和公共安全的功能以及規(guī)范我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，就必須突破現(xiàn)有體制與機(jī)制的瓶頸，以牢牢把握中國(guó)行政審批制度改革的關(guān)鍵即制度與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)事先審批與事中事后監(jiān)管以及當(dāng)前建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的統(tǒng)籌。當(dāng)前，行政審批制度改革面臨的瓶頸主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：行政審批局在法理上是否符合依法行政要求、全部審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)是否存在審批難、審批權(quán)全部集中于一個(gè)部門能否避免權(quán)力尋租、實(shí)行審管分離是否會(huì)造成審管不能銜接、上下級(jí)政府以及各地區(qū)之間是否被認(rèn)可、審批涉及政策的連續(xù)性能否得以保障，等等。

（一）政府權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)與行政審批權(quán)力的制約問(wèn)題尚未徹底解決

行政審批制度改革未觸及其根本癥結(jié)，即政府權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)與行政審批權(quán)力的制約問(wèn)題尚未徹底解決。雖然通過(guò)建立權(quán)力清單制度力求勘定權(quán)力的邊界，但是并未能從權(quán)力來(lái)自于人民、來(lái)自于基層這一源頭去探討與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)。換言之，作為政府與社會(huì)公眾直接交流窗口的行政審批生長(zhǎng)點(diǎn)的權(quán)力清單制度并未徹底解決權(quán)力的真正來(lái)源問(wèn)題，權(quán)力來(lái)源認(rèn)識(shí)模糊就不可能真正解決行政審批權(quán)力的制約問(wèn)題，即避免權(quán)力尋租的問(wèn)題就會(huì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因而簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)就容易打折扣，也就難以解決行政審批制度的癥結(jié)，即這種集中行使行政許可權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)在法理上是否符合依法行政要求的問(wèn)題，這在事實(shí)上又阻礙了行政審批制度改革更好地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)統(tǒng)籌。

（二）第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺位，責(zé)任監(jiān)督難以落實(shí)

由于第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺位而未能建立起完善的權(quán)責(zé)體系，責(zé)任監(jiān)督難以落實(shí)。我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，公民參與監(jiān)管的能力不強(qiáng)，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任處于模糊狀態(tài)。當(dāng)前行政審批制度改革面臨著以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是如何在確保行政審批制度與監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)把握方向政策的同時(shí)，加強(qiáng)審批服務(wù)行為管理；二是如何完善行政審批考核評(píng)價(jià)體系，加大監(jiān)管工作力度落實(shí)服務(wù)，協(xié)調(diào)配合各部門以研究行政審批制度改革辦法；三是如何加大督導(dǎo)力度以打擊非法行政審批中介，尤其是如何深化行政審批制度改革和推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)力量。

（三）權(quán)利價(jià)值缺位

行政審批（事先監(jiān)管）與事中、事后監(jiān)管未能很好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一，行政審批制度改革中權(quán)利價(jià)值缺位?，F(xiàn)代政府治理理念強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性、代表性與政治性，因而行政審批的價(jià)值取向與執(zhí)行效果直接體現(xiàn)公民的生產(chǎn)、生活的質(zhì)量和水平。縱觀我國(guó)行政審批制度改革進(jìn)程，雖然行政審批通過(guò)調(diào)整改革積累了很多經(jīng)驗(yàn)，行政審批權(quán)不再限于政府單一的主體，在越來(lái)越多的領(lǐng)域把未設(shè)定行政審批的事項(xiàng)交給社會(huì)組織與企業(yè)，賦權(quán)使其有序有效地運(yùn)行與監(jiān)管。然而，由于社團(tuán)組織自主性不強(qiáng)，第三方機(jī)構(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)不高，公共服務(wù)與公共安全依然存在較多的隱患?；诖耍壳靶姓徟贫雀母锩媾R的挑戰(zhàn)是如何打破傳統(tǒng)管制行政的體制密碼以實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的無(wú)縫對(duì)接，即政府放權(quán)之后市場(chǎng)與社會(huì)組織如何接管的問(wèn)題，尤其是公眾參與監(jiān)管的程序、渠道與方式等如何在行政審批制度改革中得以體現(xiàn)。

（四）審批服務(wù)清單未能及時(shí)出臺(tái)

