供給側(cè)“鏈式改革”

文/范必

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供給側(cè)“鏈式改革”

文/范必

供給側(cè)改革需要在改革方法論上有所突破。長期以來，條塊分割體制下“條條”和“塊塊”各自出臺改革措施，這種碎片化的改革模式阻礙了跨部門、跨行業(yè)、跨所有制的系統(tǒng)性改革。供給與需求的矛盾，一般體現(xiàn)為某一產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的矛盾，當前供給側(cè)存在的體制問題已經(jīng)成為矛盾的主要方面。供給側(cè)改革應(yīng)當摒棄“點式改革”思路，將不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改造為市場化產(chǎn)業(yè)鏈，即“鏈式改革”，這將有助于打破供給抑制、促進供給創(chuàng)新、化解供需矛盾。

一、條塊分割帶來的改革難題

從1993年開始，我國從增量改革、局部改革逐步進入到全面深化經(jīng)濟體制改革階段。但各項改革仍是以“條條”（行業(yè)、行政隸屬關(guān)系）或“塊塊”（區(qū)域）為單位提出方案，可以看作是“點式改革”?！包c”與“點”之間不易形成有效的改革步驟協(xié)調(diào)機制。近年來，國家很難為解決某個經(jīng)濟領(lǐng)域中的突出矛盾，形成跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案。局部改革與全局改革缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

條塊分割的體制使改革目標辨識出現(xiàn)模糊。改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這一點在全國上下基本達成了一致。但在實踐中什么是市場化改革，各參與方缺少共識?！皸l條”各“塊塊”各自以市場化面目出臺的一些改革措施，往往是一些新的計劃管理方式，如貸款規(guī)模管理、土地計劃管理、發(fā)用電計劃等等，他們在實踐中不斷得到加強。

之所以出現(xiàn)這種情況，很大程度上是因為改革主體與行政主體同構(gòu)。近年來，大量的改革方案出自行業(yè)主管部門和地方政府，他們既是改革者也是主管部門。改革主體在制定方案時，既要考慮公共福利的最大化，也不可避免地屈從自身利益最大化，當二者產(chǎn)生矛盾時，沒有一個有效的制度可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現(xiàn)的不少以改革名義實行的“以批代管”“以審代管”，實際上是加強部門權(quán)力，這與市場化改革的目標背道而馳。

在改革決策過程中，行業(yè)主管部門以及行業(yè)中具有優(yōu)勢的國有企業(yè)具有較大話語權(quán)。為了盡可能避免了不同意見造成矛盾激化，改革路徑的設(shè)計往往要屈從主管部門與既得利益者。因此，一些出臺的改革方案成為權(quán)宜之計，難以達到預(yù)期效果。

二、“鏈式改革”突圍條塊分割

打破“點式改革”的困境，必須擺脫條塊束縛，對改革進行頂層設(shè)計，這就需要在改革方法論上有所突破。當前我國突出的經(jīng)濟問題，大都可以歸結(jié)到某一產(chǎn)業(yè)鏈，表現(xiàn)在供給和需求的矛盾，產(chǎn)生問題的原因則源自上下游的多個環(huán)節(jié)。取代“點式改革”的一個思路是，進行以問題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革，既“鏈式改革”。

在改革開放之初，中國幾乎所有的產(chǎn)業(yè)鏈都是不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。經(jīng)過30多年的改革開放，一些行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了市場化。一些產(chǎn)業(yè)鏈演化為準市場產(chǎn)業(yè)鏈，而不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的存在，成為影響中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要阻力。比如，煤電矛盾，問題表現(xiàn)為煤電價格沖突，原因則在于鐵路運力和電網(wǎng)的高度集中經(jīng)營；又比如，全球油氣價格急劇下跌，但中國的油氣使用成本卻依然居高不下。問題表現(xiàn)在油氣供應(yīng)方?jīng)]有提供足量和廉價的油氣，原因則在于國內(nèi)區(qū)塊獲得、勘探開發(fā)、管網(wǎng)以及進口、流通渠道的經(jīng)營權(quán)集中在少數(shù)油氣企業(yè)。產(chǎn)業(yè)集中度過高抑制了競爭。

那么在產(chǎn)業(yè)鏈中選擇一個容易改的領(lǐng)域先行改革是否有助于解決供需矛盾呢？回答是否定的。產(chǎn)業(yè)鏈市場化程度的變化有一個規(guī)律：如果產(chǎn)業(yè)鏈中有一個環(huán)節(jié)是計劃體制或雙重體制，而上下游環(huán)節(jié)是與之不同的體制類型，那么必須對這個環(huán)節(jié)的行業(yè)進行市場化改革才能使全產(chǎn)業(yè)鏈利益最大化；反之，如果不對這一環(huán)節(jié)進行市場化改革，產(chǎn)業(yè)鏈上下游只有選擇計劃體制或雙重體制才能避免全產(chǎn)業(yè)鏈的衰退。換句話說，在雙重體制相持的狀態(tài)下，經(jīng)濟體制經(jīng)常存在回到計劃經(jīng)濟上去的傾向。比如，放開國家對上網(wǎng)電價和銷售電價定價權(quán)、放開油氣定價權(quán)，這是比較容易的改革。但是在電力、油氣改革沒有到位的情況下，國家放開定價等等于讓壟斷行業(yè)定價，不但無法實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈利益最大化，其對社會福利的影響會是負面的，還不如國家定價。

因此，當產(chǎn)業(yè)鏈中某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)供需矛盾時，必須對上下游各個環(huán)節(jié)的改革統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，絕不能避重就輕。比如，解決煤電矛盾就要涉及鐵路運力改革、電力體制改革。解決油氣供求矛盾就要進行礦產(chǎn)資源管理體制改革、油氣管網(wǎng)改革、油氣流通體制改革、城市公用事業(yè)改革等多項系列配套改革。單獨一個環(huán)節(jié)的改革不能根本解決問題。

三、供給側(cè)應(yīng)推“鏈式改革”

客觀地說，“點式改革”在既往改革中結(jié)束了短缺經(jīng)濟，使各類生產(chǎn)要素基本滿足了量的需求，大部分消費品實現(xiàn)了供求平衡和供大于求，甚至在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。

但是當前供需矛盾主要不再表現(xiàn)為量的短缺，而是在產(chǎn)品創(chuàng)新、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、價格競爭力上出現(xiàn)了抑制。比如，我國貨幣供應(yīng)總量較大，但實體經(jīng)濟使用資金的成本仍然較高、可獲得性差；我國存量土地規(guī)模很大，但土地資源配置效率低，土地價格較高；中國制藥可以滿足國內(nèi)居民基本的用藥需求，但卻用不上世界先進的好藥新藥放心藥，等等。

供給抑制很大程度可以歸因于不合理的經(jīng)濟管理體制。在“點式改革”紅利釋放完畢后，改革應(yīng)當進入到“鏈式改革”階段。改革的目標是，將計劃與市場相交織的產(chǎn)業(yè)鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產(chǎn)業(yè)鏈。將若干主要不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革，可以完成體制轉(zhuǎn)軌的大部分任務(wù)。