行政審批服務(wù)意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是從行政相對(duì)方即服務(wù)客體的角度去對(duì)待和處理審批事項(xiàng)，并有明確的公共服務(wù)清單。然而，受制于當(dāng)前的行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制，行政審批制度改革面臨的挑戰(zhàn)主要包括以下三個(gè)方面：一是行政審批服務(wù)主體缺乏服務(wù)意識(shí)；二是行政審批服務(wù)客體缺乏主人翁精神與監(jiān)管意識(shí)；三是未能根據(jù)審批事項(xiàng)列出服務(wù)清單而導(dǎo)致行政審批服務(wù)內(nèi)容不清晰。當(dāng)前，最為關(guān)鍵的是各地區(qū)、各部門如何根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定結(jié)合權(quán)力清單制度以及規(guī)范行政審批行為等相關(guān)工作，對(duì)本地區(qū)、本部門以及相關(guān)國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，根據(jù)當(dāng)代公共行政精神與委托—代理理論列出審批服務(wù)的目錄并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。[8]

五 中國(guó)行政審批制度改革突破瓶頸實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的路徑

行政審批制度改革要不斷完善審批與決策、服務(wù)、法治、權(quán)利、監(jiān)管之間既相互制約又互相協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系前臺(tái)和后臺(tái)真正實(shí)現(xiàn)審管分離，激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的活力?；诖?，中國(guó)行政審批制度改革要從以下六個(gè)方面入手來(lái)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”。

（一）以權(quán)利保護(hù)為價(jià)值取向是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)

行政審批制度改革要以確定權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單為邏輯起點(diǎn)，基于“共享權(quán)”和“行政給付（即行政物質(zhì)幫助）”的理念，以公民權(quán)利為基本遵循，確保政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行具有合法性和正當(dāng)性。在行政審批制度改革的過(guò)程中，要厘清行政審批的價(jià)值屬性，掌握管理、管制、治理的制衡原則，客觀評(píng)估審批權(quán)下放的實(shí)際效果以把握其理性認(rèn)識(shí)，從而拓展其向縱深方向發(fā)展。換言之，行政審批制度改革要為市場(chǎng)主體與社會(huì)主體優(yōu)化政府服務(wù)，就必須把積極的權(quán)利保障和公民權(quán)利保護(hù)作為最為根本的價(jià)值取向，而不是單純地維護(hù)社會(huì)秩序和政權(quán)穩(wěn)定?；诖?，中國(guó)行政審批制度改革必須遵循服務(wù)為先的意識(shí)，讓所有社會(huì)成員都參與其中，建立政府與公民、政府與社會(huì)之間的互動(dòng)機(jī)制，并以人民滿意為導(dǎo)向和價(jià)值目標(biāo)。

（二）培養(yǎng)法治思維、依法改革和有序推進(jìn)是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的前提

行政審批制度改革要堅(jiān)持法治理念與公平、責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)法治思維和底線思維來(lái)完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。行政審批制度改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)是要推出《行政審批法》、完善《行政許可法》以明確行政審批權(quán)限、制定《行政程序法》以規(guī)范行政審批流程、制定《從政道德法》以提升行政審批者的職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)技能。因此政府必須在減權(quán)、放權(quán)的同時(shí)，以剛性的許可制度來(lái)管權(quán)與限權(quán)，厲行法治，依法改革。[9]堅(jiān)持職責(zé)法定原則，明確政府“能做什么”，遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”，通過(guò)清規(guī)、清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)與曬權(quán)等環(huán)節(jié)來(lái)遏制權(quán)力任性；明確政府該“怎么管”，通過(guò)責(zé)任倒查機(jī)制來(lái)落實(shí)“法定職責(zé)必須為”；明確規(guī)定企業(yè)和公民“不能做什么”實(shí)現(xiàn)“法無(wú)禁止即可為”。

（三）明確各地行政審批局的法律主體地位是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的根本

桂林采取“全部授權(quán)”和“部分授權(quán)”兩種方式率先推行“審管分離”行政審批模式。[10]天津行政審批制度改革濱海模式推進(jìn)了“審管分離”。當(dāng)前改革面臨的挑戰(zhàn)是真正地促進(jìn)各地行政審批局行使監(jiān)督與管理權(quán)，集中行使審批權(quán)并承擔(dān)審批責(zé)任。自天津?yàn)I海新區(qū)216項(xiàng)審批職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)給行政審批局，1枚印章取代了109枚印章后，逐漸形成了“一主兩副五功能”的服務(wù)模式：實(shí)現(xiàn)功能區(qū)與區(qū)行政審批局“統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一軟件、統(tǒng)一模式、統(tǒng)一時(shí)效、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一考核”的審批改革。同時(shí)，最大限度地減少行政審批，實(shí)現(xiàn)下放一批行政審批權(quán)限、減少一批行政約束性職權(quán)事項(xiàng)、取消一批行政事業(yè)性收費(fèi)、減少一批審批部門與審批人員和審批印章的“四個(gè)一批”目標(biāo)。接下來(lái)的問(wèn)題：一是要通過(guò)責(zé)任倒查機(jī)制與創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制來(lái)解決賦予權(quán)力的分散性與審批的集中性之間的關(guān)系；二是通過(guò)修改或者重新立法的方式明確行政審批局的法律主體地位問(wèn)題；三是妥善解決體制對(duì)接問(wèn)題，尤其是地方行政審批部門與中央行政審批部門的銜接問(wèn)題以及行政審批局與上級(jí)職能部門、相關(guān)政府部門的溝通與協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（四）解決干部任命與專業(yè)素質(zhì)人才的培訓(xùn)問(wèn)題是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的核心

行政審批制度改革面臨著減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定、加大清理規(guī)范力度和轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的問(wèn)題，因此在轉(zhuǎn)變政府職能、行政審批職能集中的過(guò)程中，要遵循編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走和提升職業(yè)素養(yǎng)的原則，解決人員配備的問(wèn)題。主要包括以下幾個(gè)方面：一是通過(guò)提高行政審批人員的政治信仰、自身素質(zhì)、道德修養(yǎng)以杜絕行政審批權(quán)力異化而導(dǎo)致的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、人情和利益高于法律等失范現(xiàn)象。二是依法制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)價(jià)規(guī)范，由行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)會(huì)承擔(dān)具體認(rèn)定工作，并根據(jù)崗位需要培訓(xùn)、任命班子成員和內(nèi)部處室負(fù)責(zé)人。三是采取多種方式進(jìn)行專業(yè)資格許可和認(rèn)定，通過(guò)反復(fù)溝通和協(xié)商依法依規(guī)執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合后人員的合理消化。四是通過(guò)專業(yè)化培訓(xùn)，提高人才隊(duì)伍素質(zhì)，提倡“一崗多能、一人多專”，實(shí)現(xiàn)人盡其才，才盡其用。

（五）加快制度建設(shè)，打出一系列“放管結(jié)合”的組合拳是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的關(guān)鍵

中國(guó)行政審批制度改革要蹚出審批權(quán)力的“深水區(qū)”，需要“清權(quán)”“制權(quán)”與“放權(quán)”。誠(chéng)如濱海新區(qū)審批局局長(zhǎng)張鐵軍所言：杜絕不作為亂作為，靠境界最終不如靠制度、靠流程。具體而言：一是保障公民的參政權(quán)，在完善救濟(jì)機(jī)制的同時(shí)合理配置公民參與程序的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批權(quán)的動(dòng)態(tài)制約。二是完善監(jiān)管制度與信息披露制度。三是確保審批聽(tīng)證制度與要件容缺后補(bǔ)制度。四是完善承諾管理制度、誠(chéng)信檔案制度、失信聯(lián)合懲戒制度和黑名單制度。五是建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度與責(zé)任倒查追究制度。六是實(shí)施360度評(píng)價(jià)制度，即用開(kāi)放的全方位考核法來(lái)評(píng)價(jià)行政審批制度改革的績(jī)效。

（六）完善“審管分離、服務(wù)導(dǎo)向”的審批服務(wù)體系是中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”的載體

管理就是服務(wù)，審批服務(wù)中心要改變審批辦理方式與監(jiān)管方式，審批服務(wù)功能下沉，踐行涉及公民利益的審批并非小事，讓公民感覺(jué)服務(wù)中心有“把小事做成精品，把細(xì)節(jié)做到極致”的理念。[11]為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供全方位服務(wù)，行政審批服務(wù)要從以下幾個(gè)方面入手：一是提供平臺(tái)綜合服務(wù)。主要包括：提供政策、法律和信息咨詢服務(wù)；完善建設(shè)項(xiàng)目配套服務(wù)、公共資源交易服務(wù)、中介服務(wù)市場(chǎng)；完善便民服務(wù)專線的功能。二是提供便捷高效的服務(wù)。包括為行政相對(duì)方提供無(wú)償?shù)膸娃k服務(wù)（如整理報(bào)件、填寫電子要件等），實(shí)行“一顆印章審批”“一個(gè)窗口流轉(zhuǎn)”“一個(gè)系統(tǒng)規(guī)范審批”，規(guī)范流程、明確標(biāo)準(zhǔn)、縮短時(shí)間。三是提供行政效能監(jiān)察服務(wù)。通過(guò)設(shè)立效能監(jiān)察中心，依托政府各部門的績(jī)效考評(píng)結(jié)果，提高審批過(guò)程的監(jiān)察服務(wù)能力與效果。

行政審批制度改革是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府和有限政府的“牛鼻子”和突破口，中國(guó)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)統(tǒng)籌”需要轉(zhuǎn)變行政觀念，要有自我削權(quán)的勇氣與智慧，實(shí)現(xiàn)政府的有效限權(quán)、放權(quán)與分權(quán)，關(guān)鍵是要“敢放”與“真放”，切實(shí)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。行政審批制度改革要以審批權(quán)的“減法”以及事中事后監(jiān)管服務(wù)的“加法”，換取市場(chǎng)效率和社會(huì)活力的“乘法”?；诖耍袊?guó)行政審批制度改革既要準(zhǔn)確判斷取消和下放行政審批事項(xiàng)后的實(shí)際效果，又要通過(guò)建立權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單與服務(wù)清單實(shí)現(xiàn)科學(xué)設(shè)置審批體制與機(jī)制體系的同時(shí)，規(guī)范運(yùn)行、依法監(jiān)管市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力。換言之，政府要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的這一套組合拳，必須扮演好引導(dǎo)者、監(jiān)管者與服務(wù)者三種角色，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，統(tǒng)籌審批與事中事后監(jiān)管的關(guān)系以及統(tǒng)籌制度與服務(wù)、當(dāng)前建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的關(guān)系。

注釋：

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第36頁(yè)。

[2]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2014年，第16頁(yè)。

[3]盛若蔚：《簡(jiǎn)政放權(quán) 轉(zhuǎn)變職能 創(chuàng)新管理 激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)造活力和發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年5月14日。

[4]劉瓊蓮：《中國(guó)行政審批制度改革的關(guān)鍵：放權(quán)與監(jiān)管》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2014年第8期。

[5]肯尼思·E.博爾?。骸稒?quán)力的三張面孔》，張巖譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年，第3頁(yè)。

[6]蔣理：《從嚴(yán)治黨新常態(tài)下干部要“五有”》，東方網(wǎng)，2015年2月9日，http:// news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/ u7ai3450515_K4.html，2016年4月20日。

[7]王建喜：《天津?yàn)I海新區(qū)全面梳理權(quán)力清單 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變》，《濱海時(shí)報(bào)》2014年12月9日。

[8]《國(guó)務(wù)院辦公室關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]86號(hào)),中國(guó)政府網(wǎng)，2015年11月30日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/30/ content_10362.htm，2016年4月25日。

[9]李克強(qiáng)：《簡(jiǎn)政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù) 深化行政體制改革 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能——在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)入管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年5月15日，第2版。

[10]《審管分離”行政審批模式在桂林率先推行》，新華網(wǎng)，2013年10月25日，http:// www.gx.xinhuanet.com/dtzx/guilin/2013-10/25/ c_117878276.htm，2016年3月15日。

[11]劉瓊蓮：《社會(huì)滿意度視域中行政審批制度改革與廉政建設(shè)的相關(guān)性分析——以天津行政審批制度改革為例》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第6期。

責(zé)任編輯 余 茜

D630

A

1006-0138(2016)06-0076-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“天津市深化行政管理體制改革的創(chuàng)新與實(shí)踐研究”（15@ZH029）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下社區(qū)共同體建設(shè)研究”（15BGL197）

劉瓊蓮，中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院教授，天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員，博士，天津市，300191；劉志敏，中共沅江市委黨校、沅江行政學(xué)校講師， 益陽(yáng)市，413100。